CC BY
115
Раздел 13. Обзоры, рецензии, критика
МАЙОРОВ В.И., доктор юридических наук, профессор, [email protected] Кафедра административной деятельности органов внутренних дел; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
MAYOROV V.I.,
Doctor of Legal Sciences, professor, [email protected] Chair of administrative activity of the internal affairs bodies; Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049, Russian Federation
ЛЕТАЕВА Е.А., кандидат юридических наук, [email protected] Кафедра административной деятельности органов внутренних дел; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
LETAEVA E.A.,
Candidate of Legal Sciences, [email protected] Chair of administrative activities of the internal affairs bodies; Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049, Russian Federation
РЕЦЕНЗИЯ НА ДИССЕРТАЦИЮ В.Б. БАШУРОВА «АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»*
Аннотация. В рецензии на основе критического анализа дается оценка диссертационного исследования, посвященного административно-правовому регулированию прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Рецензируемая работа содержит комплексный теоретико-прикладной анализ таких ключевых элементов прохождения гражданской службы, как назначение на должность гражданской службы, присвоение классных чинов на основе сдачи государственными гражданскими служащими Российской Федерации квалификационного экзамена, аттестация гражданских служащих, в их единстве и взаимосвязи. Следует признать бесспорность того, что институт государственной гражданской службы, являясь составным элементом механизма государственной власти, нуждается в комплексном теоретико-прикладном изучении. Подобный анализ проведен впервые, что подтверждает новизну диссертационного исследования, а также его актуальность и высокую практическую значимость. Сформулированные соискателем выводы и предложения позволяют увидеть имеющиеся в законодательстве пробелы и возможные варианты их устранения. Рецензентами рассмотрены основные результаты работы соискателя, отмечены положительные стороны, а также спорные вопросы и положения, требующие дополнительной аргументации. При этом высказана уверенность в значимости проведенного исследования для развития административно-правовой науки и решения проблем, связанных с повышением эффективности государственной гражданской службы.
Ключевые слова: гражданская служба; административная процедура; полномочия гражданского служащего; классный чин; квалификационный экзамен; административно-правовое регулирование; аттестационная комиссия.
REVIEW OF THE THESIS BY V.B. BASHUROV "ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF THE STATE CIVIL SERVICE OF THE RUSSIAN FEDERATION"
* Башуров В.Б. Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14: защищена 14.04.2017. Омск, 2017. 234 с.
Annotation. The assessment of the thesis devoted to the administrative and legal regulation of the state civil service of the Russian Federation is given in the review on the basis of the critical analysis. Such key elements of the civil service, in their unity and interrelationship, as civil service appointment, assignment of class ranks on the basis of passing the qualification examination by state civil servants of the Russian Federation, as well as the certification of civil servants are the subjects of a comprehensive study in the reviewed research. It is necessary to recognize the in disputability of the fact that, being an integral element of the mechanism of state power, the institution of the state civil service needs a comprehensive theoretical and applied study. Such an analysis was carried out for the first time. That confirms the novelty of the research, as well as its topicality. The conclusions and proposals formulated by the applicant allow to see the gaps in the current legislation and possible ways of their elimination. The reviewers analyzed the main results of the applicant's work, noted its positive aspects, as well as the controversial issues and provisions requiring additional arguments. At the same time, the reviewers expressed their confidence in the significance of the conducted research for the development of administrative and legal science and solution of the problems connected with improving the efficiency of the state civil service.
Keywords: civil service; administrative procedure; powers of a civil servant; rank of the state civil service; qualifying examination; administrative and legal regulation; attestation commission.
Институт государственной службы играет важнейшую роль в механизме государственной власти, через него реализуются функции управления, поэтому различные аспекты его функционирования всегда находились в сфере внимания большого числа ученых. Качество государственного управления на сегодняшний день является одним из ключевых факторов успешного развития России.
Современная административная реформа придала новый импульс разработке как теоретических, так и прикладных основ повышения эффективности государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - гражданская служба). Совершенствование законодательства о гражданской службе невозможно без углубленного изучения теоретических и практических проблем правового регулирования отношений по прохождению гражданской службы.
Таким образом, выбранная В.Б. Ба-шуровым тема диссертационной работы «Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации» отражает современные тенденции изучения данного направления, обладает актуальностью и высокой практической значимостью.
Анализируя содержание работы, необходимо отметить, что успешному решению поставленных в ней научно-исследовательских задач во многом способствовала логично выстроенная структура диссертации, включающая введение, три
главы, объединяющие семь параграфов, заключение, список использованных источников. Объект и предмет исследования верно определены и соответствуют теме работы. Сформулированные соискателем положения, выносимые на защиту, отличаются новизной.
Диссертационная работа содержит комплексный теоретико-прикладной анализ таких ключевых элементов прохождения гражданской службы, как назначение на должность гражданской службы, присвоение классных чинов на основе сдачи государственными гражданскими служащими Российской Федерации квалификационного экзамена (далее - гражданские служащие), аттестация гражданских служащих, в их единстве и взаимосвязи.
Подобный анализ проводится впервые, что подтверждает новизну диссертационного исследования. Осуществляя комплексный анализ указанных элементов прохождения гражданской службы, автор дает собственную интерпретацию базовых понятий и терминов, связанных с прохождением гражданской службы. Кроме того, определенной новизной обладает обоснование деления отношений в сфере гражданской службы на собственно отношения по прохождению гражданской службы и иные, непосредственно связанные с ними отношения.
Научное исследование различных подходов к соотношению понятий «процедура» и «процесс», раскрытие сущности и содержания административной процедуры позволили соискателю обосновать,
что каждый из этапов прохождения гражданской службы представляет определенную административную процедуру прохождения гражданской службы. Особого внимания заслуживает авторское определение понятия «административная процедура прохождения гражданской службы» (с. 38), а также классификация данных процедур, произведенная диссертантом (с. 39-41).
Весьма интересной представляется позиция автора по вопросу законодательного закрепления за государственными органами полномочий по утверждению должностных регламентов индивидуальными правовыми актами (с. 58). Правовая форма должностного регламента в настоящее время не определена, а реализация предложений соискателя не только позволит придать должностному регламенту правовой статус, но и определить его роль в регулировании отношений по прохождению гражданской службы.
Кроме того, практической значимостью обладает изучение автором существующей проблемы, связанной с реализацией отдельных оснований назначения на должность гражданской службы без проведения конкурса. Их анализ позволил диссертанту прийти к важному выводу о необходимости законодательного исключения некоторых из данных оснований: назначение на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)» (с. 69); назначение на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну (с. 73-74); назначение по истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководители» или «помощники (советники)» (с. 75-76). Достаточное обоснование имеет предложение соискателя о назначении гражданского служащего на нижестоящую должность гражданской службы без проведения конкурса по результатам аттестации (с. 77).
На наш взгляд, совершенно справедливо суждение диссертанта о том, что независимо от того, на определенный или
на неопределенный срок полномочий осуществляется замещение должности гражданской службы, условия ее прохождения и, соответственно, условия присвоения классных чинов должны быть равными для всех гражданских служащих. В связи с этим вполне логично предложение В.Б. Ба-шурова о присвоении гражданским служащим классных чинов на основании результатов сдачи ими квалификационного экзамена, за исключением случаев поощрения гражданских служащих за особые отличия в гражданской службе (с. 106-107).
Заслуживает внимания обращение соискателя в процессе анализа этапов сдачи квалификационного экзамена к ряду проблем теоретико-прикладного характера. Например, по мнению автора, отсутствует правовая регламентация методики проведения квалификационного экзамена. В связи с этим в диссертационном исследовании предлагаются возможные варианты решения указанных проблем путем совершенствования законодательства о гражданской службе: диссертантом аргументирована необходимость утверждения правовым актом государственного органа методики проведения квалификационного экзамена (с. 124), нормативного закрепления вариантов решений о результате квалификационного экзамена (с. 129). Следует подчеркнуть, что, рассматривая вопрос административно-правового регулирования аттестации гражданских служащих, В.Б. Башуров обоснованно отмечает, что аттестация от комплексной, всеобщей профессиональной оценки служащих перешла к оценке результата их профессиональной служебной деятельности.
Совершенно справедливой видится авторская позиция, согласно которой определение профессионального уровня гражданских служащих (оценка их знаний, навыков и умений) относится к цели квалификационного экзамена (с. 141), результаты которого должны учитываться при проведении аттестации (с. 153).
Изучение административной процедуры проведения аттестации гражданских служащих позволяет соискателю сформулировать уместное предложение о необходимости отражения в решении аттестационной комиссии о соответствии гражданского служащего замещаемой должности
гражданской службы и рекомендации к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста конкретной должности гражданской службы, на замещение которой гражданский служащий подлежит включению в кадровый резерв (с. 173). Нельзя не отметить практическую значимость реализации предлагаемого автором правила, в соответствии с которым поставленное аттестационной комиссией условие об успешном получении дополнительного профессионального образования подлежит исполнению в течение определенного срока, например одного года с момента проведения аттестации, или срока, устанавливаемого самой аттестационной комиссией (с. 174). Законодательное закрепление данных предложений, несомненно, позволит урегулировать некоторые организационные вопросы, возникающие при проведении аттестации, сформировать понятный механизм реализации решений аттестационных комиссий государственных органов.
В итоге по результатам проведенного соискателем исследования представляется возможным оценить современное состояние административно-правового регулирования отношений, возникающих в процессе прохождения государственной гражданской службы. В.Б. Башуровым самостоятельно сформулированы представляющие интерес выводы и предложения, которые позволяют увидеть имеющиеся в законодательстве пробелы и возможные варианты их устранения.
В целом, оценивая содержание рецензируемой диссертации, можно констатировать, что административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации - достаточно широкая для освещения тема. Рассмотреть ее подробно в рамках диссертационной работы не представляется возможным. Автор выбрал ключевые, с его точки зрения, элементы прохождения гражданской службы, которые и были исследованы на должном уровне. Но при этом отдельные вопросы, которые представляются важными для освещения выбранной темы, не получили упоминания в диссертации, например вопрос об административно-правовом статусе гражданского служащего.
Характеризуя положительные качества работы, следует отметить, что положения, выносимые на защиту, не противоречивы, имеют хорошую аргументацию в тексте. Заслуживает одобрения обращение автора не только к работам современных российских ученых, специалистов в области административного права, но и к работам зарубежных авторов, а также к трудам специалистов в области отраслевых юридических наук.
Однако, несмотря на общую положительную оценку диссертационного исследования, в нем, как и в любой творческой работе, присутствуют дискуссионные положения, требующие дополнительной аргументации.
Во-первых, к таким положениям следует отнести суждение автора о нормативном закреплении правил об обязательном отражении в должностных регламентах гражданских служащих квалификационных требований к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы (с. 62). Диссертант аргументирует данное суждение тем, что в настоящее время допускается возможность замещения должностей гражданской службы лицами, имеющими высшее образование, не всегда отвечающее должностным обязанностям. Однако при этом не ясно, каким должно быть образование, отвечающее должностным обязанностям, - возможно, это высшее образование по общей специальности «Государственное и муниципальное управление», а возможно, и более узкоспециализированное. В условиях сокращения количества высших учебных заведений и направлений подготовки по гуманитарным специальностям получение такого образования может вызвать некоторые трудности. Кроме того, процент бюджетных мест на данных специальностях весьма невелик, что приводит к вопросу о мотивации студентов, обучающихся на контрактной основе, и соотношении этого с коррупциогенными факторами.
В настоящее время проходит обсуждение законопроект, которым предлагается внедрить новый подход к профессиональному развитию и обучению гражданских служащих, предусматривающий получение ими новых и обновление имеющихся
знаний, умений и навыков в течение всего периода прохождения гражданской службы (Законопроект N 87674-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации"»*).
Учитывая разнообразие задач и функций государственных органов, а также специфику исполнения гражданскими служащими должностных обязанностей, определенную направлениями их профессиональной служебной деятельности, с принятием законопроекта предлагается внедрение комплексного подхода к вопросу профессионального развития гражданских служащих посредством их дополнительного профессионального образования, участия в иных мероприятиях по профессиональному развитию (обучающие мероприятия (семинары, тренинги, мастер-классы, другие мероприятия), мероприятия по обмену опытом в форме межведомственного взаимодействия и наставничество).
Одновременно законопроектом предусмотрено введение нового механизма организации повышения квалификации гражданских служащих на основе государственных образовательных сертификатов, которые дали бы гражданским служащим возможность получить дополнительное профессиональное образование по современным программам, не реализующимся в настоящее время в рамках государственного заказа (тренинги, включая тренинги личностного роста, программы по вопросам, связанным с новейшими 1Т-технологиями, программы по иностранному языку и другие). Немаловажным является то, что подобное образование будет осуществляться за счет средств нанимателя.
Таким образом, интересно мнение диссертанта о данном законопроекте и о том, что более рационально и эффективно - получение высшего образования, полностью отвечающего должностным обязанностям (которые могут быть изменены со сменой должности гражданского служащего), либо совершенствование и обновление знаний, умений и навыков
* иК1_: https://www.consultant.ru/law/ hotdocsZ48675.html/
гражданских служащих согласно с текущими потребностями соответствующего государственного органа в развитии кадрового состава.
Во-вторых, автор высказывает крайне дискуссионную мысль «о необходимости установления диспозитивного правила применения испытательного срока в отношении граждан, впервые поступающих на гражданскую службу» (с. 79), а также о том, что при качественном проведении конкурса на замещение должности гражданской службы установление испытательного срока является излишним. Отчасти с этим можно согласиться, однако в настоящее время данный конкурс нередко служит лишь формальностью, и проверить реальные знания и профессиональные компетенции кандидата на должность гражданской службы представляется возможным лишь в процессе прохождения им испытательного срока.
В-третьих, спорным является предложение соискателя о замене испытания гражданского служащего процедурой вступительной аттестации, при наличии действительно положительных моментов от ее введения (с. 81-82), что, на наш взгляд, способно усложнить прохождение гражданской службы и привести к нехватке кадров.
В-четвертых, требует дополнительной аргументации предложение диссертанта о том, что квалификационный экзамен должны сдавать все гражданские служащие независимо от того, какие должности гражданской службы и при каких условиях они их замещают (с. 106). При этом исключение из данного правила, по мнению соискателя, могут составлять случаи поощрения гражданских служащих за особые отличия в гражданской службе (с. 107). В связи с этим представляется целесообразным автору обозначить и аргументировать, какие именно особые отличия в гражданской службе составляют данные случаи.
В-пятых, автор неоднократно в различных частях работы отмечает, что аттестационная комиссия вправе рекомендовать гражданского служащего, успешно прошедшего аттестацию, к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста (с. 142, 146,
154, 171-173, 177). Данное право, имеющее и свое законодательное закрепление, несомненно, может быть реализовано аттестационной комиссией государственного органа. Однако следует пояснить, насколько это право соответствует цели проведения аттестации.
В-шестых, как было уже указано, в диссертации не получило упоминания такое немаловажное для раскрытия выбранной темы понятие, как административно-правовой статус гражданского служащего. Отношения по прохождению гражданской службы неразрывно связаны с обладанием гражданским служащим административно-правовым статусом. Данное понятие является общепризнанным в административном праве, даже в библиографии диссертационной работы имеется несколько научных статей, имеющих в названии словосочетания «административно-правовой статус» или «правовой статус» гражданских служащих. Однако диссертант обходит вниманием данный вопрос, а понятие «правовой статус» во всей работе употребляется лишь три раза в цитировании работ других ученых.
Административно-правовым статусом обладают не только физические лица, но и учреждения, организации, органы государственной власти. Его содержание составляет совокупность их прав и обязанностей, регулируемых административно-правовыми нормами и реализуемых в административно-правовых отношениях. Исходя из этого, административно-правовой статус гражданского служащего можно определить как совокупность (комплекс) прав, обязанностей и ответственности, которую приобретает гражданин с момента зачисления его на государственную должность государственной службы.
В-седьмых, вызывает вопросы качество представленного эмпирического материала. По результатам проведенных автором экспертного и анкетного опроса гражданских служащих были представлены только отрывочные данные в виде описания того, какой процент опрошенных ответил утвердительно на тот или иной вопрос. При этом полностью отсутствует информация о методике проведенных социологических исследований, их подробных результатах (количество участников, задаваемые вопросы, полученные ответы и т.д.). Из контекста работы невозможно определить количество таких исследований, поскольку автор лишь упоминает о проведении двух видов опросов - экспертного и анкетного. На наш взгляд, было бы целесообразно представить информацию о проведенных исследованиях в виде соответствующим образом оформленных таблиц или графиков и поместить ее в приложения к диссертации.
Необходимо обратить внимание на то, что изложенные замечания во многом носят дискуссионный характер и не могут влиять на положительную оценку подготовленного диссертационного исследования. Содержание работы, ее высокий научный уровень позволяют заключить, что диссертационное исследование Башурова Владимира Борисовича на тему «Административно-правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации», вне всяких сомнений, будет способствовать развитию административно-правовой науки и решению проблем, связанных с повышением эффективности государственной гражданской службы, имеющих большое значение для современного Российского государства.
