CC BY
148
Василевич Т.А.,
аспирантка Московской государственной юридической академии
РОЛЬ ДОГОВОРА К ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ХАРТИИ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В конце XIX — начале XX столетия резко возрос интерес к вопросам энергетической безопасности.
Проблема обеспечения энергетической безопасности в настоящее время является одной из основополагающих для современного международного сообщества.
На протяжении 2006—2007 гг. вопросы энергетической безопасности обсуждались на различных двусторонних и многосторонних встречах глав государств, правительств, министров.
По инициативе Президента Российской Федерации В.В. Путина, проблема энергетической безопасности стала одной из приоритетных тем встречи «Большой восьмерки» в 2006 году в Санкт-Петербурге, на которой участники заявили, что «они поддерживают принципы Европейской Энергетической Хартии и усилия ее стран-участниц по укреплению международного сотрудничества в области энергетики». Там же было подчеркнуто, что устойчивое развитие государств во многом зависит от надежного доступа к энергии, и что обеспечение энергетической безопасности представляет собой всеобъемлющую задачу государств
В 2007 году вопросы энергетики обсуждались на встрече «Большой восьмерки» в северогерманском городе Хайлигендамме.
Это свидетельствует о том, что энергетическая безопасность оказывается в центре дискуссий на самых разных уровнях.
С окончанием холодной войны появилась возможность преодолеть прежнее экономическое разделение европейского континента. В начале 1990-х годов государства Западной Европы были заинтересованы в диверсификации источников энергоснабжения. Именно тогда стала очевидной осознанная потребность в обеспечении создания общепризнанной основы для развития взаимовыгодного сотрудничества в энергетическом секторе между государствами Евразии.
На основе этих соображений и была выдвинута идея Европейской Энергетической Хартии.
1 См.: Годовой доклад Секретариата Энергетической Хартии за 2006 год. С. 8. www.encharter.org. (декабрь 2007 г.).
<http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/AR2006ru. pdf.>/
Европейская Энергетическая Хартия (Декларация), подписанная 17 декабря 1991 г., традиционно рассматривается как политический фундамент развития отношений Восток — Запад в энергетической сфере 1.
Европейская Энергетическая Хартия была составлена как декларация намерений поощрять энергетическое сотрудничество государств.
Декларация является четким выражением принципов, которые должны стать фундаментом международного сотрудничества в энергетике на основе общей заинтересованности в надежном энергоснабжении и устойчивом экономическом развитии 2.
Энергетическая Хартия основана на идее взаимовыгодности международных потоков инвестиций, капитала и технологий, и основной ее целью является содействие созданию необходимого климата предсказуемости, который может привлечь частный сектор 3.
В настоящее время Энергетическая Хартия является функционирующим международно-правовым инструментом, к которому все больше стран, не являющихся ее участниками, проявляют растущий интерес, поскольку они ищут средства противодействия современным энергетическим вызовам 4.
На основе Европейской Энергетической Хартии был разработан Договор к Энергетической Хартии (далее — Договор 1994 года, Договор, ДЭХ).
В отличие от Европейской Энергетической Хартии, которая свидетельствует о политических намерениях укреплять международные связи в энергетике, Договор 1994 г. является юридически обязательным многосторонним соглашением. Это единственное в своем роде соглашение, касающееся межправительственного сотрудничества в энергетическом секторе, охватывающее всю энергетическую производственно-сбытовую цепочку (от разведки до конечного использования), все энергетические продукты и связанное с энергетикой оборудование 5.
В мире растущей глобализации и взаимозависимости между нетто-экспор-терами и нетто-импортерами энергии общепризнано, что многосторонние правила могут обеспечить более сбалансированные и эффективные рамки для международного сотрудничества, чем те, которые предусмотрены в одних двусторонних соглашениях или документах, не имеющих законодательной силы 6.
1 См.: Договор к Энергетической хартии и связанные с ним документы // Секретариат Энергетической Хартии. Брюссель. 2004.
2 www.encharter.org. < http://www.encharter.org/index.php?id=29&L=1 > ( январь 2008 г.)
3 См.: Годовой доклад Секретариата Энергетической Хартии за 2006 год. С. 6. http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/AR2006ru.pdf. (декабрь 2007 г.).
4 См.: Годовой доклад Секретариата Энергетической Хартии за 2006 год. С. 2. www.encharter.org. (декабрь 2007 г.).
<http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/AR2006ru.pdf.>
5 www.encharter.org. <http://www.encharter.org/index.php?id=28&L=1> (декабрь 2007 г.)
6 См.: Годовой доклад Секретариата Энергетической Хартии за 2006 год. С. 4. www.encharter.org.<http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/AR2006ru.pdf> (декабрь 2007 г.)
Процесс глобализации и взаимопроникновения экономик развитых и развивающихся стран привел к появлению многосторонних соглашений, регулирующих вопросы инвестиций. ДЭХ является первым отраслевым международным многосторонним инвестиционным договором. Однако преобладающее влияние до сих пор имеют двусторонние инвестиционные договоры, общее количество которых в мире на сегодняшний день превышает две тысячи
Договор 1994 г. — это первый многосторонний договор, содержащий обязательные положения о защите инвестиций, которые относятся конкретно к сфере энергетики.
16 апреля 1998 г. Договор к Энергетической Хартии вступил в силу.
Договор к Энергетической Хартии традиционно рассматривают как европейский договор. Однако задачи, охватываемые ДЭХ, выходят за рамки Европы, и хотя Европейское сообщество являлось основателем Энергетической Хартии, она всегда была евроазиатской инициативой. Свидетельством этого евроазиатского аспекта является немалая роль стран Центральной Азии, Японии и Монголии в данном процессе, а также растущий интерес к процессу Хартии в Южной Азии 2.
На настоящий момент ДЭХ подписали 51 государство и Европейское сообщество. Территориальная сфера действия ДЭХ распространяется практически на все страны Западной Европы, СНГ, Балтии, а также на Австралию, Турцию, Японию и Монголию. Таким образом, ДЭХ не ограничивается региональным масштабом, но в то же время говорить о его универсальном характере некорректно. Дело в том, что Договор не подписан, в частности, такими важными игроками энергетического рынка, как США, Канада, Иран, Кувейт, Нигерия, Катар, Саудовская Аравия, ОАЭ, Венесуэла, Алжир, Ливия. Это свидетельствует о том, что «к ДЭХ благосклонно относятся страны, являющиеся главным образом потребителями. Большинство же стран-производителей... имеют серьезные опасения по поводу участия в ДЭХ»3.
Также ДЭХ не ратифицирован рядом подписавших его государств: Россией, Белоруссией, Исландией, Норвегией и Австралией. Из этих государств Россия и Белоруссия применяют ДЭХ на временной основе, то есть могут в любой момент до ратификации заявить о своем намерении не становиться участниками данного договора.
1 Гудков И.В. Договор к Энергетической Хартии в контексте отношений Россия — ЕС // Энергетическое право. 2007. № 1. (СПС «КонсультантПлюс») (сентябрь 2007 г.).
2 Выступление Генерального Секретаря Энергетической Хартии на заседании Всемирного Энергетического Совета. www.encharter.org. <http://www.encharter.org/index.php?id=59&id_article=125&L=1>
3 Доэ Д., Напперт С., Попов А. Россия и Договор к Энергетической хартии: общие интересы или непримиримые противоречия? // Нефть, газ и право. 2006. № 5. С. 10.
Целью ДЭХ является установление правовых рамок для «оказания содействия долгосрочному сотрудничеству в области энергетики на основе взаимодополняемости и взаимной выгоды, в соответствии с целями и принципами Хартии»1.
Одновременно основной целью Договора к Энергетической Хартии является укрепление правовых норм в вопросах энергетики путем создания единого поля правил, которые должны соблюдать все участвующие правительства, сводя к минимуму риски, связанные с инвестициями и торговлей в области энергетики.
Положения Договора сосредоточены на пяти областях: защите и поощрении иностранных инвестиций в энергетику; свободной торговле энергетическими материалами, продуктами и связанным с энергетикой оборудованием; свободе энергетического транзита по трубопроводам и сетям; сокращении неблагоприятного воздействия энергетического цикла на окружающую среду путем повышения энергоэффективности; механизмах разрешения споров между государствами или инвестором и государством.
Следует также отметить то, чему не предназначен ДЭХ: он не определяет структуру внутренних энергорынков, не содержит предписаний о внутренней энергетической политике и не обязывает государства-члены открывать свою энергетику для иностранных инвесторов. Каждое государство-член свободно может решать, как и в каких масштабах осваивать свои суверенные энергоресурсы, и в какой мере открывать свою энергетику для иностранных инвестиций. И последнее — он не устанавливает обязательного доступа третьих лиц к энергетической инфраструктуре 2.
Восемь частей Договора объединяют 50 статей.
В пакет основных документов, связанных с ДЭХ, входят 22 понимания и 7 деклараций, 14 приложений и 5 решений Конференции по Энергетической хартии, а также ряд заявлений председателя Конференции по Энергетической хартии и Совместного меморандума делегаций Российской Федерации и Европейских сообществ по вопросам ядерной торговли 3.
Договор 1994 г. обозначил конец эры «общих» соглашений и переход к специальным соглашениям в области торговли энергоресурсами.
С одной стороны, спустя десять лет значение ДЭХ продолжает возрастать. Договор к Энергетической Хартии является многосторонней основой
1 Статья 2 Договора к Энергетической Хартии. С. 51. www.encharter.org. <http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/RU.pdf> (январь 2008 г.).
2 Выступление Генерального Секретаря Энергетической Хартии на заседании Всемирного Энергетического Совета. www.encharter.org.
<http://www.encharter.org/index.php?id=59&id_article=125&L=1> (январь 2008 г.).
3 Гудков И.В. Договор к Энергетической Хартии в контексте отношений Россия — ЕС // Энергетическое право. 2007. № 1. (СПС «КонсультантПлюс») сентябрь 2007 г.
для энергетического сотрудничества, которая уникальна в рамках международного права; стратегическая ценность этих норм будет, по-видимому, возрастать в контексте усилий по созданию правовой основы глобальной энергетической безопасности на основе принципов открытых, конкурентных рынков и устойчивого развития
С другой стороны, ДЭХ представляет собой итог политического компромисса, достигнутый в ходе сложных переговоров в эпоху глобальных исторических перемен. Ряд его важных положений сформулирован нечетко. Это, к сожалению, оставляет неясность, вызывает двусмысленность в толковании и может негативно отразиться на практике применения Договора, создавая фактор неопределенности.
Глобализация энергетических проблем и энергетической безопасности как системы, нацеленной на их решение, означает необходимость не только выработки единого подхода на базе всеми признаваемых принципов, но и создания международного механизма, который бы учитывал именно глобальный аспект энергетического измерения. Одним из итогов активных дискуссий последнего времени вокруг проблемы энергетической безопасности стало растущее осознание того, что энергетика, так же, как и, к примеру, экология, обладает глобальным измерением, это сфера, проблемы и задачи которой касаются условий жизни каждого человека в каждой стране.
Глобализация энергетической безопасности не в последнюю очередь связана с гуманитарным измерением. До сих пор серьезной проблемой остается сложность, а зачастую и невозможность доступа к энергетическим ресурсам со стороны слабых в экономическом отношении государств. Сохранение ситуации, при которой 2 млрд человек не имеют доступа к энергетическим ресурсам, грозит гуманитарными катастрофами, ростом напряженности в мире, появлением новых конфликтов и усугублением имеющихся глобальных проблем.
Помимо системы двусторонних и многосторонних контрактных отношений, основанной на чисто экономических принципах, должна также существовать система глобального доступа к энергетическим ресурсам, основанная на гуманитарных принципах. Она может существовать лишь на базе согласия ведущих государств обеспечивать глобальную энергетическую безопасность и предоставить для этого ресурсы, формирующие сбалансированный энергетический потенциал.
В сегодняшних условиях необходимы выход за пределы исключительно торгово-финансовых энергетических взаимоотношений государств и
1 Договор к Энергетической Хартии и связанные с ним документы. Правовая основа для международного энергетического сотрудничества. С. 13. www.encharter.org.
создание системы устойчивого обеспечения энергетическими ресурсами всех стран. Это возможно лишь в рамках международного механизма по обеспечению энергетической безопасности. В данных условиях Договор к Энергетической Хартии может сыграть важную роль в контексте усилий по созданию правовой основы для глобальной энергетической безопасности, на основе открытых, конкурентных рынков и принципов устойчивого развития.
При обеспечении энергетической безопасности также нужно помнить о балансе интересов различных заинтересованных сторон. Достичь этого непросто. Необходимым условием является диалог между различными группами участников: странами-потребителями, производителями и тран-зитерами, находящимися на различных стадиях экономического развития.
Договор к Энергетической Хартии все еще пока далек от достижения поставленной перед ним цели, его юридические возможности именно в деле укрепления энергетической безопасности крайне ограничены.
Возникает вопрос: «Существует ли возможность выработки новых положений в сфере энергетики?»
В условиях растущей зависимости от энергии, являющейся предметом международной торговли, нормы и положения, применимые к торговле энергией, имеют большое стратегическое значение. Соображения надежности предложения/спроса и инвестиционные потребности обусловливают необходимость предсказуемости и прозрачности, которые могут быть наиболее эффективно достигнуты при помощи многосторонней правовой базы. При этом энергетические рынки и торговля постоянно развиваются, в связи с чем проведение переговоров по многосторонним нормам в сфере энергетики представляют собой настоящую проблему.
Необходимо отметить, что достаточно трудно заключить многосторонние международные соглашения с обязательной юридической силой. Возможности на переговорах определяются степенью совпадения интересов, и такие возможности не всегда очень велики. Это в особенности относится к энергетике — в то время, когда и стоимость, и место энергии в политической повестке дня весьма значимы, а интересы игроков отличаются все большим разнообразием. Следовательно, будет довольно трудно достигнуть компромисса в каждом конкретном случае, и с учетом этого проведение переговоров по новым нормам в сфере обеспечения энергетической безопасности, по всей вероятности, будет сложным
Альтернативным вариантом могло бы стать изменение Договора 1994 г. с целью более полного отражения в нем баланса интересов стран, находя-
1 Выступление Генерального Секретаря Энергетической Хартии на заседании Всемирного Энергетического Совета. www.encharter.org.
<http://www.encharter.org/index.php?id=59&id_article=125&L=1> (январь 2008 г.)
щихся на различных звеньях «энергетической цепочки», что позволило бы сделать его привлекательным для более широкого круга участников и превратить по-настоящему в универсальный инструмент, регулирующий отношения в сфере энергетики. Так, А.В. Горбань отмечает, что «главное, чего не хватает механизмам ДЭХ, — это содействия обеспечению, как безопасности предложения, так и безопасности спроса, установления баланса интересов производителей, потребителей и транзитеров, нахождения золотой середины между либерализацией рынков и усилением роли института долгосрочных контрактов... Договор, безусловно, сыграл важную роль в прошлом, но сегодня нуждается в приспособлении под новые реалии современ-ности»1.
Дискуссии и консультации по вопросам энергетической безопасности позволяют нам сделать вывод, что данная тема все еще понимается по-разному и, по всей видимости, существующие разногласия будут до тех пор, пока не будет выработан единый подход, признанный на международном уровне.
Только через многостороннее сотрудничество можно добиться успехов в разрешении конфликтов, достижении целей развития тысячелетия, защите прав человека и окружающей среды, а также в решении других современных проблем 2.
Представляется, что целесообразность в разработке универсального международно-правового договора, регулирующего отношения в сфере энергетики, очевидна, ведь глобальная энергетическая безопасность — одна из важнейших проблем на нашей планете сегодня 3.
1 См.: Тезисы выступления А.В. Горбаня на международной конференции «Роль правительств и международных организаций в обеспечении энергетической безопасности». Брюссель, 2006.
<http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/Conferences/25_0ct_2006/Gorban_-_RUS.pdf.> (январь 2008 г.)
2 Выступление Генерального Секретаря ООН Пан Ги Муна. www.un.org/russian/. <http://www.un.org/russian/news/printnews.asp?newsID=8317> (январь 2008 г.).
3 Гудков И.В. Договор к Энергетической Хартии в контексте отношений Россия — ЕС // Энергетическое право. 2007. № 1. (СПС «КонсультантПлюс») (сентябрь 2007 г.).
