CC BY
94
А.Н. Чистиков
РЕВОЛЮЦИЯ 1917 г. и БЮРОКРАТИЗМ
Победа над бюрократизмом, присущим государственным структурам царской России, была одной из задач, которую намеревались решить большевики, придя к власти. В работе «Государство и революция» В.И. Ленин, рассуждая о постепенном отмирании чиновничества, видел этот процесс следующим образом: «Рабочие, завоевав политическую власть, разобьют старый бюрократический аппарат, сломают его до основания, не оставят от него камня на камне, заменят его новым, состоящим из тех же самых рабочих и служащих, против превращения коих в бюрократов будут приняты тотчас меры, подробно описанные Марксом и Энгельсом: 1) не только выборность, но и сменяемость в любое время; 2) плата не выше платы рабочего; 3) переход немедленный к тому, чтобы все исполняли функции контроля и надзора, чтобы все на время становились “бюрократами” и чтобы поэтому никто не мог стать бюрократом».1 В итоге реорганизация государственной машины должна была привести к ликвидации эксплуатации и угнетения большинства населения страны и к уничтожению бюрократии и бюрократизма.
Однако реальность оказалась иной. Халатность, некомпетентность, бумажная волокита, злоупотребления по должности, отчуждение чиновников от масс и прочие бюрократические явления стали неизменными спутниками нового управленческого аппарата фактически с первых дней и недель его существования как в центре, так и на местах. «Порядок или, вернее, беспорядок такой же, как и раньше, но без присущей прежнему режиму деловитости и определенности (даже в необходимых смазках); новые чины ничего не понимают в своем деле, но строго соблюдают все внешние формы, что еще более затягивает всю процедуру их делопроизводства. Всюду надписи, “просят не оскорблять швейцаров и курьеров предложением чаевых”, но берут так же, как и прежде»,2 - записал барон А. Будберг в петроградском дневнике 9 января 1918 г.
Ситуация не улучшилась и в последующие годы на всех уровнях власти. «Члены исполкома являются на занятия кто когда вздумает и, кроме того, в часы занятий уходят в чайную чай пить, а другие на квартиры обедать, что тормозит дело, и гражданам, пришедшим в силу необходимости, нужно ждать, когда придут»,3 - сообщал о работе Китовского волисполкома ответственный организатор Крестецкого укома РКП(б) Никулин в Новгородский губком партии в 1919 г. Подобных фактов было достаточно.
Новая власть практически сразу признала не только наличие, но и массовый характер бюрократизма. О причинах его появления говорили на митингах и совещаниях, писали в газетах и нормативных документах. В кратком виде эти причины были сформулированы в программе большевистской партии, принятой на VIII съезде РКП(б) в марте 1919 г. Бюрократизм объяснялся недостаточно высоким культурным уровнем «широких масс», отсутствием необходимых навыков «у выдвигаемых массой
© А.Н. Чистиков, 2007
на ответственные посты работников», спешным привлечением специалистов старой школы и отвлечением самого развитого слоя городских рабочих на военную работу.4
Виноватой оказывалась не система власти, а представители двух категорий управленцев: старых, зараженных бюрократизмом чиновников и неопытных, не обладавших достаточным уровнем культуры кадров из «широких масс». Но во власти находилась еще одна группа: профессиональные революционеры. Они занимали «промежуточное» положение между первыми двумя категориями. Большинство из ре-волюционеров-подпольщиков составляли образованные люди, которые, однако, не имели административного опыта работы при прежнем режиме. Конечно, по сравнению с первыми двумя группами старая партийная гвардия5 количественно была невелика, но большинство ее представителей занимало ключевые, ответственные посты как в государственных, так и партийных органах и оказывало реальное влияние на действия власти и управления. То, что о них не упоминалось при анализе причин бюрократизма в советском обществе, могло означать одно: эта категория представляла собой образец управленцев, к которому надо было стремиться.
В этой связи чрезвычайно знаменательна оценка партийных и советских органов, сделанная современниками. После Октября 1917 г. многие большевистские партийные кадры перешли в советский аппарат, где им пришлось бороться за право обладания советами с представителями других партий и беспартийными. Но уже с весны-лета 1918 г. начинается обратный процесс - «назад в партию». Один из ведущих большевиков, Г.Е. Зиновьев в 1921 г. объяснял эту перемену тем, что Советы оказались заражены бюрократизмом и волокитой, отчуждением от масс и чиновничьим чванством. Лишь партия, по его мнению, могла «исправить ошибки, наладить работу, перетряхнуть аппараты и людей, учесть богатый опыт, помочь рабочим учиться управлять государством».6
Определив главные причины бюрократизма, делегаты VIII съезда наметили пути преодоления этого зла. Предлагалось привлекать «каждого члена Совета к выполнению определенной работы по управлению государством» и производить «последовательную смену этих работ с тем, чтобы они постепенно охватывали все отрасли управления», а также постепенно вовлекать все трудящееся население поголовно в работу по управлению государством.7 Последняя мера, по сути дела, перекликалась с идеей В.И. Ленина, о которой мы уже упоминали: «чтобы все на время становились “бюрократами” и чтобы поэтому ни кто не мог стать бюрократом». Парадокс, на который, кажется, историки не обратили внимания, заключался в том, что на этом же съезде Ленин признал: Советы из органов «управления через трудящихся» превратились в органы управления «для трудящихся через передовой слой пролетариата»,8 и тем самым отказал в праве всему трудящемуся населению принять участие в управлении государством.
В любом случае намеченные в программе меры не могли быть реализованы достаточно быстро. Пока же власть боролась с бюрократизмом иными способами. В первые месяцы Советской власти преобладали методы агитационного характера, однако с весны 1918 г. «в бой» вступило и законодательство. 8 мая 1918 г. Совнарком принял декрет о взяточничестве, определявший наказание для недобросовестных чиновников лишением свободы сроком до пяти лет.9 За ним в течение гражданской войны последовали постановление Совета обороны от 8 декабря 1918 г. о борьбе с областничеством и канцелярской волокитой,10 декрет Совнаркома от 30 декабря 1919 г. «Об устранении волокиты»11 и др. документы. Аналогичные распоряжения принимались на местном и ведомственном уровнях. В соответствии с выявленными причинами бюрократизма эти законы и постановления были направлены на наказание нерадивых чиновников.
Для ослабления бюрократизма в ближайшее время предпринимались и иные шаги: проводились кампании по сокращению штатов отдельных учреждений, вводились правила, упрощающие канцелярскую переписку, усиливалась работа контролирующих органов. Но их деятельность в лучшем случае приносила кратковременный эффект. Так, с весны 1919 г. при Петроградском отделении государственного контроля активно работала комиссия по сокращению штатов. Однако уже в 1920 г. численность служащих (в процентном отношении ко всему населению города) не уменьшилась, а увеличилась, по сравнению с 1919 г.
Столкнувшийся в августе 1919 г. с бюрократизмом Бологоевских продовольственных органов Новгородской губернии краснофлотец С.Л. Лазарев обратился за помощью в местную ЧК. «Председатель комиссии ответил мне, - писал Лазарев в Кронштадтское отделение политотдела Балтийского флота, - что он уже имеет в виду всю эту заваруху и старается всеми силами наладить этот вопрос, хотя бы путем серьезных замечаний вплоть до арестов...».12 Искало защиты от бюрократизма население и в органах рабоче-крестьянской инспекции. Так, с 1 июня 1919 г. по 1 сентября 1920 г. в РКИ из Петрограда и губернии поступило 3507 письменных обращений. Из них 2207 (62,9%) касались неправильных, с точки зрения граждан, действий Советов различных уровней, отделов губисполкома, продорганов и ЧК. Большинство жалоб имело под собой основания, так как свыше 1300 заявлений были удовлетворены.13
Однако ни законодательные, ни административные меры не привели к искоренению бюрократизма в годы гражданской войны. Новая экономическая политика тоже не внесла особых улучшений в эту ситуацию. Бюрократизм оставался неотъемлемой характеристикой аппарата власти и управления и по-прежнему вызывал недовольство в обществе. Под огонь критики - с высоких трибун - попали не только советские, но и партийные чиновники. «Система управления нашей партией осталась той же бюрократической, той же приказной и до известной степени военной, какой она была во время периода войны», - заявлял В.В. Косиор на XI съезде РКП(б). «Сейчас аппарат отряха-ется от пыли, становится прекрасным, но остается бюрократическим», - констатировал через год на XII съезде партии В.П. Ногин в докладе о работе Ревизионной комиссии.14 Осенью 1923 г. один из выступавших на собрании партактива Москвы охарактеризовал систему партийного управления как систему бюрократического централизма.15 Правда, стоит отметить, что такого рода заявления были редкими в партийной среде, и в большинстве своем они исходили от людей, на тот момент оппозиционно настроенных к проводимому партийному курсу. Многие партийные функционеры и в 1920-е годы противопоставляли бюрократизированные Советы и свободную от этого порока партию.
Попытку увидеть в бюрократизме не только нерадивость чиновников предпринял и автор статьи «О бюрократизме» М. Брудный. По его мнению, бюрократизм - «это сифилис в соединении с чесоткой», где чесотка - внешние формы, а сифилис - внутренняя сущность бюрократизма, барьер между трудящимися и государством. И если против «чесотки» борются в СССР все классы и слои, то в «ликвидации барьера заинтересованы только пролетарии и беднейшие крестьяне».16 Но ответа на вопрос: как они собирались бороться или уже боролись с этим явлением, автор не дал.
Судя по многочисленным документам, меры борьбы оставались традиционными, выработанными еще в предшествующий период: сокращение или чистка аппарата (включая реорганизацию и ликвидацию отдельных структур), наказание конкретных чиновников, а также упрощение и сокращение отчетности. Для этого создавались
многочисленные комиссии, проводились различные кампании. Кардинального улучшения, увы, не произошло, и борьба с бюрократизмом плавно перетекла в следующее десятилетие.
Анализируя причины появления советского бюрократизма, советские историки, вслед за современниками, говорили о двух главных факторах: о влиянии старого чиновничества, принесшего характерный для дореволюционного государственного аппарата бюрократизм в новые структуры, и о низком культурном уровне новых управленцев. Безусловно, эти факторы накладывали свой отпечаток на деятельность органов власти и управления. Однако с течением времени они неизбежно должны были ослабевать и в конце концов исчезнуть, ибо старые чиновники по разным причинам уходили из управленческих структур, а новые поколения управленцев уже обладали знаниями и достаточной квалификацией.
По мнению Е.Г. Гимпельсона, который детально исследовал этот вопрос, главная причина заключалась в огосударствлении всех сторон жизни страны.17 Позднее он конкретизировал этот тезис, указав на крайнюю централизацию власти, государственный монополизм, жесткую регламентацию и административные методы работы органов управления.18 Соглашаясь с Е.Г. Гимпельсоном, отметим, что большинство из этих причин отражало специфику Советского государства, а вместе с тем бюрократизм существовал и существует во многих странах, в которых нет, например, государственного монополизма, т.е. монополии государства в экономике. Кстати, в годы новой экономической политики при наличии частного капитала в экономике Советская Россия от бюрократизма не избавилась.
Вероятно, следует говорить о какой-то общей причине, которая, в свою очередь, порождает иные причины, отражающие специфику времени или особенности данного государства. Еще в начале прошлого века было замечено, что при всем разнообразии систем государственного управления их можно свести к двум основным типам. Первая система «старается положить в основу государственного строя решение возможно большего числа общественных дел сверху, т.е. высшей властью в государстве, и возможно меньшее участие в них народа». Вторая «требует, чтобы государство как можно меньше вмешивалось в общественные дела и чтобы большая часть их выполнялась при участии граждан в управлении».19 Второй тип можно охарактеризовать как демократический, а первый как бюрократический. В реальности, конечно, бюрократизм присутствует и в демократическом обществе. Но при оптимальном сочетании государственного и частного секторов в экономике, государственных органов и органов местного самоуправления, развитой сети общественных организаций и средств массовой информации система находится в равновесии, и бюрократизм не приобретает массового характера. Сбой системы противовесов приводит к усилению бюрократических извращений. Это и произошло по разным, в том числе и по уже упомянутым, причинам в Советской России периода гражданской войны и 1920-х годов.
1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 109.
2 Дневник барона Алексея Будберга //Архив русской революции. М., 1991. Т. 12. С. 270.
3 Новгородская земля в эпоху социальных потрясений. 1918-1930. Сборник документов. СПб., 2006. Кн. 1. С. 38-39.
4 Восьмой съезд РКП(б). Март 1919 года. Протоколы. М., 1959. С. 397.
5 Под старой партийной гвардией подразумеваются члены большевистской партии, вступившие в нее до 1917 г.
6 Зиновьев Г.Е. Наша партия за четыре года революции // День великой революции. Однодневная газета, издаваемая объединенными редакциями: Правда - Красная Газета - Маховик в пользу голодающих крестьян. 1921. 7 ноября.
7 Восьмой съезд РКП(б)...- С. 397.
8 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 38. С. 170.
9 Декреты Советской власти. М., 1959. Т. 2. С. 241-242.
10 Декреты Советской власти. М., 1968. Т. 4. С. 165-166.
11 СУ РСФСР. 1920. № 1-2. Ст. 7.
12 Цит. по: Новгородская земля в эпоху социальных потрясений... С. 205.
13 Петроград на переломе эпох: Город и его жители в годы революции и Гражданской войны / Отв. ред. В.А. Шишкин. СПб., 2000. С, 46.
и Одиннадцатый съезд Российской коммунистической партии (большевиков). Стен, отчет. 27 марта - 2 апреля 1922 г. М., 1922. С. 112; Двенадцатый съезд Российской коммунистической партии (большевиков). Стен, отчет, 17-25 апреля 1923 г. М., 1923. С. 74.
15 Гимпелъсон Е.Г. Советские управленцы. 20-е годы (Руководящие кадры государственного аппарата СССР). М., 2001. С. 158.
16 Большевик. 1927. № 18. С. 24, 25.
17 Гимпелъсон Е.Г. Формирование советской политической системы. 1917-1923 гг. М., 1995.
С. 92.
18 Гимпелъсон Е.Г. Советские управленцы. 20-е годы... С. 154.
19 Ольшевский. Бюрократия. М., 1906. С. 61.
Статья принята к печати 28 декабря 2006 г.
