CC BY
62
Бюджетная политика
УДК 336.12:126
риск ритмичности движения денежных средств
бюджетного учреждения
в. В. ГАМУКИН, кандидат экономических наук, проректор по экономике Е-mail: valgam@mail.ru Тюменский государственный университет
Риск ритмичности в системе бюджетных рисков. В последние годы в российской бюджетной системе по мере стабилизации бюджетных пропорций сформировались основы для исследования относительно нового понятия «бюджетный риск». Речь идет о простой, на первый взгляд, гипотезе. Если бюджет является важным элементом финансовой системы государства, а она в свою очередь подвержена факторам риска, то как традиционные факторы экономического риска влияют на бюджет?
Определение бюджетного риска не укладывается в классическую [6] формулу риска при выборе вариантов экономического действия, когда субъект имеет стойкие предпочтения и выбирает среди альтернатив, не предполагающих риска, ту, которая имеет самую большую полезность, а среди альтернатив, предполагающих риск, ту, для которой ожидаемая полезность максимальна [5]. Это происходит из-за того, что понятие «полезность бюджета» неоднозначно. Налогоплательщик воспринимает бюджет как неполезную сферу. Для потребителей социальных услуг полезность бюджета очевидна, но трудноизмерима, поскольку различные члены общества имеют различную степень потребности в этих услугах.
В качестве опорной точки используем следующее определение риска. В теории управления риск
* Статья публикуется по материалам журнала «Финансы и кредит». 2013. № 36 (564).
рассматривается как атрибутивная общесоциологическая характеристика любого вида целесообразной деятельности человека, осуществляемой в условиях ресурсных ограничений и наличия возможности выбора оптимального способа достижения осознанных целей при информационной неопределенности [2]. Практически все параметры, описывающие риск, можно найти в рассматриваемой области бюджетного менеджмента:
- целесообразная деятельность по составлению и исполнению бюджета;
- ресурсные ограничения при формировании доходной части;
- выбор оптимального способа распределения расходов;
- информационная неопределенность при определении ритмичности потока денежных средств.
Даже сам факт несовпадения плановых и фактических бюджетных показателей дает основание задуматься о наличии бюджетного риска и возможностях его измерения, структуризации и учета в бюджетном процессе. Позволяют усилить такую позицию следующие аргументы.
1. История развития бюджетных систем показывает, что в любых национальных экономиках в любые периоды времени фактическое исполнение бюджетов не полностью соответствует плановым показателям. Расхождения наблюдаются как в объеме средств, так и в разрезе статей. Не следует
переоценивать значения этого доказательства, поскольку наблюдаемое несоответствие практического исполнения бюджета теории и принципам его планирования может говорить:
- о возможной ошибочности этой теории и этих принципов, не учитывающих всех факторов, влияющих на исполнение бюджета;
- о возможном сознательном отклонении исполнения от плана, вызванного в свою очередь элементарными злоупотреблениями чиновников. В то же время оба этих контраргумента сами по себе являются факторами бюджетного риска.
2. Любое планирование, представляя собой определение набора действий, направленных на получение какого-либо результата, методологически построено на предположении точного соблюдения заданной последовательности и своевременности данных действий, приводящих к благоприятному исходу. Но, поскольку исход и предположение об исходе могут различаться, процесс планирования всегда будет иметь элементы риска. Это касается и бюджетного планирования.
3. Исполнение бюджета по доходам и расходам происходит в условиях высокой вариативности траекторий движения финансовых ресурсов. Например, трудно гарантировать заданный объем налоговой базы по отдельному налогу, так как в течение бюджетного года база формируется под воздействием большого круга влияющих параметров. Следует отметить, что сам по себе бюджет, построенный на принципе аккумулирования обезличенных средств, позволяет за счет этого компенсировать внутренние риски налоговых баз по различным источникам. Это увеличивает вероятность точного исполнения бюджета по запланированным расходам.
4. Несмотря на то, что бюджетный механизм функционирует на основе объемного нормативно-правового обеспечения, которое призвано закрепить незыблемость изъятия средств в бюджет и гарантированное финансирование обязательств перед обществом, на практике всегда есть возможность «срабатывания» риска смягчения этой незыблемости или отказа от этой гарантированности. Более того, появляется самостоятельный риск изменения правового поля из-за трудно предсказуемых несоответствий между кодексами, законами, указами, постановлениями, распоряжениями, приказами и письмами уполномоченных органов власти и управления.
Именно из-за последнего аргумента принято считать, что финансовые потоки, формируемые или
регулируемые государством посредством бюджетного плана, практически не подвержены влиянию каких бы то ни было факторов риска. И, даже если риски в данной сфере появляются, то происходят они из «коммерческой» области. Свои же самостоятельные риски, возникающие внутри бюджетного механизма, отсутствуют.
Задачу измерения бюджетного риска осложняет тот факт, что бюджет в силу своей многомерности относится к потенциально опасной системе, т. е. системе, способной генерировать самостоятельные риски или мультиплицировать внешние риски. Также трудно себе представить, что к бюджету можно прямо применить весь арсенал методов измерения и управления риском, который на протяжении последнего столетии сформировал фондовый рынок [6]. Не менее проблематичным видится прямое применение к бюджетному риску инструментов измерения [4], традиционных для страхового рынка.
Регламентированный характер бюджетных отношений создает иллюзию непоколебимости плана и неизбежности его исполнения в том виде, какой установлен законом (решением) о бюджете. Поэтому возникновение риска в области бюджета возможно только в ситуации, предвидение, появление, изменение и нейтрализация которой не находятся во власти человека (к таковой можно отнести природную катастрофу). Все же прочие рисковые обстоятельства, возникающие благодаря деятельности человека (хозяйственные, экономические, финансовые, валютно-денежные и прочие), как правило, не должны возникнуть стихийно, а если и возникают - то в соответствии с установленным планом (следовательно, перестают быть рисковыми).
В практическом плане возникновение бюджетного риска происходит еще на стадии планирования, когда у органа власти отсутствуют четкие представления о грядущей экономической ситуации. Он вынужден принимать проект бюджета в условиях высокой финансовой неопределенности. Эта неопределенность, первоначально порождаемая сложной системой экономических отношений, в последующем переносится на конкретное бюджетное учреждение, создавая реальные угрозы для его работы, среди которых первое место занимает потеря платежеспособности.
Поскольку рассматриваемая проблематика пока еще слабо разработана в научной литературе, сложно проводить развернутую классификацию методологических подходов к формализации, измерению
и практическому применению бюджетных рисков в бюджетном процессе.
Пример подобного исследования имеется в работе В. Юрги [7]. Рассматривая проблему сбалансированности бюджета в целом, автор неизбежно выходит на необходимость измерения рисков нарушения условий такой сбалансированности. Для этого в качестве базовой предлагается динамическая балансовая модель Дж. М. Кейнса. Если в макроэкономическом плане такой подход можно считать приемлемым, то в прикладном плане оценить риски конкретного муниципального или регионального бюджета, а тем более отдельного бюджетного учреждения, будет невозможно. Тем не менее в рассматриваемой работе предлагается использовать целый ряд моделей, начиная от знакомых экспертных, до моделей, учитывающих распределения редких событий с «тяжелыми хвостами» типа Вейбулла. По мнению автора, перспективными для такой сложной системы, как бюджетные риски, следует считать предложенные в работе агрегированные семантические, вербальные и понятийные модели, необходимые для принятия бюджетных решений.
Еще более продуктивной в этом плане является работа Н. Яшиной [8]. Хотя высказанные в ней предложения в настоящее время звучат несколько архаически (например проведение урегулирования взаимозачетов между предприятиями-недоимщиками и бюджетом). Однако с методической точки зрения предложенный Яшиной подход к измерению риска бюджета как целостного механизма генерирования доходов и расходов сохранил актуальность. Сформулирован очень важный тезис о «растворении» рисков: «При объединении расходов в бюджет непостоянные события - как положительные, так и отрицательные - имеют тенденцию «растворяться», когда мы имеем гораздо большее количество расходов. Непостоянный риск может быть устранен существенным образом путем диверсификации, поэтому относительно большой по сумме бюджет практически не имеет непостоянного риска» [8]. Наряду с этим в работе предложен математический алгоритм измерения риска расходов, что в череде описательных гипотез бюджетного риска пока является редкостью.
Кроме того, следует отметить, что и в зарубежных источниках практически не затронута эта проблематика. По данным сайта www. econpapers. repec. org, предоставляющего доступ к более 1,34 млн публикаций по экономической тематике, непосредственное сопоставление категорий «бюджет» и
«риск» так или иначе отражено всего в нескольких работах.
Принимая во внимание приоритетный интерес отечественных исследователей, важным может считаться наличие публикаций по этой теме в Украине [1]. Проблема бюджетного риска нашла отражение и в нормативно-правовом пространстве этого государства. Приведем определение бюджетного риска, сформулированное в Порядке осуществления контроля за рисками, связанными с управлением государственным (местным) долгом, утвержденном постановлением кабинета министров Украины от 01.08.2012 N° 815: «Бюджетный риск - риск значительного недовыполнения доходной части государственного (местного) бюджета, что может привести к увеличению объема государственных (местных) заимствований и/или невыполнению обязательств по обслуживанию долга».
Имеется и отечественная официальная позиция по этому вопросу. В Порядке осуществления в Министерстве финансов РФ оперативного мониторинга качества финансового менеджмента», утвержденном приказом Минфина России от 19.10.2011 №№ 383, дается более замысловатое определение бюджетного риска: «Под бюджетным риском понимается возможность невыполнения (полностью или частично) определенных параметров (характеристик) федерального бюджета, неэффективного управления ликвидностью счета по учету средств федерального бюджета, а также неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году при условии сохранения в течение текущего финансового года качества финансового менеджмента, достигнутого в отчетном периоде».
Платежеспособность и ритмичность. Поскольку, по мнению автора, проблематика бюджетных рисков недостаточно глубоко рассмотрена, пока сложно приводить комплексную их систематизацию. Воспользуемся группировкой рисков из работы «Измерение бюджетных рисков инструментами эконофизики» [3] (рис. 1).
Из приведенного перечня более подробно рассмотрим риск 2.1 - риск ритмичности поступлений и платежей.
Платежеспособность как важнейший атрибут любого институционального экономического субъекта применительно к бюджетному учреждению формируется под воздействием целого ряда факторов. Назовем некоторые из них:
- точность планирования показателей для проектировки бюджета на очередной период;
Группа 1. Риски внешней среды Группа 2. Риски бюджетной системы Группа 3. Риски случая
1.1. Риск, сопутствующий традиционным финансовым и хозяйственным операциям 2.1. Риск ритмичности поступлений и платежей 3.1. Риск ошибки
1.2. Риск инфляции 2.2. Риск структуры доходов бюджета 3.2. Риск объективной непредсказуемости ситуации
1.3. Риск дискретности контроля 2.3. Риск структуры расходов бюджета 3.3. Риск экономического кризиса
1.4. Риск снижения платежеспособности налогоплательщиков 2.4. Риск несбалансированности бюджета 3.4. Риск коррупции
1.5. Риск политической конъюнктуры 2.5. Риск зависимости от внешних источников 3.5. Риск развития бюджета
Рис. 1. Группировка бюджетных рисков
- обоснованность учредителем расчетных нормативов финансирования;
- достаточность первоначально запланированного объема финансирования для бесперебойного финансирования расходов;
- своевременность перечисления средств на лицевой счет в органе Федерального казначейства;
- точность планирования бюджетного потока денежных средств в течение всего периода исполнения бюджета;
- способность бюджетного учреждения генерировать внебюджетный поток денежных средств, определяемая спецификой того или иного сегмента бюджетного сектора;
- наличие навыков у руководства бюджетного учреждения для управления платежеспособностью при отсутствии возможности кредитования и реализации избыточного имущества;
- соразмерность планов по расходам доходным ожиданиям;
- способность к резкому сокращению расходов при острой необходимости;
- согласованность процессов размещения заказов и условий оплаты за поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги;
- наличие и соблюдение графика платежей;
- возможность применения гибких условий по срокам оплаты за предоставляемые платные услуги;
- наличие системы регулярного поступления денежных средств;
- использование современных систем перечисления денежных средств (включая электронные платежи);
В конечном счете все эти факторы создают многомерную систему координат, в рамках которой формируется реальная траектория движения денежных средств того или иного бюджетного учреждения. При наличии возможности измерения каждого фактора в сопоставимых единицах их интегральное сложение позволяет с высокой степенью
достоверности прогнозировать возникновение проблем с платежеспособностью и заранее подготовить мероприятия по их нейтрализации.
Проще всего это сделать методом экспертных оценок, когда каждый фактор оценивается по школе от 0 до 1 для сопоставления шкалы с традиционной шкалой оценки риска. В нашем примере 0 будет означать полное эффективное выполнение требований того или иного фактора, а 1 - полное отсутствие такого выполнения. В итоге получается оценка интегрального показателя бюджетного риска ритмичности.
Простота предлагаемого метода связана с повышением доступности понимания инструментов измерения всеми участниками бюджетного процесса. Специфика публичного обсуждения бюджета на любой стадии бюджетного процесса предполагает относительную простоту и доступность для понимания методов подготовки и верификации бюджетных показателей. Если дается оценка бюджетных рисков, то она должна быть информативна для принятия решений и практична для целей корректировки показателей или применения инструментов управления.
Эмпирическая иллюстрация. Для иллюстрации используем показатели конкретного бюджетного учреждения - высшего учебного заведения за период с 01.01.2003 по 01.04.2013 помесячно, т. е. по 123 эпизодам наблюдения. Выбор крупного вуза в качестве примера важен с точки зрения преобладания объема внебюджетных денежных потоков над бюджетным финансированием. Именно благодаря гибкому управлению ритмичностью внебюджетных средств может достигаться снижение рассматриваемого бюджетного риска.
Анализ ритмичности поступлений и платежей проведем по абсолютным показателям. На рис. 2 видна динамика поступлений бюджетных и внебюджетных средств на лицевой счет вуза. Поступление внебюджетных средств помесячно
24 (336) - 2013 Бюджетная полити ка
600000 400000 200000
Г|
^Па. □ Внебюджег Л пные доходы / шЛ Ни! а 1 Ш- им ■ Финансир / -Ьш оеание из бюдэ к. кета Ш ** ШШ ■е*
Рис. 2. Динамика поступления бюджетных и внебюджетных средств за период с 01.01.2003 по 01.012013, тыс. руб. более стабильно, чем бюджетное, и регулируется из-за экономического кризиса) стало практиковать-
особенностями образовательного цикла. Поступление средств за обучение, как правило, совпадает с учебным процессом и имеет пик платежей, приходящийся на июнь-июль. Но с 2005 г. в вузе стали практиковаться новые методы управления потоком денежных средств, связанные с дроблением оплаты по семестрам, что сказалось на изменении ритмичности этого потока. Однако основная особенность траектории доходов от внебюджетной деятельности продолжает и поныне носить отпечаток особенностей учебного процесса. В течение января-мая поток сокращается, в то время как в течение июня-декабря - возрастает.
В части бюджетного финансирования анализировать ритмичность сложнее, так как в отличие от объективного характера учебного процесса и особенностей финансового менеджмента конкретного вуза бюджетный денежный поток определяется особенностями конкретного этапа бюджетной реформы. В течение 2003-2004 гг. поступление бюджетных средств происходило с высокой степенью ритмичности: ежемесячно, с дополнительным увеличением в июне для выплаты отпускных. В 2005-2006 гг. эта тенденция в целом сохранилась, но финансирование во второй половине года перестало быть регулярным. В 2007 г. поступление денежных средств стало более хаотичным. Примечательно, что с этого года учредителем стали практиковаться конкурсы с дополнительным бюджетным финансированием. Но, поскольку эти средства поступали на внебюджетный счет, формально они не повлияли на показатель ритмичности. В 2008-2011 гг. (очевидно,
ся кумулятивное поступление средств из бюджета всей суммой в начале года. После этого говорить о ритмичности вообще стало невозможно. Наконец, в последнее время в практику введена система субсидии на выполнение государственного задания путем перечислений в виде заранее определенных сумм по графику. Таким образом, за последние 10 лет эволюция бюджетного реформирования пережила как минимум 4 различных формата организации потока денежных средств. Это своего рода парадокс. Гарантированность бюджетного финансирования создает только иллюзию гарантированности денежного потока. На практике же получается, что чем больше зависимость учреждения от бюджетного финансирования, тем значительнее для него бюджетный риск ритмичности поступлений средств для исполнения своих расходных обязательств.
Управление денежным потоком невозможно без учета расходных обязательств учреждения. За анализируемый период расходы вуза формировались под воздействием двух основных факторов:
- необходимость выплаты крупных сумм в виде отпускных основному персоналу в июле;
- резкое увеличение расходов в декабре из-за необходимости «освоения» бюджетных средств в полном объеме.
Такие пики были практически во все годы наблюдения (рис. 3). Первый фактор носит объективный характер: его устранение не представляется возможным. Руководству учреждения можно только посоветовать накопить необходимый запас денежных средств к этому моменту. Что касается второго
Сумма расходов ~~ Величина остатка свободных средств
Рис. 3. Динамика величин расходов и остатка свободных денежных средств за период с 01.01.2003 по 01.01.2013, тыс. руб.
фактора, то он не столь объективен. Сейчас появились условия для его устранения. Неиспользованные средства целевых субсидий могут переноситься на следующий год, теоретически у учреждения нет острой необходимости использовать все средства до конца текущего бюджетного периода.
Динамика поступления и использования денежных средств в течение анализируемого периода позволяет исчислить величину переходящего остатка свободных средств учреждения, показанного на рис. 3 пунктирной линией. Наглядно видно, что размах колебания размера остатка в отдельные годы достигает 2- и даже 3-кратной величины. При этом необходимо помнить, что применительно к бюджетному учреждению этот остаток средств представлен исключительно в денежной форме, так как учреждение, по действующим правилам, не имеет права размещать свободные средства ни в депозит, ни в портфель ценных бумаг. Искажение картины денежного потока в бюджетном секторе порождает еще один парадокс. Даже в периоды, когда размер остатка свободных денежных средств значительно превышает необходимую для обеспечения бесперебойной работы учреждения величину, эффективное использование его не представляется возможным. И в макроэкономическом смысле накопление этих остатков на лицевых счетах в органах Федерального казначейства приносит мало пользы.
Применительно к коммерческому сектору наличие свободных (неработающих) денежных средств
традиционно является причиной возникновения так называемого «риска избыточной ликвидности» и говорит о низкой квалификации финансового руководства. Но применительно к бюджетному сектору такая ситуация является стандартной, варьируясь в зависимости от особенностей менеджмента того или иного учреждения.
Соотношение размера остатка свободных денежных средств и количества месяцев покрытия обязательств (рис. 4) будем рассчитывать исходя из среднемесячной потребности в средствах за прошедшие 12 мес. Таким образом, можно учитывать не только сложившиеся объемы потребности в денежных средствах для оплаты расходов, но и динамику увеличения этой потребности из-за инфляционных или иных факторов. Кроме того, такой подход позволяет оценивать уровень платежеспособности бюджетного учреждения вне зависимости от размера его денежного оборота, формируемого из различных источников при условии поддержания размеров дебиторской и кредиторской задолженностей в приемлемых рамках.
Риск ритмичности движения денежных средств варьируется от 0 до 1 в зависимости от секторов риска, изображенных на рис. 4 (отмечены римскими цифрами).
Сектор I. Попадание в этот сектор говорит о высоком риске потери платежеспособности, так как бюджетное учреждение в случае возникновения потребности в свободных денежных средствах не
750000 х
625000 --
500000 -------т-----
375000 --
250000 -------т---л ■
125000 -------т---• ^
<1 !
v
I '
1 \У
0 1 2 3 4 5 6
Период покрытия обязательств (мес.)
Рис. 4. Соотношение размера остатка свободных денежных средств и количества месяцев покрытия расходных обязательств, тыс. руб.
о целесообразности размещения части средств на депозите в банке (разумеется, если бы у бюджетных учреждений были такие возможности).
Заключение. Отечественная бюджетная система на всех ее уровнях нуждается в новых методических и организационных инструментах измерения для анализа и предвидения разнообразных бюджетных рисков. Несмотря на многообразие причин, формирующих набор этих рисков [1], существует возможность проводить точечные оценки факторов риска не только применительно к самостоятельным бюджетам, но и к отдельным бюджетным учреждениям. В первую очередь это касается риска ритмичности движения денежных средств как наиболее существенного риска при обеспечении бесперебойного функционирования всей бюджетной системы.
имеет возможности выходить на рынок заимствований или реализовать избыточное имущество. Примечательно, что в работе исследуемого учреждения таких случаев было всего 6 из 123.
Сектор II. Попадание в этот сектор свидетельствует о недостаточности размера свободных денежных средств. Однако угроза потери платежеспособности не так велика, как в секторе I. В этой ситуации учреждение располагает запасом средств на период менее 3 мес. Возникает потребность в расширении методов управления потоком денежных средств. Как показывает анализ данных рис. 4, такие ситуации часто встречались в работе учреждения.
Сектор III. Это сектор относительной финансовой стабильности. Здесь риск потери платежеспособности практически отсутствует. Потребность в применении методов управления денежным потоком сокращается. Задача финансового менеджмента сводится к сокращению размера дебиторской и кредиторской задолженностей. Анализ данных рис. 4 демонстрирует, что и таких ситуаций в работе учреждения достаточно много.
Сектор IV. Данный сектор говорит об избыточном размере свободных денежных средств. Попадание в этот сектор дает основание говорить
Список литературы
1. Булгакова С., Микитюк И. Бюджетный риск: сущность, классификация, факторы риска // Вестник КНТЭУ. 2010. № 1.
2. Вишняков Я. Д., Радаев Н. Н. Общая теория рисков. М.: Академия. 2008.
3. Гамукин В. В. Измерение бюджетных рисков инструментами эконофизики // Экономический анализ: теория и практика. 2013. № 18.
4. Мак Т. Математика рискового страхования: пер. с нем. М.: Олимп-Бизнес. 2005.
5. Фридмен М., Сэвидж Л. Дж. Анализ полезности при выборе альтернатив, предполагающих риск. Теория потребительского поведения и спроса. СПб.: Экономическая школа. 1993.
6. Ширяев В. И. Модели финансовых рынков: оптимальные портфели, управление финансами и рисками. М.: ЛИБРОКОМ. 2009.
7. ЮргаВ. А. Модельный подход в формировании сбалансированного бюджета (экономические и экологические аспекты) // Terra Economicus. 2012. Т. 10. № 2.
8. Яшина Н. И. Некоторые теоретические и методические аспекты оценки рисков расходов бюджета // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. Серия: Экономика и финансы. 2004. № 1.
0
