CC BY
54УДК 327(73)19/20
Режимы экономических санкций США
Валерия ОРЕХОВА
Экономические санкции являются одним из наиболее распространённых инструментов в современной мировой политической практике, позволяющих продемонстрировать несогласие с действиями какой-либо страны на международной арене и заставить её скорректировать своё поведение.
Анализируя эффективность санкций, стоит учитывать разные подходы к определению их сути как правового явления. С юридической точки зрения - это «штрафные действия ряда международных акторов, в частности таких организаций, как Лига Наций и ООН, направленные против одного и более государств, нарушающих общепринятый устав, и призванные стимулировать их следовать или, наоборот, воздерживаться от определённого стиля поведения, действуя согласно международному праву» [1].
Родоначальник исследований проблем мира и конфликтов Й. Галтунг, в свою очередь, смещает акцент с универсальности при определении условий применения санкций (нарушение норм международного права) на избирательность - наказание следует за нарушение положений, важных именно для вводящих санкции [2]. В этом случае они перестают восприниматься как способ экономического принуждения и превращаются в действенный политический инструмент, используемый в национальных интересах. Следовательно, при оценке режима санкций необходимо разграничивать эф-
ОРЕХОВА Валерия Дмитриевна - аспирантка кафедры международных отношений и внешней политики России (Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н. Г. Чернышевского). E-mail: [email protected]; SPIN-код: 5339-9821.
Ключевые слова: санкции, США, «государства-изгои».
1 DaoudiM. S., DajaniM. S. Economic Sanctions: Ideal and Experience. Boston: Routledge & Kegan Paul, 1983. Р. 8.
2 Galtung J. On the Effects of International Economic Sanctions // World Politics. October 1966 -July 1967. Vol. 19. P. 379.
фективность для мирового сообщества и для конкретной страны, которая его ввела.
В этом контексте интересно определить на примере режима санкций стратегию экономической политики США в отношении так называемых «государств-изгоев», её отличительные особенности и эффективность.
Заместитель начальника экономического отдела Торгового представительства России в США А. Шакиров утверждает, что в американском законодательстве нет определения экономическим санкциям; в доктринальном толковании - это меры принудительного характера, применяемые в случае угрозы безопасности и национальным интересам [3].
На начало 2016 г. в США остаются в силе 28 санкционных программ, 20 применяются в отношении конкретных стран: Белоруссии, Мьянмы, Бурунди, Центрально-Африканской Республики, Кот-д'Ивуара, Кубы, Демократической Республики Конго, Ирана, Ирака, Ливана, Ливии, России, Северной Кореи, Сомали, Судана и Южного Судана, Сирии, Венесуэлы, Йемена, Зимбабве. Семь из них (Куба, Иран, Сирия, Судан, Ливия, Мьянма и КНДР) можно условно объединить в группу так называемых «государств-изгоев». В соответствии с концепцией, изложенной в 1994 г. советником президента США по национальной безопасности Э. Лейком, к «изгоям» причислялись Куба, Ливия, Северная Корея, Ирак и Иран. Последние три страны, по мнению Дж. Буша, представляли «ось зла». При администрации Б. Обамы на волне общего изменения модуса внешней политики подобная стигматизация в течение первого президентского срока почти не использовалась, однако сейчас встречаются официальные публикации с перечислением традиционных «изгоев» [4, 5] (за исключением Ирака и Ливии), среди которых изредка фигурирует и Россия [6].
Институциональный механизм создания санкционных режимов в США
Причинами введения санкций являются:
- распространение оружия массового уничтожения;
- террористическая угроза;
- вооружённые конфликты;
- нарушение прав человека и поддержка демократии.
3 Шакиров А. Р. Состояние и перспективы развития системы экономических санкций США // Вестник МГИМО. 2011. № 1. С. 190.
4 Fernandez J. W. Smart Sanctions: Confronting Security Threats with Economic Statecraft // U. S. Department of State. 2012. July 25 // URL: http://www.state.gov/e/eb/rls/rm/2012/196875. htm
5 Blinken A. J. Press Conference at the Human Rights Council // U. S. Department of State. 2016. March 2 // URL: http://www.state.goV/s/d/2016d/253900.htm
6 Harrel P. Remarks at the BAFT 24th Annual Conference on International Trade // U. S. Department of State. 2014. November 13 // URL: http://www.state.gov/e/eb/rls/ rm/2014/234365.htm
Они определяются американским президентом, который издаёт специальный указ, объявляющий чрезвычайную ситуацию в связи с угрозой национальной безопасности и вместе с тем предоставляющий главе государства свободу действий в соответствии с Законом о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA) от 1977 г. Указ действует один год, после чего продлевается или ограничивается конгрессом [7]. Другими базовыми нормативно-правовыми актами, позволяющими президенту выступить с инициативой введения санкций, являются Закон о торговле с врагом от 1917 г. (TWEA), Закон о зарубежной помощи от 1961 г. (^ЛЛ), Закон о контроле над экспортом от 1979 г. (ЕЛЛ).
Далее конгресс США прорабатывает санкционный режим, контуры которого уже намечены.
Физические и юридические лица, являющиеся объектом санкций, вносятся в специальные списки: исключённых лиц (Denied Persons List), организаций (Entity List), непроверенных (Unverified List), секторальных санкций (Sectoral Sanctions Identification) и в самый объёмный - 963-страничный список специально обозначенных граждан (Specially Designated Nationals) - в зависимости от инкриминируемых «противоправных», с точки зрения американских властей, действий [8].
Исполнение курируется министерствами внутренней безопасности, юстиции и торговли (Бюро промышленности и безопасности), Госдепартаментом (Директорат по контролю оборонной торговли) и Департаментом казначейства США, а точнее, его Управлением по контролю над иностранными активами, историческим предшественником которого до 1950 г. был Офис контроля над иностранными капиталами.
Типы санкционных режимов США и их эволюция
Оказание давления посредством применения санкций - отличительная черта дипломатии США, прослеживаемая с начала их войны за независимость. В 90-е годы целый комплекс причин - недовольство американского бизнес-сообщества, терпящего убытки, ухудшение отношений со многими торговыми партнёрами, осознание бессмысленности введения санкций в условиях глобализации и функционирования миро-
вого рынка - заставил политиков и экспертов усомниться в целесообразности экономического принуждения [9]. В результате от него не отказались, а изменили философию: перешли от торговых санкций к целевым, а затем и к секторальным. Если первые способствовали обнищанию населения страны-объекта, вторые, воздействуя исключительно на элиту, не создавали никаких макроэкономических стимулов для политиче-
7 Masters J. What Are Economic Sanctions? // Council on Foreign Relations. 2015. April 8 // URL: http://www.cfr.org/sanctions/economic-sanctions/p36259
8 Specially Designated Nationals and Blocked Persons List // U. S. Department of the Treasury. 2016. May 17 // URL: https://www.treasury.gov/ofac/downloads/sdnlist.pdf
9 Pape R. A. Why Economic Sanctions Do not Work // International Security. 1997. Vol. 22. Issue 2 // URL: http://web.stanford.edu/class/ips216/Readings/pape_97%20(jstor).pdf
ских изменений и оказались малоэффективными, то третий тип стал своеобразной золотой серединой.
На данный момент в США производится 23% мирового ВВП, но при этом в долларах осуществляется 43% всех трансграничных финансовых операций, и именно в этой валюте хранятся 63% резервов центральных банков [10].
Пользуясь своим основным преимуществом, США, создавая сложную систему ограничений в сфере финансовых услуг, могут заблокировать развитие ключевых отраслей экономики страны-объекта, полностью её не разрушая. К тому же предоставление доступа к контролируемому американцами рынку капиталов - уникальный рычаг давления на зарубежных партнёров, выступающих с критикой.
Тем не менее эксперты Центра новой американской безопасности полагают, что данная тенденция угрожает самим Соединённым Штатам и в целом стабильности мировой финансовой архитектуры.
Чтобы не пришлось выплачивать огромные штрафы (так, например, нарушения Standard Chartered были оценены в 1 млрд, HSBC - в 2 млрд, BNP Paribas - в 8,9 млрд долл.), мно-
гие крупные компании действуют на опережение: снижают активность при взаимодействии с партнёрами, против которых могут быть введены санкции, добровольно покидая рынок и побуждая их тем самым искать альтернативу доллару при совершении валютных операций.
В результате США теряют возможность использовать санкции для коррекции поведения других стран и, по мнению исполнительного вице-президента Федерального резервного банка Нью-Йорка Т. Бак-стера, рискуют в будущем перестать быть мировым финансовым лидером в связи с падением значения доллара как международной расчётной единицы и средства обмена [11]. Подтверждением наметившейся тенденции, в частности, служит:
- введение (2015 г.) китайской системы ведения трансграничных расчётов в юанях (CIPS);
- создание в связи с угрозами Ев-ропарламента отключить от SWIFT банковскую систему России (как это было с Ираном в 2012 г.) внутрирос-сийского аналога - Сервиса по передаче финансовых сообщений;
- обсуждение странами БРИКС перспектив разработки собственной межбанковской системы.
Отличительные черты санкционных режимов США
В злоупотреблении статусом мирового финансового лидера при решении политических вопросов
проявляется экстерриториальный характер санкционных режимов, разрабатываемых американским
10 Ip G. U. S. Influence Hinges on Future of Dollar, Yuan // The Wall Street Journal. 2015. April 16 // URL: https://gregip.wordpress.com/2015/04/15/u-s-influence-hinges-on-future-of-dollar-yuan
11 Baxter Th. C. Compliance - Some Thoughts about Reaching the Next Level // Federal Reserve Bank of New York. 2015. February 9 // URL: https://www.newyorkfed.org/%20newsevents/ speeches/2015/bax020915
правительством и обязательных к исполнению для всех «лиц Соединённых Штатов». К последним причисляются:
- собственные граждане;
- те, кто имеет вид на жительство;
- любой человек или организация на территории США;
- компании, созданные и функционирующие в соответствии с американским законодательством, а также любая корпорация, партнёрство или ассоциация вне зависимости от места организации или ведения бизнеса, если она принадлежит или контролируется вышеперечисленными категориями.
В обычном международном праве государственную принадлежность юридического лица определяет его личный статут - по теории инкорпорации это право страны, где оно было учреждено, но в США в виде субсидиарной и коллизионной привязки используется также теория контроля, учитывающая гражданство физических лиц, причастных к управлению компанией, и расширяющая благодаря этому американскую юрисдикцию.
При установлении торгового эмбарго Соединённые Штаты не только перестают продавать товары, услуги и технологии конкретной стране, компании, человеку, которые попали под санкции, но также предотвращают реэкспорт продукции американского происхождения.
Ещё одной особенностью является использование формулировок, запрещающих лицам, которые подчинятся юрисдикции США, каким-либо образом, прямо или косвенно, проводить операции, связанные с имуществом или имущественным
интересом объектов санкций. Эти положения могут широко трактоваться: например, если авиакомпания какого-либо государства осуществляет лизинг самолёта, используемого для авиасообщений с Кубой, то американский лизингодатель в этом случае является нарушителем.
Примером экстерриториального характера санкций США служит принятие в 1996 г. скандального Закона за свободу и демократическую солидарность с Кубой (закона Хелмса - Бертона), направленного против ведения бизнеса с участием американского имущества, национализированного после 1959 г. (документ учитывает также интересы и тех, кто получил гражданство США гораздо позже указанного события при натурализации).
Этот шаг обострил отношения Соединённых Штатов с Евросоюзом, Канадой и Мексикой, которые отреагировали изданием собственных нормативных актов, запрещающих гражданам следовать положениям данного документа; спор был перенесён на площадку ВТО.
Дипломатические усилия Вашингтона позволили прийти к компромиссной формуле. В обмен на то, что третья часть закона, ставшая причиной конфликта, будет регулярно приостанавливаться каждые полгода решением президента США, ЕС отозвал запрос и опубликовал «Общую позицию» Европейского совета, которая призывает Гавану провести ряд политических реформ, способствующих улучшению уровня жизни населения, обеспечивающих защиту прав человека и основных свобод.
Тот же выход был найден и в случае с законом А. д'Амато. После «Республиканской революции» 1994 г., из-за которой демократы уступили своим оппонентам в конгрессе, Б. Клинтон был вынужден занять жёсткую позицию в отношении Ирана. В результате весной 1995 г. были последовательно приняты два закона (12957, 12959), запрещающие торговать с Ираном, в том числе осуществлять реэкспорт американской продукции через третьи страны, а также вкладывать инвестиции в его
экономику. Разорванный по политическим мотивам контракт по развитию нефтяных месторождений общей стоимостью 1 млрд долл., заключённый ИРИ с компанией Conoco, вынудил Тегеран подписать контракт с французской Total, что продемонстрировало американцам бессмысленность одностороннего ограничения сотрудничества в данной сфере.
По этой причине по инициативе сенатора А. д'Амато (1996 г.) был подготовлен Акт о санкциях против Ирана и Ливии, дающий возможность президенту выбирать в отношении национальных и иностранных физических и юридических лиц, инвестирующих в энергетический сектор Ирана более 20 млн долл.
в год, как минимум два из девяти пакетов санкций, среди которых:
- отказ в предоставлении займов, превышающих 10 млн долл. в год, а также кредитов и кредитных гарантий на осуществление экспорта из США;
- отзыв лицензии на американский экспорт военных или потенциально используемых в военных целях технологий;
- запрет на осуществление правительственных госзакупок, сделок с имуществом, находящихся под юрисдикцией США;
- ограничения импорта и финансовых операций [12].
Таблица 1
Даты введения экономических санкций США, ЕС и ООН в отношении «государств-изгоев»
Страна США ЕС ООН
Иран 1979 г. 2011 г. 2006 г.
Ирак 2 августа 1990 г. 19 августа 1990 г. 6 августа 1990 г. -22 мая 2003 г.
Ливия 1982-2008 гг. 1992-2003 гг. 1992-2003 гг.
25 февраля 2011 г. 2 марта 2011 г. 26 февраля 2011 г.
КНДР 8 мая 2006 г. 27 марта 2007 г. 14 октября 2006 г.
Сирия 2004 г. 2005 г. -
Куба 1962 г. - -
Мьянма 1997 г. 1996 г. -
Судан 1993 г. 1994 г. 1996 г.
Южный Судан 2014 г. 2015 г. -
12 Iran Sanctions Act of 1996 [As Amended Through P. L. 112-158, Enacted August 10, 2012] // Office of the Legislative Counsel of the U. S. House of Representatives. 2012. August 10 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/isa_1996.pdf
Экстерриториальные меры повлекли за собой недовольство европейских партнёров Ирана, которые обратились в ВТО. Достигнутый между ЕС и США политический компромисс позволил не применять санкции к Total, «Газпрому», Petronas. В целом ни одна компания третьей страны не попала под действие акта, но сам он значительно повлиял на снижение деловой активности в Иране [13].
Санкционные режимы США характеризует и то, что они создаются в короткие сроки и в основном предшествуют принятию соответствующих резолюций ООН и ЕС (табл. 1). Их отличает длительный период существования и сложная структура со множеством нормативно-правовых актов, предусматривающих гражданскую и уголовную виды ответственности, выплату штрафа в размере до 1 млн долл. и лишение свободы сроком до 20 лет.
Вне зависимости от меняющейся международно-политической ситуации Вашингтон не стремится к тому, чтобы отменять эти ограничения.
Так, после того как 16 января 2016 г. МАГАТЭ подтвердило выполнение основных положений Совместного всеобъемлющего плана действий, начался новый этап американо-иранских отношений, что ознаменовалось отменой санкций, касающихся ядерной программы ИРИ.
Однако запрет на деловые контакты с Ираном физических и юридических лиц США, внутреннее аме-
риканское торговое эмбарго ИРИ, замораживание банковских активов и собственности иранского правительства в США остались в силе.
Сняты были лишь «вторичные», экстерриториальные санкции, связанные с деятельностью иностранных граждан, а также зарубежных американских компаний. Тем не менее они могут быть восстановлены в любое время как средство сдерживания ядерной программы Тегерана.
Очевидно, что Вашингтон определяет болевые точки «объекта», чтобы последовательным воздействием на них добиться, пусть даже и в долгосрочной перспективе, желаемого политического результата за счёт комбинированного применения всех трёх вышеперечисленных типов санкций (табл. 2). Это:
- различного рода ограничения в сфере торговли и финансового сотрудничества, способствующие снижению деловой активности в стране и замедлению её экономического развития;
- блокирование имущества и запрет на въезд в США официальных, частных физических лиц;
- меры, направленные на подавление бюджетообразующих секторов экономики.
Для Судана, Сирии, Ирана - это нефтяная промышленность; для Мьянмы - добыча драгоценных камней; для Кубы, в отношении которой действуют самые строгие нормы, особый акцент делается на производстве алкогольной и табачной продукции.
13 KatzmanK. Iran Sanctions // Congressional Research Service. 2009. July 9. P. 4.
Таблица 2
Основные виды экономических санкций США к «государствам-изгоям»
Страна Экстерриториальные меры Блокирование собственности Ограничения
официальных лиц частных лиц и компаний импорта экспорта инвестиций в финансовой сфере визовые
Мьянма 3 3 3 3 3 3
Куба 3 3 3 3 3 3 3 3
Иран 3 3 3 3 3 3 3
Ирак 3
КНДР 3 3 3 3 3 3
Судан 3 3 3 3 3 3 3
Южный Судан 3
Сирия 3 3 3 3 3 3 3
Ливия 3 3 3
Примечания по санкционным актам
Мьянма. Ограничения распространяются на жадеиты и рубины, добывающиеся в Мьянме, а также ювелирные изделия из них.
Запрещены инвестиции в Министерство обороны Мьянмы, государственные и негосударственные вооружённые группы, а также любые принадлежащие им на 50% и более компании.
Куба. С января 2015 г. сняты существовавшие ранее ограничения на частные денежные переводы членам семей гражданами Кубы; НПО, осуществляющим проекты гуманитарной направленности, способствующим мирному переходу к демократии и укреплению гражданского общества; активистам правозащитных организаций. Для всех остальных случаев увеличен предельный максимум (официальное наименование переводов - «пожертвования кубинским гражданам») с 500 до 2000 долл. в квартал. Тем, кто едет на Кубу, разрешено провозить с собой до 10 000 долл. (вместо 3000 долл.) [14].
Ограничения не распространяются на импорт программного обеспечения кубинского происхождения, включая приложения для телефонов, а также информационных
14 Sullivan M. P. Cuba: U. S. Restrictions on Travel and Remittances // Congressional Research Service. 2016. April 6 // URL: http://fas.org/sgp/crs/row/RL31139.pdf
материалов. Лица, подчиняющиеся американской юрисдикции, имеют право привозить в США товары, купленные на Кубе, стоимостью не превышающей 400долл. (исключение - товары, продаваемые независимыми кубинскими предпринимателями), причём для алкогольной и табачной продукции этот лимит установлен в 100 долл. [15].
С января 2015 г. разрешён экспорт из США и реэкспорт на Кубу из третьих стран американских товаров при наличии лицензии Министерства торговли.
Лицам, подчиняющимся американской юрисдикции, запрещено вести бизнес или вкладывать инвестиции на Кубе без лицензии. С марта 2016 г. разрешено физическое присутствие на Кубе (открытие офисов, складов, торговых точек) для компаний, ведущих некоммерческую деятельность, реализующих гуманитарные проекты; частных фондов; религиозных, научно-исследовательских и образовательных организаций; новостных агентств; экспортёров лицензированной продукции; почтовых служб; провайдеров телекоммуникационных услуг и интернет-связи; фирм, предоставляющих услуги в сфере туризма и грузоперевозок [15].
Путешествия между США и Кубой доступны только для определённых категорий граждан обеих стран [16].
Иран. В основном это экстерриториальные меры, направленные против поддержки Тегераном терроризма, нарушений прав человека, вмешательства в дела других стран региона, а также военных программ развития ракетных технологий и усовершенствованных видов обычного вооружения. Лицам, не входящим в юрисдикцию США, по-прежнему запрещено осуществлять реэкспорт в третьи страны товаров (содержащих более 10% компонентов американского происхождения), технологий и услуг из Соединённых Штатов, в случае если заранее известно, что они предназначены для Ирана или иранского правительства и входят в Контрольный список товаров Министерства торговли [17].
Имущество и имущественные интересы правительства Ирана и иранских финансовых учреждений заблокированы [18].
Лицам, входящим в юрисдикцию США, запрещено напрямую или опосредованно экспортировать в Иран и третьи страны товары, технологии и услуги из Соединённых Штатов, в случае если заранее известно, что они предназначены для Ирана или иранского правительства или могут быть использованы для производства товаров, впоследствии поставляемых в ИРИ [17].
15 Cuban Assets Control Regulations // Electronic Code of Federal Regulations. 2016. May 13 // URL: http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?SID=8359a69eb280b7bc9bdfb2e945f3319b&mc=true& tpl=/ecfrbrowse/Title31/31cfr515_main_02.tpl
16 Guidance Regarding Travel Between the United States and Cuba // U. S. Department of the Treasury. 2016. January 26 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/ Programs/Documents/guidance_cuba_travel.pdf
17 Iranian Transactions and Sanctions Regulations // Electronic Code of Federal Regulations. 2016. May 13 // URL: http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?SID=775581f98820f9b568a602e083 efcab6&mc=true&tpl=/ecfrbrowse/Title31/31cfr560_main_02.tpl
18 Executive Order 13599 of February 5, 2012 // U. S. Department of the Treasury. 2012. February 8 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/ fr77_64664.pdf
Для лиц, входящих в юрисдикцию США, запрещены любые инвестиции в имущество, принадлежащее или контролируемое иранским правительством; финансирование и осуществление торговых операций с нефтью и нефтепродуктами Ирана; поставка технологий и оказание услуг в данном секторе экономики [19].
Запрещены все транзакции, за исключением ряда случаев: личная коммуникация; гуманитарные пожертвования (еда, одежда, медицинские препараты); распространение информации и информационных материалов; оплата расходов, связанных с поездками [17].
В соответствии со ст. 105 закона от 29 сентября 2010 г. в качестве мер, направленных против нарушений прав человека и поддержку иранской оппозиции, запрещён въезд в США определённых граждан ИРИ [20].
Ирак. Ограничения касаются лиц, связанных с режимом С. Хусейна, а также тех, кто представляет собой угрозу миру и стабильности Ирака и проводимым его правительством экономическим и политическим реформам, а также предоставлению гуманитарной помощи иракским гражданам [21].
КНДР. Как таковой экспорт в Северную Корею не запрещён американским законодательством (исключение - предметы роскоши), тем не менее все товары и услуги подвергаются контролю, их продажа требует получения лицензии.
Судан. Согласно Исполнительным указам 13067 и 13412, всё имущество и имущественные интересы правительства Судана заблокированы; запрещён импорт в США товаров и услуг суданского происхождения, а также экспорт и реэкспорт товаров, услуг и технологий из Соединённых Штатов [22].
Все операции лиц, входящих в юрисдикцию США, которые имеют отношение к нефтяной или нефтехимической промышленности, нефте- и газопроводам в Судане [23].
Южный Судан. Запрещены все сделки и финансовые транзакции с имуществом и имущественными интересами лиц, которые угрожают миру, безопасности и стабильности Южного Судана и других стран региона; имеют отношение к насилию, нарушению прав человека, использованию детей в качестве солдат; организуют нападения на миротворцев; мешают проведению гуманитарных операций [24].
19 Executive Order 12959 of May 6, 1995 // U. S. Department of the Treasury. 1995. May 9 // URL: http://nodis3.gsfc.nasa.gov/displayEO.cfm?id=EO_12959
20 Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010 // United States Government Publishing Office. 2010. July 1 // URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ195/html/PLAW-111publ195.htm
21 Murphy M. M. Executive Order 13438: Blocking Property of Certain Persons Who Threaten Stabilization Efforts in Iraq // Congressional Research Service. 2014. January 24 // URL: http:// fas.org/sgp/crs/natsec/RL34254.pdf
22 Executive Order 13067 of November 3, 1997 // U. S. Department of the Treasury. 1997. November 5 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/13067.pdf
23 Executive Order 13412 of October 13, 2006 // U. S. Department of the Treasury. 2006. October 13 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/documents/13412.pdf
24 Executive Order 13664 of April 3, 2014 // U. S. Department of the Treasury. 2014. April 7 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/south_sudan_ eo.pdf
Сирия. Запрещён импорт в США, а также все финансовые операции с нефтью и нефтепродуктами сирийского происхождения [25].
Запрещён экспорт и реэкспорт товаров в Сирию из США, а также предоставление в САР услуг лицами, подпадающими под юрисдикцию США [25].
Ливия. Заблокированы всё имущество и имущественные интересы высших должностных лиц правительства Ливии (в составе, действовавшем в феврале 2011 г.), а также тех, кто определён секретариатом Казначейства США совместно с Госдепартаментом (включая членов семей, в том числе детей М. Каддафи) и перечислен в приложении к Исполнительному указу 13566; причастен к политическим репрессиям и нарушениям прав человека [26].
Заблокированы всё имущество и имущественные интересы лиц, угрожающих миру, безопасности и стабильности в Ливии, её финансовым институтам и Ливийской национальной нефтяной компании; занимающихся торговлей оружием и сопутствующими материалами; препятствующих переходу власти к Правительству национального согласия или его преемнику; участвующих в организации нападений на государственные учреждения, инфраструктуру и зарубежные представительства в стране; нарушающих права человека и гуманитарное право; связанных с нелегальной добычей, переработкой, продажей, покупкой и экспортом ливийской нефти [27].
Въезд лиц, обозначенных в Исполнительном указе 13726, в США запрещён [27].
Снижение количества и объёмов импортно-экспортных операций приводит к развитию кризисных экономических явлений, которые в первую очередь отражаются на уровне жизни населения.
Таким образом, наблюдается несоответствие заявленных целей введения санкций и последствий их применения (Куба, Сирия, Судан, Южный Судан и Ливия), что проявляется в затягивании внутренних конфликтов, продолжающихся нарушениях прав человека, активиза-
ции деятельности террористических организаций.
К примеру, после поездки в Хартум (ноябрь 2015 г.) специальный докладчик ООН по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер на реализацию прав человека алжирский дипломат И. Джазайри заявил о том, что Судан уже больше 20 лет находится под «удушающими» санкциями, они изолировали страну от внешнего мира и мешают достижению внутренней политической стабильности.
В результате страдает в большей степени не элита, а обычные граждане: нехватка валюты влияет на импорт и приводит к дефициту значимых
25 Executive Order 13582 of August 17, 2011 // U. S. Department of the Treasury. 2011. August 22 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/ syria_eo_08182011.pdf
26 Executive Order 13566 of February 25, 2011 // U. S. Department of the Treasury. 2011. March 2 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/2011_ libya_eo.pdf
27 Executive Order 13726 of April 19, 2016 // U. S. Department of the Treasury. 2016. April 21 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/libya_ eo_20160419.pdf
продуктов потребления, в обществе нарушено распределение доходов между властными кругами и населением, центром и периферией.
Несмотря на оказание международной гуманитарной помощи, наиболее уязвимыми сферами по-прежнему остаются здравоохранение, образование, сельское хозяйство. Созданы предельно сложные условия для развития предпринимательства.
Контрпримером указанному тезису могут служить успех в переговорах по иранской ядерной программе и начало демократического процесса в Мьянме, но такой результат объясняется скорее консолидированной позицией мирового сообщества, получившей отражение в резолюциях ООН и Евросоюза. Результат санкций в отношении КНДР не столь очевиден, поскольку её экономические отношения с США развиваются с 1950 г. крайне слабо, основным торговым партнёром остаётся Китай.
Оказание Соединёнными Штатами давления посредством применения санкций должно согласовывать-
ся с существующими международно-правовыми реалиями. В докладе от 2016 г. «Новые инструменты экономической войны: эффекты и эффективность современных санкций США» [28], подготовленном экспертами Центра новой американской безопасности, утверждается отсутствие каких-либо значимых результатов для рассмотренных стран. Санкции остаются лишь документальным выражением критики элиты и не могут привести к достижению поставленных целей без:
- единой логики, лежащей в основе;
- глубокой аналитики, позволяющей минимизировать негативные последствия их применения;
- институционального взаимодействия различных американских ведомств, ответственных за импле-ментацию;
- международной поддержки, выражающейся в координации действий в этой сфере.
За последние шесть лет США стали всё чаще прибегать к санкциям для достижения своих внешнеполитических целей: неслучайно в Стратегии национальной безопасности от 2015 г. данной проблеме уделяется значительно больше внимания, чем в аналогичном документе от 2010 г. [29].
В ней сказано, что Соединённые Штаты не могут допустить ситуации, когда их планы будут продиктованы непредсказуемыми угрозами, исходящими от «безответственных» акторов мировой политики, организованных преступных и террористических сетей. Основным инструментом принуждения останутся экономические санкции - в Белом доме считают необходимым их перевод в многосторонний формат. Для этого будут выдвигаться соответствующие инициативы на площадках ООН, а также разрабатываться долгосрочные проекты активизации региональных альянсов с давними партнёрами и возникающими демократиями, вовлечёнными в американскую сферу влияния.
28 Rosenberg E., Goldman Z. K., Drezner D, Solomon-Strauss J. The New Tools of Economic Warfare: Effects and Effectiveness of Contemporary U. S. Financial Sanctions // Center for New American Security. 2016. April 15 // URL: http://www.cnas.org/sites/default/files/publications-pdf/CNASReport-EconomicWarfare-160408v02.pdf
29 National Security Strategy. February 2015 // The White House. 2015. February 6 // URL: https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_strategy_2.pdf
Прослеживается эволюция санкций от торговых к целевым, а затем и к секторальным. В Стратегии акцент сделан на второй тип, но, вероятно, именно третий, наиболее эффективный, с точки зрения США, будет в будущем браться за основу создания новых санкционных режимов в отношении государств, «представляющих угрозу национальной безопасности и внешней политике США» (согласно закону IEEPA). Такое постепенное переформатирование потребует значительного переосмысления основ институционального взаимодействия американских органов исполнительной власти с тем, чтобы обеспечить соблюдение этих новых мер. Поскольку они задействуют целые отрасли экономики, возникает необходимость в глубокой аналитике и прогнозировании последствий, способных оказать непосредственное экономическое воздействие на всё международное сообщество в условиях глобального разделения труда.
Старые санкционные режимы будут постепенно подвергаться реформированию в соответствии с изменениями мирового политического климата (похолодание/потепление отношений США со страной-объектом), однако большинство положений, касающихся «государств-изгоев», скорее всего, останется в силе как уже давно сформировавшиеся комплексы юридических норм. Ограничения экспортно-импортных операций, ведения бизнеса, инвестирования отойдут на второй план на фоне избирательных мер, направленных против представителей элиты той или иной страны, а также на снижение темпов развития приоритетных сфер её экономики.
Сохранение за США глобального финансового лидерства является одновременно условием эффективности и вместе с тем естественным ограничителем санкционных режимов. Пока доллар доминирует на валютном рынке, экономическое принуждение, оказываемое американцами, будет действенным. С другой стороны, чрезмерное давление неизбежно вызовет противодействие других акторов мировой политики, чья консолидированная позиция может пошатнуть положение Соединённых Штатов. Соответственно, нежелание перегибать палку станет стимулом для Вашингтона идти на компромиссы (как это происходит сейчас с Кубой), но в случае серьёзного геополитического кризиса может заставить пойти на крайние меры.
Библиография • References
Шакиров А. Р. Состояние и перспективы развития системы экономических санкций США // Вестник МГИМО. 2011. № 1. С. 190-200. [Shakirov A. R. Sostojanie i perspektivy razvitija sistemy jekonomicheskih sankcij
SSHA // Vestnik MGIMO. 2011. № 1. S. 190-200.] Bank of New York. February 9, 2015 // URL: https://www.newyorkfed.org/
%20newsevents/speeches/2015/bax020915 Baxter Th. C. Compliance - Some Thoughts about Reaching the Next Level // Federal Reserve Bank of New York. 2015. February 9 // URL: https://www.newyorkfed. org/% 20newsevents/speeches/2015/bax020915 Blinken A. J. Press Conference at the Human Rights Council // U. S. Department of State. 2016. March 2 // URL: http://www.state.gov/sZd/2016d/253900.htm
Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010 // United States Government Publishing Office. 2010. July 1 // URL: https://www.gpo.gov/ fdsys/pkg/PLAW-111publ195/html/PLAW-111publ195.htm Cuban Assets Control Regulations // Electronic Code of Federal Regulations. 2016. May 13 // URL: http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?SID=8359a69eb280b7bc9 bdfb2e945f3319b&mc=true&tpl=/ecfrbrowse/Title31/31cfr515_main_02.tpl Daoudi M. S., Dajani M. S. Economic Sanctions: Ideal and Experience. Boston:
Routledge & Kegan Paul, 1983. Executive Order 12959 of May 6, 1995 // U. S. Department of the Treasury. 1995.
May 9 // URL: http://nodis3.gsfc.nasa.gov/displayEO.cfm? id=EO_12959 Executive Order 13067 of November 3, 1997 // U. S. Department of the Treasury. 1997. November 5 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/ Documents/13067.pdf Executive Order 13412 of October 13, 2006 // U. S. Department of the Treasury. 2006. October 13 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/ documents/13412.pdf Executive Order 13566 of February 25, 2011 // U. S. Department of the Treasury. 2011. March 2 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/ Programs/Documents/2011_libya_eo.pdf
Executive Order 13582 of August 17, 2011 // U. S. Department of the Treasury. 2011. August 22 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/ Programs/Documents/syria_eo_08182011.pdf Executive Order 13599 of February 5, 2012 // U. S. Department of the Treasury. 2012. February 8 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/ Programs/Documents/fr77_64664.pdf Executive Order 13664 of April 3, 2014 // U. S. Department of the Treasury. 2014. April 7 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/ Documents/south_sudan_eo.pdf Executive Order 13726 of April 19, 2016 // U. S. Department of the Treasury. 2016. April 21 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/ Documents/libya_eo_20160419.pdf Fernandez J. W. Smart Sanctions: Confronting Security Threats with Economic Statecraft // U. S. Department of State. 2012. July 25 // URL: http://www.state. gov/e/eb/rls/rm/2012/196875.htm Galtung J. On the Effects of International Economic Sanctions // World Politics.
October 1966 - July 1967. Vol. 19. Guidance Regarding Travel Between the United States and Cuba // U. S. Department of the Treasury. 2016. January 26 // URL: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/guidance_cuba_travel.pdf Harrel P. Remarks at the BAFT 24th Annual Conference on International Trade // U. S. Department of State. 2014. November 13 // URL: http://www.state.gov/e/ eb/rls/rm/2014/234365.htm Ip G. U. S. Influence Hinges on Future of Dollar, Yuan // The Wall Street Journal. 2015. April 16 // URL: https://gregip.wordpress.com/2015/04/15/ u-s-influence-hinges-on-future-of-dollar-yuan / Iran Sanctions Act of 1996 [As Amended Through P. L. 112-158, Enacted August 10, 2012] // National Security Strategy. February 2015 // The White House. 2015. February 6 // URL: https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/2015_ national_security_strategy_2.pdf
46
OB03PEBATE^b-OBSERVER
7/2016
Iranian Transactions and Sanctions Regulations // Electronic Code of Federal Regulations. 2016. May 13 // URL: http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx? SID= 775581f98820f9b568a602e083efcab6&mc=true&tpl=/ecfrbrowse/Title31/ 31cfr560_main_02.tpl KatzmanK. Iran Sanctions // Congressional Research Service. 2009. July 9 // URL:
http://fpc.state.gov/documents/organization/127295.pdf Masters J. What Are Economic Sanctions? // Council on Foreign Relations. 2015.
April 8 // URL: http://www.cfr.org/sanctions/economic-sanctions/p36259 Murphy M. M. Executive Order 13438: Blocking Property of Certain Persons Who Threaten Stabilization Efforts in Iraq // Congressional Research Service. 2014. January 24 // URL: http://fas.org/sgp/crs/natsec/RL34254.pdf National Security Strategy. February 2015 // The White House. 2015. February 6 // URL: https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/2015_national_ security_strategy_2.pdf Pape R. A. Why Economic Sanctions Do not Work // International Security. 1997. Vol. 22. Issue 2 // URL: http://web.stanford.edu/class/ips216/Readings/ pape_97% 20(jstor).pdf Rosenberg E., Goldman Z. K., Drezner D., Solomon-Strauss J. The New Tools of Economic Warfare: Effects and Effectiveness of Contemporary U. S. Financial Sanctions // Center for New American Security. 2016. April 15 // URL: http:// www.cnas.org/sites/default/files/publications-pdf/CNASReport-Economic Warfare-160408v02.pdf Specially Designated Nationals and Blocked Persons List // U. S. Department of the Treasury. 2016. May 17 // URL: https://www.treasury.gov/ofac/downloads/ sdnlist.pdf
Sullivan M. P. Cuba: U. S. Restrictions on Travel and Remittances // Congressional Research Service. 2016. April 6 // URL: http://fas.org/sgp/crs/row/RL31139.pdf
ABOÎPEBATEJlb ^^ VfB SERVER
7/2016 OBO3PEBATE^b-OBSERVER 47
