CC BY
95
И.И. Кучеров
Кучеров Илья Ильич - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель директора
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Риски финансовой безопасности, их негативные последствия
Риск, рискованный, рисковать - слова, с которыми в обыденном сознании, как правило, индивидуумы связывают некие тревожные ожидания, состояние опасности и возможность наступления негативных изменений в жизни. В этом смысле категория риска, будучи междисциплинарной, заслуживает пристального внимания, в том числе в постановке разработки правовых вопросов финансовой безопасности. Риск вряд ли возможно отнести к числу обстоятельно изученных и устоявшихся правовых категорий. Во всяком случае можно обнаружить всего лишь несколько монографических работ, посвященных правовой теории риска, которые изданы в последние годы1. Тем не менее, риск как объект исследования до последнего времени вовсе не был обделен научным интересом. По меткому выражению Ю.А. Тихомирова: «Риски - сигнал тревоги. Угрожающая тень риска в общественной и личной жизни побуждает ученых исследовать его причины и проявления. Динамичность и усложнение общественных и иных процессов порождает новые типы социальных, технических, экономических и экологических связей и сложнейшие варианты их пересечений. Риск появляется везде, поскольку фокусирует противоречивые сочетания определенности и неопределенности и различные угрозы»2.
В понимании автора, риск - вызов будущего, поэтому его можно рассматривать как продукт прогностической оценки вероятности возникновения неких обстоятельств (происхождения событий или совершения действий), которые могут иметь своим результатом те или иные негативные последствия. Такая оценка позволяет уяснить истинное положение дел и своевременно принять меры, необходимые для недопущения нежелательных обстоятельств и последствий. Прогностическое начало риска является определяющим, поскольку последний фактически представляет собой результат экспертного (в том числе научного) предвидения. Прогнозирование рисков составляет весьма сложную интеллектуальную задачу, поскольку предполагает предвидение такого изменения обстановки во временной перспективе, которое может иметь своим результатом негативные последствия.
Непосредственными ориентирами, указывающими на возможность возникновения рисков, могут служить самые различные факторы (события, действия), которые исследуются с использованием специальных методов, в том числе хорошо известных науке, включая такие как математический анализ, моделирование, экстраполяция и др. Прогностическая состоятельность рассматриваемого прогноза является залогом успешной нейтрализации рисков, а также - благополучного устранения негативных последствий. При этом прогнозная оценка должна максимально точно ориентировать во времени и пространстве, и - объективно отражать содержание и важнейшие характеристики обстоятельств, с которыми связывается возникновение таких последствий. В противном случае прогностические просчеты могут создать условия для генерирования ложных сигналов опасности, либо могут привести к выпадению реальных рисков из фокуса внимания и реагирования.
По мнению автора, именно вероятностный характер того, на что указывают риски, в значительной степени осложняет изучение последних, поскольку иметь дело с динамической категорией всегда было более сложной научной задачей, нежели - со статической. Можно констатировать, что учеными преимущественно исследуются риски, имеющие определенную отраслевую принадлежность, включая риски политические, социальные, экономические и др. С точки зрения определения рисков финансовой безопасности нас, конечно, интересуют риски, возникающие в сфере финансов. К ним мы относим довольно обширный состав рисков, который включает разнообразные совокупности бюджетно-налоговых, кредит-но-банковских, денежно-валютных, фондовых рисков и пр.
Следует заметить, что отдельные риски, возникающие в финансовой сфере, в последнее время исследовались, в том числе отдельными представителями правовой науки3. По мнению отдельных право-
1 См., например: Бехманн Г. Современное общество. Общество риска, информационное общество, общество знаний. М., 2012; Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Право и риск. М., 2012. Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски: монография. М., 2015.
2 Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски: монография. М., 2015. С. 159.
3 См., например: Костюк М.Ф., Кошелева М.В. Банковские риски и их правовые последствия // Российский следователь. 2017. № 6. С. 24-27; Мейтарджян Д.А. Понятие и признаки рисков в сфере бюджетных правоотношений // Финансовое право. 2017. №9. С. 22-27; Рахматуллина Л.Э. Кредитный риск: понятие и некоторые проблемы правового регулирования // Вестник арбитражной практики. 2017. « 1. С. 35-40; Титов А.С. Налоговый риск налогоплательщика по НДС и налогу на имущество: проблемы правоприменения // Финансовое право. 2017. №11. С. 28-31.
ведов, достижение финансовой безопасности и снижение рисков в данной сфере должны приобрести статус законодательно закрепленных стратегических целей страны1. Кроме того, нельзя не принять во внимание, ранее выработанное автором определение финансовой безопасности, в котором риски определяются в качестве одного из ее компонентов (институтов)2. Все это свидетельствует о наличии соответствующего теоретического задела, что в известной степени облегчает научную задачу по категориро-ванию рисков финансовой безопасности.
Итак, риск при первом к нему приближении отражает в себе оценку вероятности возникновения в будущем неких обстоятельств - вызовов, которые требуют принятия определенных управленческих решений и соответствующего реагирования. В связи с этим возникают вопросы относительно субъектов, формирующих такие оценки на государственном уровне, и форм закрепления последних.
По смыслу статьи 3 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»3 разработка научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации составляет существо прогнозирования. В свою очередь, последнее является элементом стратегического планирования поименованным наряду с целеполаганием, планированием и программированием социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, направленным на решение задач устойчивого социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Участниками стратегического планирования на федеральном уровне являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти. Именно эти субъекты в первую очередь ответственны за идентификацию рисков и своевременное принятие мер по устранению негативных последствий. К делу стратегического планирования могут быть причастны и иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. К примеру, в уставе федерального государственного научного бюджетного учреждения «Российский институт стратегических исследований»4 в качестве одной из его задач определено проведение экспертизы и оценка целевых установок и программ формирования государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности.
Полагаем, что к числу участников стратегического планирования, которые осуществляют прогнозирование рисков финансовой безопасности, наряду с органами общей компетенции, во всяком случае, относятся упомянутые выше Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, что получило закрепление в соответствующих нормативных правовых актах. Так, в пункте 7 статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»5 определено, что осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования Российской Федерации. Банк России, согласно статье 76.1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»6 является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами. При этом целями регулирования, контроля и надзора являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках. Следует, впрочем, заметить, что это лишь всего одна из правовых норм иллюстрирующих соответствующие функции Банка России, наряду с этим существуют и другие полномочия, связанные с управлением финансовыми рисками.
Система научно обоснованных представлений о стратегических рисках социально-экономического развития и об угрозах национальной безопасности Российской Федерации должна получить отражение в документе стратегического планирования - стратегическом прогнозе Российской Федерации.
1 См., например: Ермакова Э.Р. Финансовая безопасность как экономический и политический курс страны // Контен-тус. 2017. №9. С. 22-23.
2 См. подробнее: Кучеров И.И. Понятие финансовой безопасности и ее компонентов (институтов) // Институты финансовой безопасности: монография / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, О.А. Акопян; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Повет-кина. М., 2017. С. 67-70.
3 Собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (ч. I), ст. 3378.
4 Об утверждении устава федерального государственного научного бюджетного учреждения «Российский институт стратегических исследований»: указ Президента РФ от 4 января 2012 г. № 23 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 2, ст. 242.
5 Собрание законодательства РФ. 2013. № 14, ст. 1649.
6 Собрание законодательства РФ. 2002. № 28, ст. 2790.
Следует обратить внимание, что в настоящее время отдельные риски финансовой безопасности обозначены в отдельных политико-правовых документах. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации1 указаны финансовые риски, в том числе носящие привнесенный извне характер. В частности обращено внимание на то, что попытки применения отдельными государствами инструментов финансовой политики для решения своих геополитических задач ослабляют устойчивость системы международных экономических отношений. На фоне структурных дисбалансов в мировой экономике и финансовой системе, растущей суверенной задолженности, волатильности рынка энергоресурсов сохраняется высокий риск повторения масштабных финансово-экономических кризисов. Стратегия экономической безопасности2 помимо прочего направлена на обеспечение противодействия вызовам и угрозам экономической безопасности в финансовой сфере. В частности, в качестве рисков экономической безопасности обозначено усиление структурных дисбалансов в мировой финансовой системе и колебаний конъюнктуры мировых финансовых рынков, ограниченность доступа к долгосрочным финансовым ресурсам и др.
Нельзя не обратить внимание и на отдельные официальные издания, в которых органы государства отражают свои прогнозные оценки. Так, в Обзоре финансовой стабильности Банка России на регулярной основе анализируются риски мировых финансовых рынков. Так, в одном из последних информационно-аналитических материалов отмечается, что в настоящий момент ситуация в глобальной финансовой системе остается стабильной. Но это не означает, что при проведении политики нужно перестать проявлять осторожность и снизить внимание к возможным рискам. Глобальная финансовая система потенциально остается подвержена системным рискам, реализация которых более вероятна в среднесрочной перспективе. Наибольшие опасения вызывает продолжающееся увеличение долговой нагрузки в корпоративном секторе, причем риски все больше смещаются из банковского сектора в небанковскую финансовую систему3.
В ряду факторов, которые могут привести к нежелательному, с точки зрения обеспечения финансовой безопасности, изменению обстановки, могут наличествовать самые различные обстоятельства. Попытаемся проиллюстрировать это примерами, имеющими отношение к налоговой сфере. Например, одной из основных причин снижения налоговых доходов государства является уклонение от уплаты налогов, в основании которого коренится нежелание отдельных налогоплательщиков своевременно и в полном объеме исполнять свои фискальные обязанности4. Как мы видим, в данном случае фактор носит в значительной степени субъективный характер. В свою очередь подобное отношение налогообязанных лиц может быть обусловлено другими объективными факторами, в том числе низким уровнем доходности или убыточностью предпринимательской деятельности, высокими издержками производства, наличием коммерческих задолженностей, неплатежей со стороны контрагентов и т. д. Таким образом, может иметь место взаимосвязь и взаимообусловленность субъективных и объективных факторов, которые порождают риски финансовой безопасности.
Следует разделять факторы, способствующие возникновению ситуаций, с которыми связываются те или иные риски, и факторы, исключающие возникновение последних или снижающие их вероятность. В частности, высокий уровень налогового администрирования и эффективная деятельность уполномоченных органов по линии налогового контроля, безусловно, снижают риски неуплаты налогов. В качестве таких факторов можно также обозначить различные усилия, направленные на повышение уровня налоговой дисциплины, в том числе совершенствование законодательства о налогах и сборах, повышение уровня налоговой грамотности населения, усовершенствование фискальных технологий и т. д.
Риски финансовой безопасности характеризуются вариативностью и изменчивостью. Так, развитие современных финансовых технологий и возникновение новых цифровых сущностей порождают принципиально новые факторы, которые необходимо учитывать в интересах финансовой безопасности. Так, отдельные специалисты своевременно подметили возникновение принципиально новых рисков в кредитно-финансовой сфере, связанных с использованием технологии распределенного реестра (блокчейн) при совершении криптовалютных транзакций. В частности обращается внимание на уязвимость этой технологии в аспекте совершения таких транзакций и хранения криптовалюты. При этом прогнозируется увеличение компьютерных атак, направленных на эксплуатацию уязвимости соответствующей инфраструктуры, констатируется отставание количества и качества средств защиты подобных систем5.
Принадлежность рисков к той или иной сфере национальной безопасности во многом определяется исходя из характера негативных последствий, которые с ним связываются. Применительно к интересующей нас сфере финансовой безопасности в качестве таковых в первую очередь следует рассматривать утрату финансовых (денежных) средств и разрушение инфраструктуры, обеспечивающей функцио-
1 Собрание законодательства РФ. 2016. №1 (ч. II), ст. 212.
2 Собрание законодательства РФ. 2017. № 20, ст. 2902.
3 иК1_: http://www.cbr.ru/publ/Stability/OFS_17-02.pdf ( дата обращения: 17.07.2018).
4 См. подробнее: Кучеров И.И. Налоговые преступления (теория и практика расследования): монография. М., 2010.
5 См.: Глотов В.И. Михайлов Д.М. Минимизация рисков в кредитно-финансовой сфере (блокчейн) // Экономика. Налоги. Право. 2017. № 6. Т. 10. С. 16-17.
нирование финансовой системы государства. Утрата денежных средств фактически означает юридическую ситуацию при которой их собственник лишается возможности ими владеть, пользоваться и распоряжаться. В свою очередь, разрушение инфраструктуры, в зависимости от обстоятельств, может воспрепятствовать нормальному движению и использованию денежных средств либо вовсе исключить такое движение и использование. С точки зрения категорирования рисков важным являются масштабы негативных последствий. В частности, опасность рисков финансовой безопасности возрастает пропорционально размеру утрачиваемых денежных средств и степени повреждения объектов финансовой инфраструктуры. Утрата денежных средств и повреждение финансовой инфраструктуры может иметь место в силу определенных событий. Например, наличные денежные средства могут быть утрачены в результате пожара, а финансовая инфраструктура - повреждена техногенной катастрофой наводнением, землетрясением и т. д. Подобные риски, конечно, не должны сбрасываться со счетов, однако наибольшее внимание привлекают к себе риски, обусловленные действиями, в том числе теми, которые носят умышленный характер.
В частности утрата денежных средств зачастую происходит в результате совершения теми или иными физическими лицами общественно опасных уголовно наказуемых деяний, составляющих объективную сторону хищений. Риск хищения денежных средств и иных активов традиционно относится к разряду основных рисков экономической безопасности на микроуровне1. В современной действительности активное использование новых форм обслуживания в финансовом секторе неизбежно приводит к тому, что все чаще объектом преступного посягательства становятся денежные средства, находящиеся на банковском счете. Также широкое распространение получили факты хищения электронных денежных средств, предоставленных кредитной организацией для исполнения денежных обязательств без открытия банковского счета2.
Целенаправленный, в том числе умышленный характер могут иметь действия, направленный на поражение объектов финансовой инфраструктуры. К примеру, весьма актуальным является риск отключения российской банковской системы от международной расчетной системы SWIFT (SocietyforWorld-wideInterbankFinancialTelecommunications)3. Подобный риск финансовой безопасности соответствует макроуровню, поставлен в зависимость от внешних злонамеренных действий, может причинить существенный вред отечественной финансовой системе, следовательно - представляет собой повышенную опасность.
Приведенными выше примерами негативные последствия рисков финансовой безопасности, конечно, не исчерпываются. По мнению автора, большую опасность также представляют собой риски, имеющие своим последствием резкое снижение объема публичных доходов, чрезмерное увеличение государственного долга, значительное падение курса национальной валюты и дестабилизацию на валютном рынке, приостановку или прекращение функционирования банковской и платежной систем, сбои в деятельности казначейской системы исполнения бюджета, системы налогового администрирования и т. д.
Как уже отмечалось, своевременная и точная идентификация уполномоченными субъектами рисков финансовой безопасности, основанная на качественном экспертном (научном) прогнозе, является необходимым условием принятия адекватных управленческих решений и действий, направленных на их нейтрализацию и устранение негативных последствий.
1 См.: Рябинкин Н.В. Обеспечение экономической безопасности хозяйствующих субъектов (выявление и оценка рисков хищения активов) // Безопасность бизнеса. 2009. №1.
2 См. например: Тишков С.А., Тишков Д.С. К вопросу об обеспечении прав организаций, признанных потерпевшими по уголовным делам о хищении безналичных денежных средств // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10. С. 176-181; Иванов И.С., Рязанцева С.В. К вопросу об уголовной ответственности за хищение денежных средств, находящихся на банковском счете, и электронных денежных средств // Российский следователь. 2017. № 15. С. 38-42.
3 См.: Кравченко Л. Угрозы и риски отключения SWIFT в России. URL: http://rusrand.ru/events/ugrozy-i-riski-otkljuchenija-swift-v-rossii (дата обращения: 17.07.2018).
