CC BY
27РИСКИ НОВОГО ЭТАПА РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ*
Анна ЗОЛОТАРЕВА
Заведующий лабораторией экспертизы законодательства РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; руководитель научного направления «Правовые исследования» Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара, канд. юр. наук. Е-таН; zolot@ranepa.ru
Реформа, нацеленная на переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к оплате предоставляемых ими услуг на основе единых нормативов затрат на их оказание, была заявлена более десяти лет назад, однако ее практическая реализация началась только в 2016 г. На новом этапе реформы планируется отказаться от обязательств по финансированию бюджетных учреждений и перейти к рыночному размещению государственного заказа на оказание социальных услуг.
Эти планы сопряжены с существенными рисками, в том числе с возможным неконтролируемым сокращением бюджетной сети, обветшанием имущества государственных учреждений и ухудшением качества социальных услуг. Для снижения этих рисков необходим отказ от целого ряда предусмотренных реформой мер.
Ключевые слова: бюджетные расходы, финансирование бюджетных учреждений, сметное финансирование, нормативы затрат на оказание услуг.
Переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к оплате предоставляемых ими услуг на основе нормативов затрат на их оказание был намечен более десяти лет назад1. Это должно было решить одновременно две задачи: во-первых, создать для публичных учреждений стимулы к сокращению издержек и, во-вторых, обеспечить условия для конкуренции между публичными и частными организациями за бюджетное финансирование. Однако вплоть до последнего времени отказ от сметного финансирования в большинстве отраслей оставался формальным, поскольку объем субсидий для каждого учреждения определялся на основе индивидуальных нормативов затрат на оказание услуг, т.е. нормативы подгонялись под исторически сложившийся уровень финансирования.
В 2016 г. начался переход к финансированию госзадания на основе единых нормати-
вов затрат на оказание услуг, при этом различия в видах и условиях деятельности учреждений одного профиля отныне должны учитываться с помощью корректирующих коэффициентов2. Пока сфера применения единых нормативов остается достаточно ограниченной, однако объявленные задачи нового этапа реформы должны серьезно отразиться на экономическом положении государственных и муниципальных учреждений.
Состав затрат учреждений, которые должны учитываться при расчете нормативов, постоянно расширяется, и в ближайшей перспективе норматив должен включить все расходы, за исключением амортизации недвижимого имущества3. Так, в настоящее время затраты на приобретение особо ценного движимого имущества финансируются через субсидии на иные цели, которые позволяют учитывать изначальную обеспеченность учреждений
* — Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 6 (44) (апрель 2017 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
2 См. п. 5 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 29.12.2015 г. № 406-ФЗ.
3 Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 г. № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».
этим имуществом. С 2018 г. в состав нормативов должны войти затраты на формирование резерва на полное восстановление состава объектов особо ценного движимого имущества, что закрепит диспропорции в материальной базе учреждений.
Постоянно сокращается доля условно-постоянных затрат на содержание имущества, покрытие которых гарантировано учреждениям безотносительно к числу потребителей, а с 2019 г. планируется полный отказ от покрытия затрат на имущество, не используемое при выполнении задания. Это означает, что при сокращении объемов задания у учреждения может не оказаться источника для покрытия расходов на поддержание имущества в надлежащем состоянии, что может привести к его обветшанию и даже гибели. С 2017 г. затраты на выполнение работ также подлежат нормированию. После реализации этих мер у учредителей фактически не останется финансовых резервов, которые можно было бы использовать для покрытия затрат учреждений, по объективным причинам превышающих средний уровень.
Постоянное расширение состава расходов государственных учреждений, включаемых в нормативы, обусловлено стремлением стимулировать частных поставщиков к конкуренции с государственными структурами за доступ к бюджетному финансированию, рассчитываемому на основе этих нормативов. Продуман и механизм организации такой конкуренции. В 2016 г. Госдумой РФ в первом чтении принят законопроект4, согласно которому распределение объемов госзадания между бюджетными учреждениями исходя из их мощности должно уступить место конкурсам на право оказания государственных (муниципальных) услуг, в которых бюджетные учреждения будут участвовать на равных правах с частными. Для окончательного выравнивания положения
государственных и частных поставщиков остается сделать последний шаг -изъять из оперативного управления учреждений государственное имущество, включив усредненные затраты на его аренду в норматив финансовых затрат. Эту меру Минфин России планирует реализовать с 2019 г.5.
Следствиями поэтапной реализации этих планов могут стать деградация и ликвидация большого числа государственных учреждений, а также существенное снижение качества оказываемых населению услуг. В этой ситуации очень трудно будет осуществлять инвестиционные расходы и даже сохранить основные фонды и трудовые коллективы. Платежеспособный спрос населения на услуги, традиционно оказываемые бюджетными учреждениями, недостаточен для компенсации возможных колебаний такого спроса со стороны государства. В результате после сокращения бюджетного сектора государство в лучшем случае будет вынуждено приобретать по той же цене услуги более низкого качества у недолговечных и недостаточно квалифицированных поставщиков, а в худшем - может столкнуться с необходимостью повышения цен, поскольку частным поставщикам (в отличие от государственных учреждений) навязать выполнение заказа на непривлекательных условиях нельзя.
Во избежание такого развития событий представляется необходимым пересмотреть планы реформы системы финансирования бюджетных учреждений, отказавшись от наиболее радикальных мер в этой области, в том числе:
1. От идеи преимущественно рыночного размещения государственного заказа на оказание социальных услуг.
Привлечение частных поставщиков к процессу оказания государственных услуг не может быть самоцелью, а реструктуризация бюд-
4 Проект федерального закона «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».
5 Доклад Министерства финансов России «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета», 2015 (с. 51): http://minfin.ru/ru/
жетной сети (в том числе и ее сокращение) не должна происходить хаотично под воздействием текущей рыночной конъюнктуры. Пока государственное (муниципальное) учреждение существует, его следует финансировать, поскольку стремление сэкономить на расходах по содержанию собственного имущества по своей сути является проявлением бесхозяйственности. Недозагрузка мощностей учреждения вследствие недостаточного спроса на его услуги должна быть основанием не для автоматического сокращения его финансирования, а для выяснения причин такого положения и поиска способов решения проблемы, арсенал которых весьма широк (от ликвидации учреждения при отсутствии в нем объективной потребности до увеличения его финансирования в целях повышения качества предоставляемых им услуг).
Приоритетное финансирование бюджетных учреждений не исключает привлечения частных поставщиков к оказанию государственных услуг в тех случаях, когда в этом возникает потребность (например, при отсутствии на данной территории учреждений определенного профиля; для оказания услуг, не входящих в госзадание; в случае организации предоставления услуг по системе сертификатов, выдаваемых потребителям для оплаты услуг у выбранного ими поставщика).
2. От замены права оперативного управления государственным имуществом у государственных учреждений на право аренды.
Такая замена нецелесообразна не только потому, что порождает угрозу изъятия у учреждений имущества при недостаточности средств субсидии для уплаты арендных платежей, но и потому, что на практике изъять у учреждений имущество, которое они окажутся не в состоянии оплатить, а тем более - рационально им распорядиться, будет нереально.
3. От планов дальнейшего расширения состава затрат, учитываемых в составе нормативных затрат на оказание услуг.
Напротив, целесообразно сузить состав таких затрат по сравнению с действующим за-
конодательством. В составе нормативов могут учитываться лишь те виды затрат, величина которых меняется в зависимости от количества потребителей (объема оказываемых услуг). Это преимущественно затраты на оплату труда и приобретение материальных запасов и имущества, используемого в процессе оказания услуг. Условно-постоянные затраты на содержание имущества должны финансироваться безотносительно к объему оказываемых учреждением услуг.
4. От финансирования работ на нормативной основе.
Невозможна унификация стоимости работ одного вида, различающихся по содержанию, качеству, материальным затратам и трудовым ресурсам, необходимым для их выполнения. Очевидно, например, что никакие корректирующие коэффициенты не могут учесть различий в стоимости производства кинофильмов или реставрационных работ. А потому работы должны финансироваться на сметной основе.
Важным недостатком предлагаемых решений является то, что в случае их реализации роль нормативов как стимула к наращиванию объемов услуг и сокращению издержек существенно снизится. Стимулирующее же влияние нормативов может проявиться лишь в условиях свободной конкуренции, которая невозможна в сфере предоставления социальных услуг, основным заказчиком которых является государство. Будучи монопсонистом, государство может лишь имитировать конкурентную среду, заменяя государственное задание конкурсами на отбор поставщика, но обеспечить реальную конкуренцию оно неспособно: победителей таких конкурсов будет определять тот же государственный орган, в настоящее время распределяющий госзадание. То обстоятельство, что государство, оплачивающее социальные услуги, не является их потребителем, снижает роль качественных критериев отбора. Поэтому трудно рассчитывать на то, что распределение бюджетного финансирования по конкурсу с участием част-
ных поставщиков будет стимулировать повышение качества социальных услуг.
Напротив, есть риск, что конкурентное размещение государственного заказа на оказание социальных услуг будет рассматриваться преимущественно в качестве способа сокращения бюджетных расходов на их предоставление, и учредителям будет предписано вести отбор поставщиков по цене. В этом случае частные поставщики могут вытеснять государственные учреждения с рынка за счет демпинга, чтобы впоследствии получить возможность диктовать государству свои условия.
Эти соображения, на наш взгляд, демонстрируют бесперспективность идеи рыночного размещения государственного заказа на
оказание социальных услуг, а следовательно, и идеи экономического стимулирования государственных учреждений к сокращению издержек и повышению объемов и качества услуг. Улучшения качества и снижения издержек на предоставление социальных услуг следует добиваться не за счет внедрения мнимой конкуренции между поставщиками услуг, а за счет повышения ответственности заказчиков и поставщиков этих услуг за результаты своей деятельности. Действующее законодательство предполагает необходимость оценки качества социальных услуг, в том числе, с учетом мнения потребителей. От органов государственной власти зависят скорость и адекватность реакции на результаты такой оценки. ■
