CC BY
23КАЧЕСТВО ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
Гущина И.А.
к.э.н., доцент, в.н.с. Института экономических проблем Кольского НЦ РАН
Положенцева О.А.
м.н.с. Института экономических проблем Кольского НЦ РАН
РЕЙТИНГИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ОПРЕДЕЛЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ СЕВЕРА И АРКТИКИ РФ
Ключевые слова: социальное управление, рейтинги, эффективность губернаторов, удовлетворенность населения, эффективность управления.
Keywords: social management, ratings, the effectiveness of the Governors, satisfaction of the population, management efficiency.
Принадлежность Мурманской области к Арктической зоне РФ предполагает формирование более широкого социологического знания по вопросам удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти регионов Севера и Арктики РФ. Актуальность исследований результативности социального управления подтверждается высоким уровнем заинтересованности и озабоченности северян отдельными аспектами организации управления, особенно в сферах здравоохранения, ЖКХ, вопросах материального благополучия и др.
В настоящей работе мы использовали данные, полученные в результате проводимых нами социологических исследований, а также данные Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС), являющейся национальным инструментом статистического учёта работы госорганов. Ее разработка осуществлялась с 2007 г, и в 2015 г запущена уже модернизированная версия, предоставляющая информацию для 60-ти федеральных ведомств и для любого заинтересованного лица [1].
Соответствующая подборка социологической информации из общего массива данных ЕМИСС, позволила выполнить анализ, определяющий уровень поддержки населением деятельности региональных властей в рассматриваемых субъектах РФ, относящихся к Северу и Арктической зоне РФ (табл. 1).
Таблица 1
Уровень удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов
Севера и Арктики РФ, % *
Субъекты РФ 2008 г., % 2009 г., % 2010 г., % 2011 г., % 2013 г., % 2014 г., % 2015 г., % Группа**
1 Ямало-Ненецкий АО 48,2 56,7 46,0 45,8 51,4 58,0 57,6 1гр.
2 Магаданская область 41,1 30,1 26,5 31,5 40,7 48,5 52,0 1 гр.
3 Ханты-Мансийский АО 49,1 50,4 42,6 42,2 28,8 50,7 51,6 2 гр.
4 Чукотский АО 93,0 76,7 76,6 69,1 54,0 56,6 51,5 3 гр.
5 Ненецкий АО 37,6 32,2 32,1 32,8 43,6 52,3 51,0 1 гр.
6 Мурманская область 27,1 26,2 32,9 31,8 27,0 43,2 47,5 1 гр.
7 Республика Саха (Якутия) 45,5 47,4 33,2 34,1 40,1 44,2 46,1 2 гр.
8 Хабаровский край 50,8 38,7 40,5 38,0 34,9 40,4 44,7 3 гр.
9 Красноярский край 62,7 55,2 42,5 45,4 39,9 43,4 44,6 3 гр.
10 Республика Коми 18,9 18,4 33,1 32,0 35,4 43,1 41,6 1 гр.
11 Иркутская область 23,6 39,5 28,5 36,1 35,4 38,8 41,4 1 гр.
12 Сахалинская область 43,1 34,9 41,6 33,0 40,5 41,7 40,0 3 гр.
13 Архангельская область 38,2 26,4 20,9 17,8 35,4 38,0 37,9 3 гр.
14 Камчатский край 25,6 22,7 25,1 22,9 33,7 37,5 37,3 1 гр.
15 Республика Карелия 18,1 16,5 27,1 25,2 31,6 32,0 35,4 1 гр.
16 Республика Тыва 38,6 49,4 49,8 37,8 33,1 34,5 34,0 3 гр.
*По материалам Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС) [1]
**1 группа - улучшение результатов - рост поддержки на 5% и более; 2 группа - незначительное улучшение результатов -рост поддержки до 5%; 3 группа - ухудшение результатов - снижение уровня поддержки
В течение указанного периода наиболее значительное снижение уровня поддержки произошло в Чукотском АО, что обычно объясняется постепенным угасанием финансового благополучия, связанного с уходом с поста губернатора миллиардера Р. А. Абрамовича. Так, в 2008 г. в Чукотском АО зафиксированы самые высокие значения показателей поддержки по РФ - 93%, снизившиеся до 57,6% в 2015 г.
При сопоставлении данных за указанный период можно оценить, как постепенно совершенствовалась система и сам процесс оценок. Итоги первых лет показывали значительные разбросы оценок: в целом по РФ уровень одобрения в 2008 г. в Псковской области составил всего 7,7%, в то время как в Чукотском АО - 93,0%. В последние годы оценки выглядят более равномерно, с преобладанием средних значений: в 2015 г. наименьшая поддержка власти была отмечена в Новгородской области - 33,0%, наивысшая - в Чеченской республике - 59,0%.
Тенденция постоянного роста позитивных оценок деятельности власти отмечается в половине анализируемых регионов, наиболее заметно это в Ямало-Ненецком АО, Мурманской области, Республике Коми, Иркутской области. Республика Карелия, несмотря на рост поддержки с 18,1% в 2008 г. до 35,4% в 2015, по-прежнему занимает низкие позиции в рейтинге как северных и арктических регионов (15 место) так и в целом по РФ (81 место).
Противоположная тенденция - снижение уровня поддержки населения зафиксирована в 6 из анализируемых регионов; в первую очередь, это Чукотский АО (-41,5%), Красноярский край (-18,1 %), Хабаровский край (-6,1%). Следует отметить, что, несмотря на отрицательную тенденцию, позиции указанных регионов остаются достаточно устойчивыми как в рейтинге рассматриваемых регионов (четвертое, девятое и восьмое места соответственно), так и в рейтинге РФ. Прочные, устойчивые позиции без заметных изменений на протяжении всего исследуемого периода занимают Ханты-Мансийский АО - третье место, и Республика Саха (Якутия) - седьмое место в рейтинге.
Эффективность управления регионом во многом зависит от одной из ключевых в этом процессе фигур - губернатора. Предполагается, что глава региона несет личную ответственность за экономическое состояние и выполнение социальных обязательств на вверенной территории. Значимость этой должности возрастает в процессе консолидации сил, ориентированных на последующее развитие регионов и выстраивание устойчивой системы межрегиональных и межэлитных взаимоотношений [2]. В условиях нового видения будущего Арктики, как единого зонального образования, этот аспект особенно актуален, поскольку многие задачи развития могут решаться только общими усилиями.
В последние годы появилось множество рейтингов эффективности губернаторов, основанных на разнообразных подходах к их выполнению, что предполагает критичное отношение к предлагаемым результатам: не всякий рейтинг выдерживает проверку качества. Важнейшую роль в проведении рейтингов играют компетенции участников исследований — региональных и федеральных экспертов, поскольку от уровня их компетенции зависит качество анализа [3].
Инициатором внедрения рейтинга как инструмента измерения эффективности региональной политики (2008 г.) явилось Министерство регионального развития, к сожалению, после его реорганизации в 2014 г. рейтингование на государственном уровне по выявлению удовлетворенности населения результативностью деятельности исполнительной власти было прекращено, и этими исследованиями сейчас занимаются различные фонды, коммерческие, научные организации и др. По сути, в рейтинговых исследованиях изучаются не только персоналии, но и вся система регионального управления, реализующая государственные задачи. И если эта система на региональном уровне работает плохо, со сбоями, то в первую очередь страдает качество всего государственного управления.
В основе «Национального рейтинга губернаторов» - открытые данные из СМИ и заключения федеральных и региональных экспертов, полученные как по итогам анонимного анкетирования, так и публичных их выступлений. Рейтинговые исследования весьма значимы для губернаторов, поскольку выявляют как слабые стороны, нуждающиеся в более пристальном внимании, так и возможные точки личностного роста. Для населения регионов публикуемые рейтинги являются инструментом формирования имиджа, поскольку есть возможность сопоставления фигурантов или объектов рейтинга. В комментариях экспертов к результатам рейтинга за июнь 2016 г. отмечено, что региональное начальство не избавилось от привычки действовать командными методами, что особенно проявилось в период проведения партией «Единая Россия» предвыборных праймериз [3]. Данные таблицы 2 позволяют сопоставить результаты июньского 2016 г. и майского 2015 г. рейтингов.
В «Топ группу - 25» по РФ вошли губернаторы семи северных и арктических регионов, внутри самой группы наиболее заметное изменение - утрата 19 рейтинговых пунктов губернатором Республики Коми Гапликовым С.А. (скорее, как инерционная реакция на скандал, связанный с отставкой предыдущего губернатора В. Гайзера). На 34 позиции снизились рейтинги еще у четырех губернаторов, и лишь у двух произошло незначительное повышение (табл. 2). Обращают на себя внимание крайне низкие позиции губернаторов Мурманской области и Карелии - 1516 места среди оцениваемых регионов и 80 и 85 места в общероссийском рейтинге.
Таблица 2
Рейтинг губернаторов субъектов Севера и Арктики РФ июнь 2016*
2016 г. Субъект Российской Федерации Глава субъекта РФ Ранг по РФ 2015 г. Ранг по РФ 2016 г.
«Топ-25» (1-25 места по РФ)
1 Ямало-Ненецкий АО Кобылкиин Д.А. 4 5 (-4)
2 Республика Коми Гапликов С.А. 8 19 (-4)
3 Камчатский край Илюхин В.И. 12 8 (+2)
4 Ненецкий АО Кошин И.В. 14 12 (+1)
5 Хабаровский край ШпортТ В.И. 15 18 (-3)
6 Ханты-Мансийский АО Комарова Н.В. 17 21(-3)
7 Магаданская область Печеный В.П 22 17 (+3)
«Середняки» (26 - 60 места по РФ)
8 Чукотский АО Копин Р.В. 29 20 (+4)
9 Иркутская область Левченко С.Г. 38 35 (+2)
10 Республика Саха (Якутия) Борисов Е.А. 54 60 (-1)
11 Сахалинская область Кожемяко О.Н. 57 56 (-3)
12 Республика Тыва Кара-оол Ш.В. 59 59 (+3)
«Анти-топ - 25» (61 - 85 места по РФ)
13 Красноярский край Толоконский В. А. 70 68 (0)
14 Архангельская область, Орлов И.А. 73 72 (+2)
15 Мурманская область Ковтун М.В. 77 80 (-1)
16 Республика Карелия Худилайнен А.П. 84 85 (0)
*По материалам «Национального рейтинга губернаторов» [3].
Помимо этого рейтинга нами выполнен анализ еще одного авторитетного и регулярного исследования Фонда «Развитие гражданского общества» (ФоГРО) - Эффективность управления в субъектах РФ [4]. Подробный анализ результатов этого рейтинга нами выполняется течение трех лет (2013 -2016 гг.) Методика его проведения включает пять модулей:
1. Базовый, в основе - результаты социологических исследований Фонда «Общественное мнение» (ФОМ) и экспертной оценки;
2. Соотношение денежных доходов и расходов населения в данном регионе;
3. Социально-экономические показатели региона;
4. Оценки населением экономической ситуации в регионе (опросы ФОМ);
5. Материалы СМИ о деятельности главы конкретного региона (данные Национальной службы мониторинга).
Итог подсчитывается в баллах как сумма по всем модулям: выше 75 баллов - очень высокий рейтинг, от 75 до
55 баллов - высокий рейтинг, от 55 до 40 баллов - средний рейтинг, ниже 40 баллов - рейтинг ниже среднего.
Стоит подчеркнуть, что каждый из трех блоков (политико-управленческий, социальный и финансово-экономический) подразделяется на несколько направлений, оцениваемых отдельно. Интегральный рейтинг представляет собой обобщение (среднее трех соответствующих показателей данных) по трем блокам. Информационное наполнение каждого блока основано на множестве показателей (они приведены в наших предыдущих отчетах) с обязательным использованием социологических и экспертных оценок. В табл. 3 представлены результаты сопоставления оценок губернаторов за 2013-2016 г.
Таблица 3
Рейтинг эффективности губернаторов 2013-2016 гг., баллы*
Субъект балл балл балл балл Баллы Ранг
Российской Федерации 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2013/2016 гг. по РФ 2016 гг.
Ямало-Ненецкий АО 95 98 98 95 +3 2
Чукотский АО 86 91 91 87 +1 11-12
Магаданская область 84 91 89 83 +1 11-12
Хабаровский край 83 90 88 86 +3 13
Республика Коми 82 94 - 53 -29 16-17
Ханты-Мансийский АО 77 70 65 63 -14 21-22
Камчатский край 76 77 84 87 +11 32
Республика Саха (Якутия) 70 71 71 67 -3 33-35
Иркутская область 70 74 - 47 -23 36
Республика Тыва 69 69 68 68 -1 41-43
Архангельская область 58 57 49 52 -6 41-43
Мурманская область 52 63 63 60 +8 63-64
Красноярский край 49 58 46 48 -1 65-69
Ненецкий АО 47 75 72 69 +22 72-75
Сахалинская область 43 51 81 81 +38 76-79
Республика Карелия 40 52 44 41 +1 85
*по материалам Фонда «Развитие гражданского общества»[4].
Девять губернаторов улучшили свой балльный рейтинг, причем положительные изменения заметнее всего по Сахалинской области (+38 баллов), Ненецкому АО (+22 балла), Камчатскому краю (+11 баллов) и Мурманской области (+8 баллов). Наибольшие негативные изменения коснулись Республики Коми (-29 баллов), Иркутской области (-23 балла) и Ханты-Мансийского АО (-14 баллов). Согласно рейтингу 2016 г., 11 из 16 регионов входят в группу «очень высокого рейтинга», что, исходя из оценочных модулей, указывает на достаточно высокий уровень результативности управления.
Постоянством ранговых позиций («вокруг» 20-го места) отличается Ханты-Мансийский АО, уверенно продвигается в лидеры Ямало-Ненецкий АО, более низкими темпами в том же направлении перемещаются Чукотский АО, Ненецкий АО, Сахалинская область (табл. 4).
Таблица 4
Итоговые результаты рейтингов эффективности управления в субъектах Севера и Арктики среди
субъектов РФ в 2013-2015 гг., баллы*
Субъекты РФ: Ранг в рейтинге РФ Ранг в рейтинге РФ Ранг в рейтинге РФ
Крайний Север и АЗРФ 2013 г. 2014 г. 2015 г.
Ханты-Мансийский АО 21 20 18
Архангельская область 73 82 74
Республ. Саха (Якутия) 19 33 39
Красноярский край 18 24 35
Ямало-Ненецкий АО 22 9 5
Чукотский АО 28 27 16
Мурманская область 23 42 54
Республика Коми 29 13 38
Ненецкий АО 54 31 17
Сахалинская область 66 58 14
Иркутская область 49 21 68
Магаданская область 55 44 28
Республика Тыва 31 35 78
Хабаровский край 67 55 24
Республика Карелия 81 80 84
Камчатский край 82 38 31
*по материалам рейтингов АПЭК [5]
Стоит отметить, что продвижение вверх по рейтингу присуще для регионов, экономика которых четко ориентирована на добычу полезных ископаемых. Учитывая низкий уровень развития инфраструктуры, малую заселенность этих территорий, исчерпаемость природных богатств, ряд специалистов усматривает в перспективе возможность проявления «принципа Винни-Пуха» - съесть все и уйти, оставив выработанные территории в экологическом хаосе [6]. Прочные аутсайдерские позиции удерживают Карелия, Архангельская область, подобные тренды выявлены в отношении республики Тыва, Иркутской и Мурманской областей. Снижение рейтингов отчасти можно объяснить развитием кризисной ситуации, что в то же время ставит под сомнение эффективность деятельности власти в сложившихся обстоятельствах.
Более подробно, в соответствии с методикой рейтинга, в табл. 5 представлены трехгодичные результаты по каждому блоку. Сопоставление полученных результатов указывает на изменчивость степени управленческой эффективности в рамках указанных направлений.
Таблица 5
Итоговые результаты рейтингов эффективности управления в северных и арктических регионов среди субъектов РФ (политико-управленческий, социальный и финансово-экономический блоки)
2013-2015 гг., баллы
Субъекты РФ: Кр. Север и АЗРФ Политико-управленческий блок ранг в рейтинге РФ Социальный блок ранг в рейтинге РФ Финансово-экономический блок ранг в рейтинге РФ
2013 г. 2014 г. 2015 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.
Ханты-Мансийский АО 58 60 33 15 15 38 7 19 8
А Архангельская обл. 81 81 78 18 76 65 72 82 59
Республ. Саха (Якутия) 23 55 46 43 37 56 12 17 35
Красноярский край 29 33 55 22 13 30 15 43 23
Ямало-Ненецкий АО 32 16 6 16 28 45 27 1 2
Чукотский АО 20 24 11 14 23 21 55 50 32
Мурманская область 27 38 53 29 67 58 13 39 51
Республика Коми 34 13 42 34 9 15 16 19 53
Ненецкий АО 74 71 26 45 31 23 24 15 14
Сахалинская область 71 79 27 62 33 25 43 40 5
Иркутская область 57 50 50 60 25 78 21 10 73
Магаданская область 46 45 15 68 56 17 35 44 45
Республика Тыва 12 27 56 23 54 84 51 42 56
Хабаровский край 69 67 25 52 39 9 53 49 39
Республика Карелия 75 82 85 81 66 54 81 75 69
Камчатский край 82 46 38 83 47 49 70 33 20
*по материалам рейтингов АПЭК [5].
Общим трендом стало нарастание негативных тенденций в работе региональных властей по финансово-экономическому направлению, в то время как заметный рост эффективности произошел в политико-управленческой
деятельности. Стоит подчеркнуть, что речь идет не об общем состоянии экономики и социальной сферы в российских регионах, а об управленческих усилиях региональных властей.
При сопоставлении данных «Национального рейтинга губернаторов» (табл. 4) и рейтинга, выполненного ФоГРО (табл. 3) выявлены значительные оценочные расхождения, что особенно заметно, если сравнивать рейтинговые позиции в целом по РФ. Неизменными остаются в обоих рейтингах первые и последние позиции: Ямало-Ненецкий АО и Республика Карелия. В то же время Мурманская область в первом рейтинге занимает 80 место и находится в группе «Анти-топ», во втором - 63 место и входит в группу «очень высокого рейтинга». По нашему мнению, ориентиры главным образом на субъективные экспертные оценки и их преобладание над остальной информацией («Национальный рейтинг губернаторов»), вызывают меньше доверия, чем структурированная информация, основанная на данных пяти модулей (ФоГРО) [7]. Это еще раз показывает, что к рейтингам следует относиться достаточно сдержанно: для одних структур составление рейтингов - это бизнес-проект, для других - своеобразная административная «дубинка», для третьих - качественное непредвзятое исследование.
Таким образом, анализ уровня удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов Севера и Арктики РФ на основании данных ЕМИСС, позволил сделать вывод, что на протяжении 20082015 гг. сформировалась тенденция роста поддержки со стороны населения деятельности региональных властей: рост поддержки зафиксирован в десяти из шестнадцати регионов.
Использование рейтингов в региональной политике играет важную практическую роль в измерении качественных и количественных характеристик социальной жизни, в регулировании социальных процессов.
Определено, что рейтинги эффективности управления следует считать эталонным критерием для структур власти в процессах принятия и корректировки управленческих решений, при условии их достоверности и обязательном учете оценок степени удовлетворенности населения деятельностью отдельных должностных лиц и властных структур.
Обобщение результатов рейтингов эффективности управления в субъектах Севера и Арктики РФ за 20132016 гг. демонстрирует волатильность эффективности региональных властей на Севере и в Арктике, что в большей степени характерно для регионов - «середняков». Выявлено постоянство групп лидеров и аутсайдеров, что свидетельствует как об устойчиво успешной политике одних региональных властей, так и об отсутствии кардинальных сдвигов к лучшему в политике других.
Список источников
1. Удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (процент от числа опрошенных) // ЕМИСС государственная статистика [офиц. сайт]. - https://fedstat.ru/indicator
2. Губернатор ключевая фигура управления // Эксперт [офиц. сайт]. - http://expert.ru/expert/2015/25/gubernator--klyuchevaya-figura-upravleniya/
3. Национальный рейтинг губернаторов (итоги 2015 г.) [Электронный ресурс] // Национальный рейтинг [офиц. сайт]. URL: http://russia-rating.ru/info/10357.html
4. Рейтинг эффективности губернаторов. Вып. 14 // Фонд развития гражданского общества [офиц. сайт]. - http://civilfund. ru/mat/101
5. Рейтинг эффективности управления в субъектах РФ в 2013 году // Агентство политических и экономических коммуникаций [офиц. сайт]. - http://www.regcomment.ru/articles/reyting-effektivnosti-upravleniya-v-subektakh-rf-v-2013-godu//
6. Что ожидает сырьевые регионы? // Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики [офиц. сайт]. -https://www.hse.ru/news/ev/78894374.html
7. Гутенев В. При составлении рейтинга есть два очень важных аспекта: достоверность и объективность // МПО им. Румянцева [офиц. сайт]. - http://www.mporum.ru/node/1646
