Меры по контролю над бюджетными рисками

Гамукин Валерий Владимирович

ПРОБЛЕМЫ УЧЕТА И ФИНАНСОВ № 1(17) 2015

50

I

УДК 336.14

В.В. Гамукин

МЕРЫ ПО КОНТРОЛЮ НАД БЮДЖЕТНЫМИ РИСКАМИ

Оценка влияния рисков на бюджетный план требует разработки специфических мер по контролю над ними. Для рассмотрения предлагается 15 бюджетных рисков. Многообразие рисков и их особенности не позволяют использовать универсальные меры контроля. В каждом случае необходимо предварительное исследование рисков с целью выработки соответствующих мероприятий для каждого этапа бюджетного процесса.

Ключевые слова: бюджетные риски, контроль над рисками.

Трудно найти в современной экономической науке более разработанную область исследования, чем бюджет и связанные с ним проблемы. Очень хорошо известна история бюджетных систем в разных странах. Подробно изучены фундаментальные основы формирования и распределения денежных средств в рамках бюджетного механизма. Глубоко рассмотрены налоговые и социальные аспекты бюджета. Тщательно описаны всевозможные вариации межбюджетных отношений. Проблеме госдолга в целом и бюджетных заимствований в частности посвящены тысячи публикаций.

Однако до недавнего времени один аспект бюджета оставался вне поля зрения исследователей. Речь идёт о простой на первый взгляд гипотезе. Если бюджет - важный (если не важнейший) элемент финансовой системы, а она в свою очередь подвержена факторам риска, есть ли возможность применить аксиоматику риска к бюджету? Под воздействием какой неопределённости прогнозируется бюджетный план? Какие ещё иные неопределённости сопровождают его рассмотрение и принятие органами власти? Что оказывает или может оказывать влияние на исполнение бюджета? Все ли эти влияющие силы, в свою очередь, прогнозируемы и предсказуемы? Есть ли среди них те, измерение и оценка которых возможны с использованием инструментов измерения риска? Как учесть влияние различных рисков на бюджет? Одинаковы ли эти риски на разных стадиях бюджетного процесса? Имеют ли бюджетные риски свою специфику? Пригодны ли здесь традиционные методы измерения риска или новые необходимо искать в междисциплинар-

ном пространстве? Простота выдвинутой гипотезы не означает простоты ответов на поставленные вопросы.

Используя понятие риска применительно к бюджету, необходимо уточнить, что все составляющие понятия «бюджет» в равной степени могут использоваться как объект для возникновения риска. Согласимся с мнением А.Г. Грязновой и Е.В. Маркиной, что «по экономической сущности бюджет - это совокупность объективно существующих денежных отношений, по материальному воплощению - фонд денежных средств, по организационной форме - финансовый документ, утверждаемый в форме закона» [1. С. 300].

Данное диалектическое триединство бюджета предполагает лишь частичное восприятие риска. Очевидно, что основные рисковые факторы будут генерироваться в первой составляющей. Трудно представить, что совокупность денежных отношений, т. е. отношений, связывающих субъекты действий в пространстве и во времени по поводу образования, распределения и использования финансовых ресурсов в денежной форме, могут оказаться вне зоны возникновения вероятностей, что автоматически влечёт за собой появление риска. Наглядным риском из этой сферы является риск, сопутствующий традиционным финансовым и хозяйственным операциям, риск политической конъюнктуры, риск инфляции.

Вторая составляющая генерирует новые риски, связанные с достаточностью размеров этого фонда или адекватностью его структуры текущим возможностям налогоплательщиков и потребностям общества. Здесь видны риски структуры доходов и расходов, риски несбалансированности бюджета и т.д.

Кроме этого, возможность возникновения риска имеется и в третьей составляющей - финансовом документе. Здесь не исключено появление риска ошибки, риска коррупции, риска развития бюджета.

Возможно, одной из причин, из-за которой бюджет не сразу попал в орбиту рискологических исследований, является убеждение в его невосприимчивости к рискам. Действительно, на первый взгляд можно подумать, что сокращение формальных границ для возникновения рисков в бюджетном механизме происходит из-за императивности бюджетных отношений. В этом случае государство устанавливает и поддерживает экономический порядок и защищает права других субъектов, для чего аккумулирует государственные финансовые ресурсы на основе законного изъятия части дохода у этих субъектов. В результате образуется некоторая иллюзия незыблемости установленного порядка и достаточности изъятых для этого средств. Однако практика доказала, что это не так. Порядок следует за естественным ходом развития общества в целом и постоянно нуждается в корректировке. Что касается достаточно-

ПРОБЛЕМЫ УЧЁТА И ФИНАНСОВ № 1(17) 2015

МЕРЫ ПО КОНТРОЛЮ НАД БЮДЖЕТНЫМИ РИСКАМИ

сти и законности изъятия дохода, то достижение согласия по этому вопросу стоит отнести скорее к исключению, чем к правилу. Адекватность потребности в налоговых платежах по оценке государства и готовности оплачивать их по оценке налогоплательщиков не достигается. Таким образом, императивность бюджета из фактора стабильности превращается в дополнительный фактор риска.

Дополнительной проблемой является специфичность бюджетных рисков. Применение в рассматриваемой области традиционных классических методов измерения и анализа риска представляется чрезвычайно сложным. Практически невозможно себе представить, что руководитель департамента финансов того или иного региона, выступая перед депутатами региональной Думы, заверяет их, что при анализе были использованы такие математические средства, как факторизация Винера-Хопфа, тождество Спицера, теория мартингалов, теория марковских процессов и теория случайных блужданий. Специфика публичного обсуждения бюджета на любой стадии бюджетного процесса предполагает относительную простоту и доступность для понимания методов подготовки и верификации бюджетных показателей. Если даётся оценка бюджетных рисков, то она должна быть информативна для принятия решений и практична для целей корректировки показателей.

В отечественной научной периодике за прошедшие годы сформировалось несколько разнообразных подходов к формализации, классификации, измерению и управлению бюджет-ными рисками. Только за 2013-2014 гг. можно отметить работы [2-10] и т.д.

Регламентированный характер бюджетных отношений создаёт иллюзию непоколебимости плана и неизбежности его исполнения в том виде, какой установлен законом или решением о бюджете. Поэтому возникновение риска в области бюджета возможно только в случае ситуации, предвидение, появление, изменение и нейтрализация которой не находятся во власти человека (к таковой можно отнести природную катастрофу). Все же прочие рисковые обстоятельства, возникающие благодаря деятельности человека (хозяйственные, экономические, финансовые, валютно-денежные и пр.), как правило, не должны возникнуть стихийно, а если и возникают, то в соответствии с установленным планом и, следовательно, перестают быть рисковыми.

Вместе с тем уже сам факт несовпадения плана и исполнения бюджета даёт основание утверждать о наличии бюджетного риска, а значит, возможности его измерения, структуризации и

учёта в бюджетном процессе. Следующие доказательства помогают утвердиться в таком мнении.

Исполнение бюджета сопровождается многовариантностью траекторий движения финансовых ресурсов.

Планирование, представляя собой определение набора действий, направленных на получение какого-либо результата, методологически построено на предположении точного соблюдения заданной последовательности и своевременности данных действий, приводящих к благоприятному исходу. Но исход и предположение об исходе могут различаться. Поэтому любое планирование имеет элементы риска.

Изолированность бюджетного риска. Ограничение вмешательства государства в коммерческую деятельность, неизбежно сопровождаемую риском, вызывает ограничение возможности переложения бюджетных рисков на коммерческую сферу.

Исторический анализ показывает, что в любых национальных экономиках в любые периоды времени фактическое исполнение бюджетов не полностью соответствует плановым показателям. Расхождения наблюдаются как в объёме средств, так и в разрезе статей. Не стоит переоценивать значение этого доказательства, поскольку наблюдаемое несоответствие практического исполнения бюджета теории и принципам его планирования может говорить, во-первых, о возможной ошибочности этой теории и этих принципов, не учитывающих всех факторов, влияющих на исполнение бюджета; во-вторых, о возможном сознательном отклонении исполнения от плана, вызванного, в свою очередь, элементарными злоупотреблениями чиновников. Развивая данное утверждение, оба этих фактора становятся факторами бюджетного риска.

Нормативно-правовое обеспечение бюджетного механизма создаёт возможность появления самостоятельного правового риска, т.е. явления трудно предсказуемого несоответствия между кодексами, законами, указами, постановлениями и т. д.

Помимо необходимости формализации и выявления бюджетных рисков, остро стоит проблема принятия соответствующих мер по контролю над ними. Предлагаемая система мер базируется на системе бюджетных рисков, предложенной в работе [11]. Кроме этого, необходимо подчеркнуть специфичность мер, реализуемых на различных стадиях бюджетного процесса. В табл. 1-15 предложен индивидуализированный набор данных мер.

51

Гамукин В.В.

Таблица 1. Меры по контролю над риском, сопутствующим традиционным финансовым и хозяйственным операциям

Составление проектов бюджетов

Максимальная детализация потребностей бюджетополучателей в планируемых к приобретению товарах, работах, услугах.

Мониторинг состояния коммерческого сектора с целью выявления имеющихся видов хозяйственных рисков

Рассмотрение и утверждение бюджетов

Особый контроль над принятием бюджетных обязательств, имеющих высокую степень подверженности риску (строительство, ремонт, приобретение оборудования, расходных материалов и т.д.).

Изменение нормативноправовых актов, обеспечивающих создание условий для риска

Исполнение бюджетов

Мониторинг исполнения государственных или муниципальных заданий. Мониторинг размещенных и исполняемых закупок. Развитие практиои иотрудни-чества агентов с научными и консалтинговыми организациями, занимающихся исследованием рыночных рисков

Подведение итогов исполнения бюджета

Подготовка аналитического свода по выявленным в прошедшем бюджетном периоде хозяйственным рискам. Изменение нормативно-

правовых актов с целью недопущения возникновения условий для риска

Таблица 2. Меры по контролю над риском инфляции