CC BY
149
РЕФОРМА ЖКХ
УДК 336.61
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ В МОСКВЕ
С.Б. КОЗЛОВА, кандидат экономических наук, советник управления экономической политики Префектуры ЮАО г. Москвы E-mail: [email protected]
Статья посвящена эффективному использованию бюджетных средств, выделяемых для предоставления государственных услуг в ЖКХ. Специфика финансирования услуг рассмотрена на опыте Москвы, где активно развивается сеть бюджетных учреждений в сфере ЖКХ, тогда как во многих российских городах функционируют казенные учреждения и унитарные предприятия. Сформулированные выводы имеют практическое значение для организации финансирования услуг и внутриведомственного финансового контроля.
Ключевые слова: государственные жилищно-коммунальные услуги, государственные бюджетные учреждения, бюджетное финансирование, государственное задание
Практика бюджетного финансирования государственных жилищно-коммунальных услуг в Москве весьма непродолжительна, но уже позволяет выявить ряд проблем, которые отрицательно сказываются на эффективности использования бюджетных средств и развитии такой социально и экономически значимой для города сферы, как ЖКХ. Данные проблемы связаны с формированием экономически обоснованных нормативов на услуги и организацией финансово-экономических
отношений между бюджетными учреждениями, предоставляющими услуги, их учредителями и потребителями услуг. Все это проявляется в частности в недостатках формирования государственного задания на предоставление услуг и в несовершенстве практики внутриведомственного финансового контроля.
Прежде чем рассмотреть указанные проблемы, следует остановиться на некоторых аспектах возникновения государственных услуг и их развития в бюджетной сфере Москвы для раскрытия их сущности и отраслевых особенностей.
Во многих зарубежных странах, например в Швеции, Италии, Великобритании, Бразилии, Австралии, государственные услуги — одна из основных форм отношения граждан, юридических лиц и власти, где государство рассматривается как поставщик услуг. В современном мире основной задачей предоставления государственных услуг является обеспечение наиболее полного и удобного взаимодействия государства и общества в тех областях, где государство обязуется предоставить социально-экономические гарантии гражданам, а бизнес либо экономически не заинтересован в оказании соответствующих услуг, либо законодательно
ограничен в сфере своего влияния. С организационной точки зрения данная задача заключается в максимальном упрощении способов взаимодействия между государством и обществом посредством создания центров «интегрированных услуг», развития услуг на базе электронных средств удаленного доступа, что способствует снижению временных и материальных затрат участников процесса. Так, в ряде стран созданы специальные структуры, объединяющие комплекс услуг различных министерств и ведомств (агентство Centrelink в Австралии, автономное гражданское учреждение CBSS в Бельгии, служба Service Canada в Канаде и др.).
Развитие системы государственных услуг в ЖКХ Российской Федерации осуществляется во многом на основе заимствования позитивного зарубежного опыта. В последнее время появляются исследования, имеющие научно-практическое значение, раскрывающие особенности оказания публичных услуг в различных сферах, механизмы их финансирования и контроля качества в зарубежных странах. Однако применение опыта других стран в российских условиях имеет некоторые сложности. Наличие многих субъектов в Российской Федерации, а также отнесение ЖКХ к предметам ведения субъектов Федерации приводят к существованию разных подходов к организации финансирования государственных услуг, что, в свою очередь, затрудняет определение наиболее эффективного из них. Эти различия в подходах связаны прежде всего с организационно-правовой формой субъектов, оказывающих услуги: государственных и муниципальных казенных учреждений или государственных бюджетных учреждений (ГБУ), либо государственных и муниципальных унитарных предприятий (ГУП и МУП). Однако ГУПы и МУПы, где это возможно, преобразовываются в хозяйственные общества (например, в сфере эксплуатации жилищного фонда). Частные хозяйственные общества, в свою очередь, к оказанию государственных услуг в ЖКХ еще не привлекаются. Ряд казенных предприятий в сфере ЖКХ, которые ежегодно получали бюджетные средства на поддержание деятельности независимо от достигнутого результата, преобразовываются в настоящее время в бюджетные. Эти преобразования открывают для государственных органов (учредителей ГБУ) возможности регулировать финансовое обеспечение учреждений в наиболее полной увязке с достигнутыми результатами. Однако на практике такой подход к финансированию ГБУ со стороны учредителей реализуется не всегда.
В России развивается сеть многофункциональных центров государственных услуг, способствующих предоставлению гражданам и юридическим лицам комплекса услуг различных государственных органов власти. Формирование института государственных услуг в России продолжается несколько лет и связано с реализацией административной реформы. Так, распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р1 была определена необходимость повышения способности государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, в том числе качества и доступности государственных и муниципальных услуг, а также снижения издержек неэффективных государственных закупок. Цель повышения качества и доступности государственных услуг была реализована в более длительный срок, чем планировалось (до 2012 г.). Начиная с 2012 г. характерным финансовым индикатором реализации положений административной реформы послужил государственный бюджет, поскольку в нем стали отражаться расходы на государственные услуги, а также на организацию деятельности специализированных учреждений — многофункциональных центров государственных услуг. Основу для отражения в бюджете расходов на государственные услуги создал Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф32 (далее — Закон № 83-Ф3). Данный закон определил порядок функционирования бюджетных и казенных учреждений, а также условия и порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).
Начавшиеся преобразования в государственном секторе экономики создают предпосылки для научного исследования их истоков, а также отраслевых и территориальных особенностей предоставления государственных услуг, в том числе в области ЖКХ. Государственные услуги в сфере ЖКХ (в отличие от сфер образования и здравоохранения) — это новая форма взаимодействия государства и общества. Основные различия заключаются во внедрении
1 О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009).
2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 (ред. от 28.12.2013).
особой инфраструктуры для отдельных видов услуг (многофункциональных центров), а также в ином порядке финансирования услуг, предполагающем наиболее тесную взаимосвязь финансирования с результатами работы субъектов, оказывающих услуги. Следует отметить, что для Москвы помимо указанных нововведений наиболее характерно в отличие от других субъектов то, что вскоре после принятия Закона № 8Э-ФЗ в результате преобразований ряда ранее созданных казенных учреждений в сфере ЖКХ были образованы бюджетные учреждения. В других субъектах РФ, а также административных центрах федеральных округов (Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Хабаровск, Пятигорск, Новосибирск) и иных городах (Саратов, Архангельск) эксплуатация жилищного фонда, ремонт и содержание дорожного хозяйства осуществляются преимущественно казенными учреждениями и унитарными предприятиями.
Государственные жилищно-коммунальные услуги предоставляются в Москве как специализированными организациями (многофункциональными центрами оказания государственных услуг), так и отраслевыми государственными учреждениями. Многофункциональные центры (МФЦ) являются посредниками между большинством органов исполнительной власти Москвы и физическими и юридическими лицами и дают возможность получения услуг разной отраслевой направленности в одном месте. В настоящее время через МФЦ гражданам и юридическим лицам предоставляется шесть государственных жилищно-коммунальных услуг. Три из них — это услуги Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Москвы (ДЖКХ и Б), связанные с предоставлением прав на провоз тяжеловесных и крупногабаритных грузов по городской улично-дорожной сети и предоставлением в пользование водных объектов. Другие три услуги оказывают подведомственные данному департаменту следующие организации:
— предоставляющие гражданам субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг;
— оказывающие социальную поддержку по оплате жилого помещения, коммунальных услуг и услуг связи;
— выдающие технические условия на присоединение внутридомовых технических средств к оборудованию общегородских систем и др.
Кроме того, существует ряд услуг, оказываемых государственными бюджетными учреждениями
в области ЖКХ, например услуги ГБУ «Жилищ-ник», которые появились в результате объединения нескольких функций районных инженерных служб (казенные учреждения) и дирекций единого заказчика (унитарные предприятия). ГБУ оказывают услуги по содержанию дворовых территорий, объектов озеленения, общедомового оборудования для инвалидов и других лиц с ограниченными физическими возможностями. Помимо районных учреждений функционирует городское ГБУ «Жи-лищник», выполняющее работы по капитальному ремонту, техническому надзору за капитальным ремонтом специализированного жилого фонда (находящегося в государственной собственности) и проводящее мероприятия по стимулированию экономики и усилению контроля за использованием энергетических ресурсов. Перечисленные услуги можно отнести к одной из разновидностей смешанных экономических благ — клубным благам, которые, как известно, являются неконкурентными, но исключаемыми из потребления, т.е. доступ к ним ограничивается платой или правилами пользования. С одной стороны, о том, что это общественные блага, свидетельствует заинтересованность общества в обеспечении комфортности и безопасности проживания, а также то, что объектом деятельности названных учреждений является общее имущество в многоквартирных домах (лестничные площадки, мусоропроводы, чердаки и подвалы, лифты, придомовая территория). В то же время существуют препятствия для отнесения рассматриваемых работ и услуг к чистым общественным благам, среди которых следует отметить прежде всего платность ряда работ (услуг) для населения, а также возможность измерения количества предоставленных услуг (например, отпущенной воды, тепловой энергии) и возможность выявления неплательщиков для их исключения из числа потребителей благ.
Также в административных округах Москвы действуют ГБУ «Автомобильные дороги», в сферу деятельности которых входят:
— содержание объектов дорожного хозяйства;
— санитарное содержание и обеспечение чистоты особо охраняемых природных территорий;
— вывоз и утилизация снега в зимний период;
— демонтаж и перемещение на специальные площадки незаконно размещенных на городской территории объектов некапитального строительства;
— организация ярмарок выходного дня в городе3.
Услуги данных учреждений (за исключением организации ярмарок) с большей вероятностью являют собой пример чистых общественных благ, поскольку почти невозможно исключить отдельного потребителя из общего круга потребителей этих благ. А потребление благ одними не уменьшает возможностей других в потреблении, разложить благо на составные единицы невозможно. Услуги по организации ярмарок выходного дня можно отнести к так называемым перегружаемым клубным благам (разновидность смешанных благ), когда расходы будут одинаковыми на услугу (проведение ярмарки), рассчитанную на сотню торговых мест, но появление еще одного, двух и более торговцев повлечет необходимость дополнительных затрат на палатки, торговое оборудование и инвентарь. Общественный характер указанных жилищно-коммунальных услуг, когда ни одно конкретное лицо не обращается в учреждение за оказанием услуги по поливу дороги противогололедными реагентами или уборке парковой зоны, вступает в противоречие с положениями нормативных актов, в которых раскрывается понятие государственной услуги и указывается, что она носит индивидуальный, адресный характер, оказывается конкретному гражданину, организации или индивидуальному предпринимателю.
Следует добавить, что набор услуг, оказываемых учреждениями, закрепляется особым документом — ведомственным перечнем, который в свою очередь формируется в соответствии с отраслевым перечнем услуг. Оба перечня представляют собой реестр государственных услуг, включающий сведения о наименовании услуг, показателях объема и качества услуг, о категориях потребителей услуг. Комплекс государственных жилищно-коммунальных услуг закреплен в отраслевом перечне, разработанном ДЖКХиБ. Перечень содержит более полутора сотен услуг, связанных:
— с капитальным ремонтом инженерно-транспортных сооружений и многоквартирных домов;
— с благоустройством различных объектов;
— с комплексным содержанием Кремлевского кольца, Воробьевых гор, мемориально-парковых
3 Организация ярмарок выходного дня косвенно относится к сфере ЖКХ, так как ярмарки возникают на территориях, входящих в зону обслуживания ГБУ, в основном это придорожные участки). Законодательно обязанность по предоставлению услуги возложена на ГБУ «Автомобильные дороги».
комплексов (Парк Победы), зоопарка и прочих территорий особого значения;
— с обслуживанием и ремонтом объектов дорожного хозяйства;
— с содержанием дорожных знаков на внегородских магистралях (МКАД, ТТК) и с другими направлениями деятельности в рамках ЖКХ.
Отдельные услуги из этого перечня переходят в ведомственные перечни органов власти — учредителей бюджетных учреждений. Так, ведомственные перечни префектур административных округов, которые являются учредителями ГБУ «Автомобильные дороги» и «Жилищник», содержат порядка пятнадцати4 государственных услуг, основные из которых рассмотрены.
Помимо отнесения перечисленных государственных жилищно-коммунальных услуг к тем или иным экономическим благам в зависимости от их способности удовлетворять общественные потребности следует рассмотреть виды государственных услуг с точки зрения соотнесения их с объектами различных отраслей права. Казалось бы, как правовые проблемы влияют на эффективное управление финансами? При ответе на этот вопрос необходимо уточнить, что наличие разработанного на законодательном уровне понятийного аппарата способствует эффективному профессиональному общению, единообразному пониманию терминов, используемых в актах управления.
Непосредственное отношение к рассматриваемой проблеме имеют следующие положения, содержащиеся в правовой литературе.
Первое. Государства, достигшие высокого уровня промышленного и технического развития, акцентировали внимание прежде всего на социальной инфраструктуре и формировании сервисной экономики. Государство в данном случае служит своему обществу, предоставляя различные социальные услуги, регулируя оказание различными субъектами гражданских правоотношений публичных услуг. Появление термина «государственные услуги» является следствием развития обществен-
4 Соблюдая точность, нужно отметить, что ведомственные перечни префектур содержат около 35 услуг ЖКХ. Однако, учитывая, что некоторые услуги отличаются друг от друга категорией объекта, группа таких услуг принята за одну услугу (для отражения в настоящей статье). Например, четыре услуги по комплексному содержанию проезжих частей I, II, III и IV категорий считаются одной услугой по комплексному содержанию проезжих частей.
ных отношений, создания гражданского общества, правового и социального государства [1].
Второе. В научных работах понятие «государственные услуги» зачастую отождествляется с понятиями публичных и социальных услуг, что вызывает необходимость уточнения взаимосвязи между ними.
По мнению Л.К. Терещенко [5], услуги, в оказании которых заинтересовано общество, являются публичными. Кто будет выполнять такие услуги (государственные или негосударственные структуры) — вопрос для потребителя услуг вторичный. Например, услуги (работы), обеспечение которых входит в функциональные обязанности ГБУ «Жи-лищник», являются публичными, подтверждением чему служит существование на рынке жилищно-коммунальных услуг как государственных, так и частных организаций.
По мнению Н.Н. Козловой [1], определить принадлежность государственных услуг к той или иной отрасли права можно посредством их дифференциации в зависимости не столько от субъекта предоставления, сколько от объекта правового регулирования. Государственные услуги являются предметом регулирования различных отраслей права. Автор выделяет:
— государственные (публичные) услуги, которые являются предметом регулирования публичного права (государственного, административного, финансового) и процессуального права, могут предоставляться неограниченному количеству лиц;
— государственные услуги, которые являются предметом регулирования частного, прежде всего гражданского права. Такие услуги предоставляются государственными учреждениями и организациями, а также государственными коммерческими предприятиями по поводу объектов гражданских прав широкому кругу лиц. Данные услуги могут предоставляться как по закону, так и по публичному договору и также могут быть публичными5. Особенностью таких услуг является то, что государственные учреждения вправе делегировать свои функции по оказанию услуг негосударственным коммерческим предприятиям на конкурсной основе, оставляя за собой право контроля и надзора за качеством предоставления таких услуг.
5 Гражданский кодекс РФ (часть первая), от 30.11.1994 № 51-ФЗ, ст. 426 (ред. от 05.05.2014, с изм. от 23.06.2014).
В этой связи жилищное право является комплексной отраслью российского права, находящейся на стыке публичного и частного (гражданского) права. Жилищные органы (государственные и муниципальные) являются субъектами жилищного, административного права и при этом могут быть субъектами гражданско-правовых отношений. Из данного тезиса следует, что различие государственных услуг сопряжено с различием в источниках финансирования. Государственные публичные услуги в сфере ЖКХ финансируются, как правило, за счет средств бюджетов различных уровней. Спектр источников финансирования государственных гражданско-правовых услуг шире и включает наравне со средствами бюджетов средства граждан и юридических лиц — потребителей услуг, а также средства государственных предприятий, негосударственных коммерческих предприятий (организаций), которым могут быть делегированы отдельные государственные полномочия (функции). Таким образом, государственные услуги можно охарактеризовать как деятельность органов государственного управления, государственных учреждений и государственных предприятий, направленную на удовлетворение спроса (потребностей) юридических и физических лиц, на регулирование административных (управленческих) или гражданско-правовых отношений. Государственные (публичные) услуги могут быть предметом регулирования различных отраслей права. Иными словами, публичные услуги называются публичными, потому что предоставляются государственными субъектами неограниченному количеству лиц независимо от того, какими отраслями права регулируются общественные отношения в сфере государственных услуг. Классификация государственных услуг в ЖКХ представлена на рис. 1.
Финансовое обеспечение оказания государственных жилищно-коммунальных услуг в Москве осуществляется с учетом следующих особенностей. Поскольку государственные учреждения, оказывающие жилищно-коммунальные услуги, в большинстве своем не являются вновь созданными (они лишь изменили статус с казенных на бюджетные в результате проводимой административной реформы), то экономические отношения и финансовые потоки, возникающие между учреждениями, их учредителями, поставщиками коммунальных ресурсов, управляющими и подрядными организациями, собственниками, арендаторами и нанимателями жи-
Государственные услуги в ЖКХ
Публично-правовые услуги
Гражданско-правовые услуги
Рис. 1. Государственные услуги в ЖКХ
лых помещений при оказании услуг за некоторым исключением остались прежними.
Изменились форма и условия предоставления бюджетных средств учреждениям. Ранее учреждения (казенные) получали ассигнования из городского бюджета, которые «распадались» в их бюджетных сметах на два основных блока: средства на содержание учреждений (оплата труда работников, коммунальных услуг, материально-
техническое обеспечение) и средства на выполнение уставных функций. Будучи в новом статусе, бюджетные учреждения являются получателями субсидий на выполнение государственного задания и субсидий на цели, не связанные с выполнением государственного задания (текущий и капитальный ремонт помещений ГБУ, приобретение уборочной и иной специальной техники, возмещение недополученных доходов управляющим организациям на
14 000 п
12 000 -
10 000 -
8 000 -
6 000 -
4 000 -
2 000 -
V „^ ..У .„^ V
^ г/ ^
I Бюджет ведомства □ Субсидии государственным бюджетным учреждениям в составе бюджета
Источник: О бюджете города Москвы на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов: Закон г. Москвы от 18.12.2013 № 70 (в ред. Закона г. Москвы от 16.04.2014 № 16).
Рис. 2. Расходы префектур административных округов Москвы на предоставление субсидий подведомственным бюджетным учреждениям ЖКХ в 2014 г., млн руб.
0
содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирных домах, софинансирование расходов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах и др.), так называемых «целевых субсидий».
При этом субсидии на цели, не связанные с выполнением государственного задания, являются скорее косвенным источником финансирования услуг, так как в большей степени способствуют развитию материально-технической базы для их оказания.
Доля субсидий бюджетным учреждениям, подведомственным ДЖКХиБ, в структуре общего бюджета Департамента на 2014 г. составляет 16,8%. Средняя доля субсидий учреждениям ЖКХ, подведомственным одиннадцати префектурам административных округов Москвы, в структуре бюджетов этих органов власти на 2014 г. составляет 26,4%. В отдельно взятых округах показатель колеблется от 16 до 46% (рис. 2).
В ближайшие год-два доля субсидий в бюджетах префектур будет возрастать в связи с расширением сети подведомственных учреждений ЖКХ.
Кроме того, источниками финансирования услуг являются средства юридических и физических лиц, поступающие в виде платы за услуги, оказываемые на возмездной основе (например, уборка территорий, не закрепленных за учреждением в качестве объектов, подлежащих обязательной эксплуатации, или предоставление возможности большегрузным автомобилям пользоваться специализированной парковкой). Также услуги могут обеспечиваться за счет безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц. Источники финансирования государственных жилищно-коммунальных услуг и порядок предоставления субсидий бюджетным учреждениям представлены на рис. 3.
Финансовое обеспечение государственных услуг в виде субсидий на выполнение государственного задания осуществляется на основе нормативов. Нормативы финансового обеспечения государственных услуг (работ) представляют собой затраты на оказание единицы государственной услуги (работы) и разрабатываются по всем государственным услугам и по отдельным государственным работам
Государственные бюджетные учреждения, оказывающие жилищно-коммунальные услуги
Рис. 3. Источники финансирования государственных жилищно-коммунальных услуг и порядок предоставления субсидий ГБУ
органами исполнительной власти Москвы, осуществляющими функции и полномочия учредителя государственных бюджетных учреждений. Анализ действующей методики расчетов нормативов финансового обеспечения государственных услуг6 подтверждает, что использование нормативов, безусловно, соответствует принципу экономности расходования бюджетных средств, поскольку:
— при расчете нормативов учитываются только затраты, связанные с предоставлением услуг, и не учитываются затраты на содержание имущества, приобретение основных средств, ремонт помещений ГБУ, т.е. расходы, осуществляемые за счет средств целевых субсидий;
— невозможно увеличить объемы субсидий на выполнение государственного задания (на одинаковое количество услуг) без соответствующей индексации нормативов;
6 Об утверждении методических рекомендаций по определению нормативных затрат на оказание (выполнение) государственных услуг (работ) и содержание имущества государственных учреждений города Москвы в рамках государственного задания: приказ Департамента финансов города Москвы и Департамента экономической политики и развития г. Москвы от 22.11.2013 № 253/129-ПР.
— при оказании ГБУ платных услуг в пределах государственного задания размер субсидии на его выполнение уменьшается на средневзвешенную сумму средств, полученных от потребителей за два предшествующих года;
— для однотипных учреждений в норматив должны включаться затраты самого эффективного из них.
Однако существующая методика, по мнению автора, оставляет в настоящее время открытой для органов власти проблему разработки эффективных, экономически обоснованных нормативов для учреждений ЖКХ.
Одним из направлений формирования экономически обоснованных нормативов является выявление возможности сокращения затрат учреждений без ущерба качеству услуг. С одной стороны, данная необходимость закреплена в названной методике, согласно которой наиболее эффективным является учреждение, имеющее минимальный объем затрат на оказание единицы государственных услуг при выполнении установленных показателей качества. С другой стороны, на минимизацию затрат в разных учреждениях могут влиять разные факторы. Можно выделить два из них.
Первый фактор — это объем оказываемых услуг. Очевидно, его рост будет способствовать снижению издержек. Поэтому при одинаковых видах оказываемых услуг, но разном их объеме разные учреждения будут нести разные издержки. В данной связи, по мнению автора, наиболее целесообразным при выявлении эффективного учреждения будет анализ структуры его издержек — определение соотношения постоянных и переменных, а также определение в составе переменных издержек наиболее значимых при оказании услуг и наименее значимых, от которых можно было бы отказаться или их сократить. Кроме того, необходимо подвергать анализу прежде всего те направления сокращения расходов, на которые учреждение в состоянии оказать влияние. Например, возможность сокращения расходов на уборку дворовых территорий от снега в большей степени зависит от выбора менее дорогих реагентных смесей для обработки асфальтовых поверхностей, чем от меньших объемов и продолжительности выпадающих осадков. То же самое относится и к возмездным услугам, когда учреждение ищет оптимальное соотношение между затратами и количеством предоставляемых услуг.
Второй фактор — экономия от размещения государственного заказа. ГБУ обязаны привлекать подрядные организации, поставщиков товаров и услуг для нужд учреждений на конкурсной основе. Начальная (максимальная) цена при размещении заказов на идентичные товары (работы, услуги) у различных учреждений может быть одинаковой, однако в результате того, что в конкурсе будут принимать участие разные поставщики, цены в итоге будут снижены на разную величину. На процесс снижения цены по итогам конкурса заказчики (ГБУ) не могут оказать влияние, и вновь затраты разных учреждений на одинаковые приобретаемые товары (работы, услуги) оказываются различными. В этом случае объектом для сравнительного анализа затрат на услуги должны быть первоначальные (максимальные) цены контрактов.
Следует отметить, что преимуществом бюджетных учреждений перед казенными является возможность сохранять по завершении финансового года в своем распоряжении экономию от поступлений в виде субсидий на выполнение государственного задания (тогда как неизрасходованные ассигнования казенных учреждений по итогам года в полном объеме возвращаются в городской бюджет). Основным источником образования экономии является
тендерное снижение, возникающее в результате размещения государственного заказа (привлечения подрядных организаций, поставщиков товаров и услуг для нужд учреждения на конкурсной основе). Механизм использования этой экономии еще не определен. Из практического опыта следует, что, как правило, экономия используется учреждениями на стимулирующие выплаты работникам. Однако подобный подход отнюдь не обеспечивает повышения качества услуг. Эту особенность необходимо обязательно учитывать учредителям учреждений при выявлении резервов для дополнительного финансового обеспечения государственных услуг. Автор считает, что необходимо законодательно закрепить за учредителями учреждений обязанность утверждать направления использования экономии средств, полученных ГБУ в виде субсидий на выполнение государственного задания. При этом сумма экономии, направляемая на оказание государственных услуг, должна уменьшать сумму субсидии, предоставляемой учреждению на очередной финансовый год.
Такой же принцип уместен и при использовании доходов ГБУ, получаемых от оказания платных услуг. В этом случае учредителю целесообразно стимулировать учреждение к формированию инвестиционного потенциала за счет накоплений от возмездных услуг для осуществления в дальнейшем капитальных вложений. Это в свою очередь позволит сократить объем бюджетных средств, выделяемых на целевые субсидии ГБУ.
Поскольку важнейшим условием финансирования государственных жилищно-коммунальных услуг является использование нормативных затрат с одновременной выработкой и соблюдением критериев качества, надежности, экологической безопасности услуг, ключевую роль приобретают административные регламенты (для органов власти) и государственные задания (для государственных учреждений) — документы, устанавливающие требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (работ), финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Административные регламенты являются более прозрачными документами, чем государственные задания, несмотря на схожие требованиях к их формированию. Прозрачность достигается за счет утверждения регламентов правительственными актами, подлежащими обязательной
публикации, а также за счет того, что на одну услугу органа власти утверждается один регламент. Чтобы исключить дублирование функций, разные органы власти не могут оказывать идентичные услуги. Соответственно, двух и более разных регламентов на одну услугу быть не может.
В свою очередь на одну и ту же услугу государственных учреждений ЖКХ (имеющих одинаковый набор уставных функций и разграниченных между собой лишь в силу административно-территориального деления Москвы) могут утверждаться отличные друг от друга государственные задания. Кроме того, эти документы не находятся в открытом доступе для широкого круга лиц.
В последние 2-3 года в связи с действием положений Закона № 83-ФЗ многие государственные учреждения становятся бюджетными (преобразуются из казенных) либо вновь создаваемые сразу становятся бюджетными. Бюджетные учреждения, как известно, могут оказывать государственные услуги на основе государственного задания. В этой связи во множестве источников появилась оценка роли государственного задания, которая сводится к позитивному его влиянию на оказание государственных услуг.
Действительно, государственное задание обладает рядом преимуществ. Во-первых, учреждение ЖКХ получает четкий перечень услуг (работ) с определенными качественными и количественными характеристиками, т.е. государственное задание для него носит организующий характер, является целевым ориентиром для расходования бюджетных средств. Во-вторых, государственное задание служит исходной информацией для формирования плана торгов (конкурсов и аукционов на размещение государственного заказа), а также для составления проекта бюджета на очередной финансовый год (так как в соответствии с Бюджетным кодексом РФ планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного задания на очередной финансовый год, а также его выполнения в отчетном и текущем финансовом году7). В-третьих, задание служит для учредителя (Департамента жилищно-коммунального хозяйства или префектуры административного округа) инструментом управления учреждением. Учредитель
7 Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2013), ст. 174.2.
предопределяет действия учреждения, планирует его поступления и расходы, периодичность и объем оказания услуг, определяет круг потребителей, устанавливает критерии оказания услуг, оказывая таким образом влияние на конечный результат деятельности учреждения. В-четвертых, государственное задание является объектом анализа деятельности учреждения для учредителя, сторонних организаций, в том числе органов финансового контроля.
В то же время следует отметить недостатки, присущие государственному заданию, а также практике его формирования.
С точки зрения повышения эффективности бюджетного финансирования негативным свойством государственного задания является то, что основой для определения величины его финансового обеспечения является не прогноз количества предоставляемых услуг (выполняемых работ), а объем бюджетных ассигнований, утвержденных на эти цели правовым актом о бюджете8. Вследствие этого государственное задание приобретает бюджетоограниченный характер, и происходит исключение исполнителя задания (учреждения) из процесса принятия решения о его величине. Как справедливо отмечено в одной работе, посвященной вопросам совершенствования формирования государственного задания [3], это может значительно затруднить функционирование учреждения на уровне, достаточном для исполнения задания.
Также следует отметить отсутствие единых требований для составления государственных заданий для однотипных учреждений. Как уже было отмечено, на одну и ту же услугу государственных учреждений ЖКХ могут утверждаться отличные друг от друга государственные задания. Характерный пример являют собой уже указанные ГБУ «Автомобильные дороги» и «Жилищник». Учреждения создаются в каждом административном округе (районе) Москвы. Их учредителями выступают префектуры. Объединяющим фактором в формировании государственных заданий для этих ГБУ является одинаковый набор услуг, закрепляемый отраслевым перечнем государственных услуг. Вместе с тем каждая префектура использует самостоятельный подход к установлению параметров соответствую-
8 О совершенствовании порядка формирования государственного задания для государственных учреждений города Москвы: постановление правительства Москвы от 26.12.2012 № 836-ПП (ред. от 23.04.2014 № 214-ПП).
щей услуги (ее содержательной части). Учитывая, что данные учреждения ЖКХ находятся на этапе становления, их учредителями еще не накоплено достаточного опыта разработки государственных заданий. Автор считает, что эту проблему могло бы решить вмешательство отраслевого ведомства — Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Москвы, который, будучи органом, определяющим городскую жилищно-коммунальную политику, мог бы создать методические рекомендации по формированию государственных заданий для однотипных ГБУ.
Еще одним минусом государственных заданий на услуги ЖКХ, как показывает практика, является то, что учредители не уделяют должного внимания показателям качества услуг (в ряде случаев эти показатели просто отсутствуют). Введение в государственное задание показателей качества и количественных измерителей качества (допустим, периодичность уборки дорог, равномерность распределения уборочной техники на дорогах, поддержание температурного режима на дворовых катках с искусственным льдом) позволило бы обеспечить наличие конкретных параметров для последующего контроля за исполнением задания, существенно повысило бы эффективность использования бюджетных средств. В случае регламентации отдельных видов деятельности, например наличия утвержденных эксплуатационных стандартов по содержанию городских территорий или санитарных норм ярмарочной торговли, показатели качества для государственных заданий можно заимствовать из данных стандартов. В иных случаях эти показатели учредителю необходимо формировать самостоятельно.
Кроме того, негативной чертой практики использования государственного задания является недостаточность способов контроля за качеством его выполнения со стороны учредителя. С одной стороны, существуют специальные организации, осуществляющие мониторинг качества соблюдения технических и эксплуатационных норм в ЖКХ и применяющие санкции за их нарушение, это Жилищная и Административно-техническая инспекции Москвы. Однако данные организации отнюдь не опираются на требования государственных заданий, составленных для бюджетных учреждений. В свою очередь, учредители этих учреждений (префектуры) не наделены полномочиями осуществлять технический контроль, в результате чего показатели
качества государственных жилищно-коммунальных услуг могут остаться декларативными, не подверженными действенным методам проверки.
Наконец, следует отметить несовершенство инструментария формирования государственного задания. Большинство этапов бюджетного процесса в настоящее время автоматизировано. Не составляет исключения и этап формирования государственного задания. При непосредственной поддержке Департамента финансов Москвы для большинства участников бюджетного процесса обеспечена возможность использования единого универсального программного продукта, предназначенного для управления государственными финансами. Формирование государственного задания с помощью данной автоматизированной системы чрезмерно ограничено заданными формами, набором показателей и порядком их расчета. Учитывая, что в ближайшей перспективе ожидается переход на полномасштабный электронный документооборот, когда сформированное государственное задание в автоматизированной системе будет иметь юридическую силу, ограниченная функциональность системы будет сдерживать проявление его перечисленных позитивных свойств.
Работа над устранением перечисленных недостатков должна, по мнению автора, позволить усовершенствовать деятельность органов исполнительной власти (учредителей ГБУ) на пути обеспечения бюджетной эффективности оказания государственных услуг. Под бюджетной эффективностью понимается результат оптимизации планирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, выраженной в определении наилучшего варианта использования ограниченных бюджетных ресурсов во взаимосвязи с обеспечением полезности для общества, достижением целей программ социально-экономического развития, государственных целевых программ. Данный вопрос был рассмотрен в одной из предыдущих публикаций [2]. На современном этапе повышение качества государственного задания является более действенным механизмом оптимизации бюджетных расходов (как экономической составляющей бюджетной эффективности) в отличие, например, от механизма конкурентного распределения бюджетных средств. Как следует из работы [4], возможность привлечения к оказанию государственных услуг негосударственных организаций в условиях постепенного сокращения государственного сектора в определенной мере гарантирует конкурентное распределение бюджетных
средств и повышение качества услуг. Однако если в настоящее время предоставление государственных услуг может быть реализовано преимущественно госсектором, то о какой конкуренции может идти речь? Какой, например, может быть конкуренция между государственными бюджетными учреждениями ЖКХ? Реализуемы ли в отношении этих учреждений общепринятые признаки конкуренции? Надо полагать, что нет. Наличие на рынке многих (нескольких) продавцов услуг (работ) по эксплуатации жилищного фонда (ГБУ «Жилищник») — вопрос административного деления городской территории (количество продавцов соответствует количеству районов города). О входных барьерах в отрасль рассуждать бессмысленно, поскольку само государство порождает и финансирует инженерные службы, в том числе для обслуживания государственной собственности. Кроме того, локальный характер производства и потребления жилищно-коммунальных услуг также сводит на нет возможность развития конкуренции в рассматриваемой области.
Содействие выполнения государственных услуг на основе государственного задания развитию принципа бюджетной эффективности выражается прежде всего в смене подхода к оценке эффективности расходования бюджетных средств, которая (оценка) должна производиться на сопоставлении фактически достигнутых государственными учреждениями результатов по итогам финансового года с требованиями, установленными государственным заданием. Таким образом, происходит отказ от используемого длительное время подхода к оценке эффективности на основе сравнения объемов освоенных бюджетных ассигнований с объемом утвержденных плановых показателей.
Для обеспечения постоянного взаимодействия между учредителем ГБУ, самим учреждением и потребителями государственных жилищно-коммунальных услуг, а также для укрепления базы финансово-экономического анализа в органах исполнительной власти необходима интеграция ряда информационных источников, содержащих сведения об услугах, их финансовом обеспечении, условиях предоставления и др. Способом такой интеграции, по мнению автора, может послужить использование карты сбалансированных показателей. Это информационный ресурс, создаваемый в результате применения довольно популярного управленческого инструмента стратегического планирования. Помимо объективного удобства
применение карты показателей актуально в связи с реализацией в российской бюджетной системе принципа бюджетирования, ориентированного на результат (принцип предполагает взаимосвязь между бюджетными средствами и конкретными результатами социально-экономического развития).
В данной связи возникает вопрос, какую информацию объединить для получения наиболее полной картины о государственных услугах, оказываемых бюджетным учреждением. Автор считает, что наиболее оптимальным вариантом было бы включение в карту показателей сведений из государственного задания и соответствующей отраслевой государственной программы. Поскольку государственные программы на сегодняшний день отражают стратегические цели социально-экономического развития, определяют объемы и результаты использования бюджетных средств, то использование данной информации (сведений какого-то раздела программы, исполнителем которого является соответствующий орган власти и подведомственные ему бюджетные учреждения) в карте показателей существенно упрощает задачу формирования ключевых показателей эффективности. Государственные жилищно-коммунальные услуги рассматриваемых бюджетных учреждений «Автомобильные дороги» и «Жилищник» осуществляются в основном на основании государственных программ Москвы «Развитие транспортной системы» и «Жилище», которые содержат ряд целевых индикаторов, характеризующих ожидаемые результаты реализации данных программ. Далее в качестве примера приведен фрагмент карты показателей (минимальный набор показателей) по государственным жилищно-коммунальным услугам ГБУ «Жилищник», в которой целесообразно отражать сроки исполнения (табл. 1).
Сформулируем основные выводы. Государственные жилищно-коммунальные услуги представляют собой совокупность общественных или смешанных благ, предоставляемых государственными органами или государственными учреждениями ЖКХ физическим и юридическим лицам за счет бюджетных средств или на возмездной основе. Как видно, одним из специфических свойств рассматриваемых услуг является их принадлежность к общественным или смешанным экономическим благам и исключение возможности определения затрат на услуги в расчете на одного потребителя, что в свою очередь вступает в противоречие с существующим законодательно закрепленным определением госу-
Примечание: под стратегией понимается полная обеспеченность многоквартирных домов всеми видами коммунальных услуг нормативного качества, современное благоустройство территории, реализация мер по экономному использованию ресурсов.
Таблица 1
Фрагмент карты показателей по государственным жилищно-коммунальным услугам
Цель Показатель эффективности
Наименование Характеристика Значение
Финансы
Снижение издержек на эксплуатацию жилищного фонда Коэффициент затратности государственных услуг Соотношение величин нормативов на услугу в отчетном и предыдущем периодах 0,92
Увеличение доли поступлений от внебюджетной деятельности Коэффициент государственного участия Соотношение бюджетных и внебюджетных источников в финансировании отдельных мероприятий, проектов 0,2
Взаимоотношения с потребителями государственных услуг
Повышение качества и доступности информационного обеспечения потребителей Коэффициент информированности Интегральная оценка уровня информационного обеспечения, выполненная на основе опроса респондентов 0,98
Обеспечение устойчивой обратной связи «потребитель — учреждение — учредитель» Коэффициент удовлетворенности качеством услуг; Интегральная оценка уровня удовлетворенности, выполненная на основе опроса респондентов 0,83
Коэффициент нарушений Соотношение общего количества выполненных услуг, количества нарушений (с замечаниями и прочими санкциями служб технического надзора) и общего количества услуг в отчетном периоде 0,01
Выполнение функций, возложенных на органы власти, подведомственные бюджетным учреждениям
Повышение эффективности распределения полномочий между службами учредителя Коэффициент соответствия полномочий Отражает, насколько полно каждое структурное подразделение выполняет свои функции (не выполняет ли чужие) 1
Постоянная работа службы внутреннего аудита учредителя Коэффициент реализации целей Соотношение реализованных и нереализованных целей 1
Работа с персоналом
Обеспечение органов власти и учреждений квалифицированными специалистами Коэффициент квалификационного уровня Соотношение количества работников с высоким профессиональным уровнем и общего количества работников, занятых в предоставлении услуг (или формировании государственного задания) 0,95
Повышение заинтересованности работников в труде Отраслевые надбавки, повышающие коэффициенты, премиальные выплаты Определяются трудовым законодательством и ведомственными актами
Коэффициент текучести кадров Соотношение общего числа уволенных (по разным основаниям) и среднесписочной численности 0,02
дарственных услуг, предполагающим наличие их индивидуального, адресного характера.
Организация предоставления и финансирования государственных жилищно-коммунальных услуг осуществляется в Москве с учетом некоторых особенностей, которые связаны с организационно-правовой формой субъектов, предоставляющих услуги, и административно-территориальным делением города. В данной связи следует выделить:
— наличие наибольшей доли государственных бюджетных учреждений среди субъектов, оказывающих услуги, что в свою очередь влияет на
структуру расходов городского бюджета, в которой возрастает удельный вес средств, запланированных на предоставление субсидий ГБУ;
— различие районов мегаполиса в многообразии объектов ЖКХ, например жилищный фонд включает дома-новостройки, ветхие дома, здания, являющиеся объектами культурного наследия, и т.п. Соответственно, необходимо использование разных нормативов на эксплуатацию объектов жилищного фонда и благоустройства;
— разнообразие объектов ЖКХ Москвы и разделение их на категории породило отраслевой
перечень государственных услуг, насчитывающий более 500 наименований услуг. Совокупность идентичных услуг распределяется между группами ГБУ в административных округах, выполняющих одинаковые функции. При этом каждая префектура использует самостоятельный подход к установлению параметров соответствующей услуги, оказываемой в округе (прежде всего, нормативов), что существенно затрудняет формирование критериев эффективности для распределения средств бюджета Москвы между префектурами (для ГБУ).
Общественный характер государственных жилищно-коммунальных услуг предполагает, что организация их финансирования осуществляется прежде всего с участием бюджетных средств, поэтому одним из важнейших направлений повышения эффективности их использования является оптимизация нормативных затрат учреждений ЖКХ. В данной связи предлагается:
1) определять в составе переменных издержек учреждений наиболее и наименее значимые расходы для оказания конкретной услуги, исключая или сокращая последние, а также уделять внимание тем расходам, на которые учреждение в состоянии оказать влияние;
2) законодательно закрепить обязанность за учредителями учреждений утверждать направления использования экономии средств, полученных ГБУ в виде субсидий на выполнение государственного задания. При этом сумма экономии, направляемая на оказание государственных услуг, должна уменьшать сумму субсидии, предоставляемой учреждению на очередной финансовый год;
3) избирать объектом для сравнительного анализа затрат на услуги первоначальные (максимальные) цены государственных контрактов.
Поскольку важнейшим условием финансирования государственных жилищно-коммунальных услуг является использование нормативных затрат с одновременной выработкой и соблюдением критериев качества, надежности и экологической безопасности услуг, необходимо соблюдение следующих условий при формировании государственного задания:
— наличие единой методической базы для формирования государственных заданий по однотипным учреждениям;
— обязательное внедрение в государственные задания комплекса показателей, характеризующих качество услуг и обеспечение систематического контроля за соблюдением этих показателей;
— совершенствование методов формирования заданий с помощью автоматизированных средств управления.
Использование в практике органов исполнительной власти карты сбалансированных показателей, основанной на интеграции государственного задания и сведений из отраслевых государственных программ, должно способствовать постоянному взаимодействию между учредителем ГБУ, самим учреждением и потребителями государственных жилищно-коммунальных услуг, а также укреплению базы финансово-экономического анализа. Данный подход уравновешивает значимость финансовых и нефинансовых показателей, обеспечивает корреляцию между текущими и стратегическими целями развития государственных услуг в ЖКХ и обеспечивает системность в принятии управленческих решений.
Список литературы
1. Козлова Н.Н. Генезис гражданско-правового договора: монография. М.: Финансы и кредит. 2007. 160 с.
2. Козлова С.Б. Совершенствование бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в условиях стратегического планирования // Финансы и кредит. 2011. № 20.
3. Козлов Е.А. Вопросы совершенствования формирования задания на оказание услуг государственным (муниципальным) учреждениям // Финансы и кредит. 2009. № 24.
4. Козлов Е.А. Финансовое обеспечение оказания государственных услуг некоммерческими организациями // Финансы и бюджет: проблемы и решения. 2009. № 5.
5. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
Regional economics: theory and practice Reform of housing and communal services
ISSN 2311-8725 (Online) ISSN 2073-039X (Print)
PUBLIC UTILITY SERVICES: FINANCIAL, ECONOMIC AND ORGANIZATIONAL ASPECTS OF MOSCOW
Svetlana B. KOZLOVA
Abstract
The article deals with the effective use of the budgetary funds allocated for the provision of public services and utilities . The article reviews the specific features of financing services as to the experience of Moscow where a network of public institutions in the area of housing is actively developing, while State-sponsored institutions and unitary enterprises are functioning in many Russian cities The findings have practical implications for the funding of services and internal financial control .
Keywords: public housing and communal services, public institutions, budgetary financing, public target
References
1. Kozlova N . N. Genezis grazhdansko-pravovogo dogovora: monographiya [Genesis of a civil law contract: a monograph]. Moscow, Finansy i Kredit Publ., 2007, 160 p.
2 . Kozlova S . B . Sovershenstvovanie byudzhetnykh raskhodov na zhilishchno-kommunal'noe khozyaistvo v usloviyakh strategicheskogo planirovaniya [Improvement of the budgetary costs of housing and communal services in terms of strategic planning]. Finansy i kredit — Finance and credit, 2011, no . 20 .
3. Kozlov E.A. Voprosy sovershenstvovaniya formirovaniya zadaniya na okazanie uslug gos-udarstvennym (municipalnym) uchrezhdeniyam [The development of a set of public (municipal) institutions]. Finansy i kredit — Finance and credit, 2009, no. 24.
4. Kozlov E.A. Finansovoe obespechenie oka-zaniya gosudarstvennykh uslug nekommercheskimi organizatsiyami [Financial support for the provision of public services by non-profit organizations]. Finansy i byudzhet: problemy i resheniya—Finance and budget: problems and solutions, 2009, no. 5.
5. Tereschenko L.K. Uslugi: gosudarstvennye, publichnye, sotsial'nye [Government, public and social services]. Zhurnal rossiiskogoprava—Journal of Russian law, 2004, no.10.
Svetlana B. KOZLOVA
Department of Economic Policy, Prefecture of South Administrative District of Moscow, Moscow, Russian Federation sbkozlova@yandex . ru
