CC BY
29
I. ЭКОНОМИКА И ФИНАНСЫ
1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ, УПРАВЛЕНИЕ И БЮДЖЕТИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
1.1. РЕСУРСОЕМКОСТЬ ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОГРАММ КАК КРИТЕРИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
Райзберг Борис Абрамович, д-р экон. наук, д-р техн. наук, профессор, главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований Всероссийской Академии внешней торговли, почетный академик РАЕН Место работы: Институт макроэкономических исследований Всероссийской Академии внешней торговли
Аннотация: в статье рассмотрены, подвергнуты анализу проблемы и возможности более тесного сочетания программно-целевого подхода в макроэкономическом прогнозировании, планировании и в бюджетировании, государственном финансировании развития российской экономики. Поставлена задача оценки бюджетной ресурсоемкости социально-экономических программ на первичной стадии их формирования, в процессе постановки целей программы. Для этого вводится понятие «ресур-соемкость целей государственной программы», а сами цели предлагается ориентировать на решение наиболее значимых стратегических макроэкономических проблем. Дискутируются подходы к установлению стоимости достижения целевых показателей государственных программ при формировании бюджетных ассигнований на программы.
Ключевые слова: программно-целевое планирование, программно-целевое бюджетирование, целеполагание, ресурсо-емкость целевых показателей, объем бюджетного финансирования программ и проектов, задачи и мероприятия целевых программ, программный период.
THE RESOURCE INTENSITY OF THE GOALS OF STATE SOCIAL AND ECONOMIC PROGRAMS AS A CRITERION FOR THE EFFECTIVENESS OF PROGRAM-TARGETED BUDGETING
Rayzberg Boris A., Doctor of Sciences, professor, the chief researcher of Institute of macroeconomic research of the Russian Foreign Trade Academy, honorary academician of the Russian Academy of natural Sciences Work place: Institute of macroeconomic research of the Russian Foreign Trade Academy
Annotation: the article reviews, analyzes the problems and possibilities for a more close combination of the program-target approach in macroeconomic forecasting, planning and budgeting, and state financing for the development of the Russian economy. The task is to assess the budgetary resource intensity of socio-economic programs at the initial stage of their formation, in the process of setting the program objectives. For this purpose, the concept of «resource intensity of the objectives of the state program» is introduced, and the objectives themselves are proposed to focus on the solution of the most significant strategic macroeconomic problems. The approaches to the establishment of the cost of achieving the target indicators of state programs in the formation of budgetary allocations for programs are discussed.
Keywords: program-target planning, program-targeted budgeting, goal-setting, resource intensity of target indicators, budget financing of programs and projects, goals and activities of target programs, program period.
Программно-целевое государственное планирование и регулирование как прогрессивное направление современной теории и практики управления экономическими и социальными объектами, процессами, отношениями зародилось и получило затем распространение во всех странах мира около ста лет тому назад.
Будучи приемлемым как для капиталистических стран с рыночной экономикой, так и для социалистических стран с плановой экономикой, программно-целевой метод, подход к государственному управлению оказался удобным, рацио-
нальным для применения в условиях смешанной экономики. Вместе с тем, социально-экономическое программирование на макроэкономическом и микроэкономическом уровнях столкнулось со многими трудностями организационно-методического характера, которые приходится преодолевать до сих пор.
Непрекращающийся диспут между сторонниками плановой и рыночной экономики убеждает лишь в том, что государственно-плановые начала, планирование и регулирование со стороны государства трудового, производственно-
Райзберг Б. А.
РЕСУРСОЕМКОСТЬ ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОГРАММ КАК КРИТЕРИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
экономического, природного, финансового, научно-технического, технологического ресурсного потенциала неизбежно в любой стране мира. Без выполнения этого условия невозможно сбалансировать, уравновесить экономическую систему, достичь пропорциональности, согласованности развития ее разных сфер, обуздать ограничениями избыточную рыночную свободу, приводящую к превращению полезной самоинициативы в общественно вредный самопроизвол, вырождающийся в рыночные провалы.
Программно-целевое государственное планирование, управление, регулирование дополняет классическую систему планов в виде совокупности намечаемых показателей будущего состояния экономики целями выхода в такое состояние и программами действий, ведущих к его достижению. Тем самым государственные планы становятся по своему замыслу целеустремленными и динамичными, оснащенными развернутыми во времени целевыми программами деятельности исполнителей планов.
К тому же государственное планирование распространяет свою зону действия на финансирование, бюджетное обеспечение планов и их программного, проектного наполнения. Именуемая программно-целевым бюджетированием форма распределения расходов государственного бюджета означает переход от административно-функционального, заявочного разделения бюджетных средств, выделяемых для выполнения плановых заданий, к непосредственно бюджетному финансированию государственных программ, стратегических проектов национального масштаба.
Обрисованная в самых общих чертах схема государственного программно-целевого планирования, управления, бюджетирования была намечена как перспективная принятым в 2010 году распоряжением Правительства Российской Федерации о программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Приходится, к сожалению, отмечать, что осуществить скоротечный переход к программно-целевому бюджетированию в России не удалось. Перестройка бюджетной системы на программный лад, распределение бюджетных расходов по целевым социально-экономическим программам через введенные в 2010 году государственные программы Российской Федерации оказалась гораздо более сложной и трудоемкой, чем предполагалось.
Продолжающийся по настоящее время процесс освоения программно-целевой методологии и организации государственного планирования, регулирования, бюджетирования затянулся и вследствие проявившейся в 2014 году негативной тенденции отклонения российской экономики от траектории устойчивого роста в сторону рецессии. Для устранения этой тенденции, усугубляемой созданием препятствий, ограничений для отечественной экономики на мировых рынках, понабилось отвлечься от проведения реформ системы стратегического планирования и управления социально-экономическими процессами на несколько лет.
Возвращаясь к общей картине разработки теоретических основ и предпосылок освоения программно-целевой методологии в российской практике государственного управления экономической и социальной сферой, отметим факт достаточно глубокого накопления опыта применения программного подхода в управлении. Многолетней практикой советского и постсоветского периода российской истории выработаны и выверены на примерах многих десятков целевых программ
принципы, порядок их разработки и управления реализацией в условиях централизованно управляемой и функционирующей на рыночных началах, смешанной экономики. Совершенствуются методические рекомендации, показатели, способы оценки качества, экономической и социальной эффективности, результативности разных видов социально-экономических программ. Так что программная методология государственного управления закрепляет свои позиции. Сегодня применением программ никого не удивишь, но способы удачного, успешного использования приходится искать для каждой программы.
Еще сложнее обстоит дело с целенаправленностью, целевой ориентацией государственных социально-экономических программ и степенью увязки, согласования целей государственных программ с объемами их финансирования из средств бюджетов разных уровней и внебюджетных фондов, то есть с перенесением программно-целевого подхода на бюджетирование. Эти существенно важные стороны программно-целевого государственного управления социально-экономическими процессами, методология их отражения, научного обоснования при разработке и осуществлении бюд-жетно финансируемых программ все еще весьма далеки от совершенства и в отечественной, и в мировой практике применения программно-целевого подхода.
Общепринято считать определяющим принципом государственного управления экономическими и социальными объектами положение системного анализа, согласно которому успешность, эффективность, качество управления обеспечивается изначальной постановкой, определением, установлением целей системы управления. Это правило в полной мере относится к программно-целевому управлению, что подчеркнуто самим его названием. Так что стадия целеполага-ния, целеустановления находится в первом ряду операций разработки и принятия, утверждения проектов социально-экономических программ.
Между тем, выработанная, предложенная и обоснованная наукой теория целеполагания осмысленной человеческой деятельности по существу отсутствует. Такие фундаментальные науки как философия, социология, психология, политология, экономика, управление, менеджмент избегают ответа на вопрос, каковы научные основы формирования целей личности, человека, семьи, сообщества людей, социальных групп, государства, общества. Согласно социологии цели выражают интересы людей, но это справедливое убеждение просто смещает акцент, переносит внимание с понятия «цель» на столь же неубедительное и неопределенное понятие «интересы». Психологи склонны ассоциировать представление о целях людей, их существования и деятельности с внутренне формируемыми желаниями. Но желания могут быть плодами фантазии, тогда как программные цели призваны отражать твердые намерения, обязательства. Желания порождаются чувствами, эмоциями, тогда как сотворение целей должно быть продуктом разума, предметом логики.
По-видимому, цели человека, людей, государства, общества следует связывать с целями жизни, но ответ на вопрос, в чем заключается цель жизни, далеко не очевиден. Разве что считать целью жизни людей поддержание самой жизни. Любопытно, что религия в большей степени, чем современная наука способна выразить цели жизни, сводя их к справедливости, добру и к райскому существованию в загробном
мире. Но подобные цели вряд ли сойдут в числе программных, устанавливаемых государством и относимых к экономике страны, региона, отрасли.
В советский период была популярна коммунистическая трактовка программных целей в форме «максимальное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей», хотя чисто пропагандистская суть подобной формулы очевидна. Несмотря на это, сама идея увязки программных целей с потребностями человека, семьи, социальных групп, государства, общества, уровнями удовлетворения наиболее значимых, представительных потребностей выглядит плодотворной. Конечно, потребности, нужды, чаяния людей и государства не исчерпывают в полной мере программные цели, далеко не всегда объективны и социально справедливы, лишь частично обладают признанными нормативными уровнями удовлетворения, но все же близки к целеустремлениям основной массы людей в конкретной, определенной стране.
По мнению автора настоящей работы на роль программных целей государственных социально-экономических программ справедливо претендуют цели удовлетворения нормативно выраженных, минимально допустимых величин, потребностей только тех категорий граждан, которые не обладают собственными имущественными и денежными возможностями удовлетворять свои собственные потребности. Программная цель государства должна состоять в выполнении миссии обеспечения признанных жизненных потребностей таких категорий граждан, населения на бюджетной основе, за счет средств фонда национального благосостояния.
Наиболее близким к реальному программному целеполага-нию видится проблемный подход к формированию целей государственных социально-экономических программ. Согласно проблемному подходу цели государственных, бюджетно поддерживаемых программ заключаются в предотвращении возникновения и обострения, ослаблении зоны и глубины вредного воздействия проявившихся социально-экономических проблем. Проблема видится как разрыв между требуемым, намеченным, необходимым состоянием социально-экономических объектов, процессов, отношений и их наблюдаемым реальным состоянием. Чем глубже такой разрыв, тем острее становится проблема, тем более настоятельной становится необходимость ее устранения, подавления.
Согласно распространенным мнениям, убеждениям авторов теории программно-целевого государственного управления экономическими и социальными процессами именно предвидение или явное наличие глубоких, настоятельных социально-экономических проблем в стране служит главным, определяющим критерием необходимости разработки и осуществления государственных программ. Такие программы призваны решить, устранить проблему или снизить ее неблагоприятное, вредное воздействие до минимального уровня, не угрожающего жизнеспособности и выполнению функций социально-экономической системы страны. Таким образом, главенствующей целью государственной программы становится решение программной проблемы в течение определенного времени, образующего программный период. Глубина, масштабность, настоятельность программной проблемы определяют рейтинг программы, ее место в иерархии программ, степень важности.
Естественно, что цели социально-экономических государственных программ не ограничиваются устранением возникших проблем и угроз их возникновения, ликвидацией последствий кризисных ситуаций, то есть избавлением от нега-
тивных, вредоносных явлений, обеспечением экономической, социальной, экологической, военной, политической безопасности государства и населения страны. Столь же значимы, важны цели благоприятного развития экономики и социальной сферы, роста благосостояния народа, повышения конкурентоспособности отечественной экономики, проникновения на новые мировые рынки, наращивания производства прогрессивной, качественной продукции, освоения инновационной техники и технологии, расширения выгодных внешнеэкономических связей.
В достижении этого обширного круга программных целей, решении адекватных им проблем, целевых задач значительную роль играет определение ресурсоемкое™ целей государственных социально-экономических программ. Понятие «ре-сурсоемкость», получившее широкое распространение применительно к производству продукции, товаров, работ, услуг, пока не используется по отношению к целям социально-экономических государственных программ. Поэтому термин «ресурсоемкость программных целей» нуждается в толковании, предваряющем его применение в теории и практике программно-целевого планирования и управления.
Под ресурсоемкостью целей государственной социально-экономической целевой программы понимаются выраженные в стоимостном, денежном исчислении в действующих рыночных ценах бюджетные затраты, расходуемые на создание единицы целевого программного продукта (в счетном, физическом, денежном, информационном измерении) в течение всего программного периода или его определенной части, например, годовой продолжительности времени. Иначе говоря, ресурсоемкость программных целей представляет удельные затраты бюджетных средств, расходуемые на достижение заданной доли, измеримой единицы целевых результатов государственной программы. Установление, определение ресурсоемкости целей государственной программы предполагает возможность измерения, расчета, объективной экспертной оценки степени, уровня достижения программных целей в заданные моменты времени программного периода. В арсенал методов, моделей оценки величины ресурсоемкости программных целей входят экстраполяция, прогнозирование, статистический анализ, сравнения, сопоставления, аналогии, экспресс - оценки, экспертные суждения.
Математическая формула ресурсоемкости РЕ программной цели имеет вид:
РЕ = ® (!);
ЦР
где БЗ - ожидаемые, прогнозируемые, проектные, плановые, реально затраченные бюджетные расходы на программу за определенную часть программного периода или за весь программный период времени;
ЦР - ожидаемые, прогнозируемые, проектные, плановые, реально достигнутые целевые результаты реализации программы за рассматриваемый период времени.
Как следует из формулы (1), необходимо различать прогнозируемую, проектную, плановую, реальную ресурсоемкость целей государственной социально-экономической программы в зависимости от этапа разработки и реализации программы, на котором проводится оценка ресурсоемкости. В случае пого-дичного определения значений ресурсоемкости целей программы бюджетные затраты БЗ и целевые результаты ЦР в формуле (1) устанавливают по следующим зависимостям:
Райзберг Б. А.
РЕСУРСОЕМКОСТЬ ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОГРАММ КАК КРИТЕРИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
БЗ = Х БЗ1 <2>;
1=1
где БЗ1 - бюджетные затраты на программу в течение «¡» года
программного периода;
п - число лет, охватываемых рассматриваемым периодом времени.
т
ЦР= ХЦР (3);
1=1
где цр- целевые результаты, достигнутые в течение <«'» года
анализируемого периода времени;
т - число лет, охватываемых анализируемым периодом времени.
Используя формулы (1), (2), (3) для определения, оценки значений ресурсоемкости целей государственной программы в их динамике, необходимо дополнять приводимые формулы учетом таких факторов как:
- дисконтирование затрат и целевых результатов программы, отражающее действие инфляции и влияние ставок банковского процента на эти показатели;
- наличие лага, сдвига во времени между сроком осуществления бюджетных затрат на программу и сроком получения целевых результатов за счет затрат, вследствие чего величина «т» в формуле (3) должна превосходить величину «п» в формуле (2) на число лет, равное лагу.
Было бы желательным установление нормативных значений ресурсоемкое™ целей определенных видов или даже конкретных социально-экономических программ. При наличии таких нормативов становится возможным прямой переход от целеполагания, установления целевых ориентиров ЦР формируемой или продолжаемой программы к величине бюджетных затрат БЗ на программу исходя из экспрессных оценок по формуле:
БЗ = ЦР х НР (4);
где НР - установленный статистически, эмпирически, расчетным образом норматив бюджетных затрат на единицу программного целевого результата ЦР анализируемой целевой программы.
Тем самым, при наличии, знании нормативных значений ре-сурсоемкости целей государственной социально-экономической программы формула (4) позволяет перевести бюджетное финансирование данной программы на рельсы программно-целевого бюджетирования. Однако вряд ли возможно выработать, обосновать, заблаговременно установить универсальные, типовые значения нормативов ресурсоемкости целей всех самых разных государственных социально-экономических программ, существенно различающихся содержанием и формой представления программных целей.
Приходится, соответственно, уповать на рационализацию целевых параметров каждой отдельной государственной программы посредством выявления особенностей, специфических свойств каждой отдельной программы, снижающих ресурсо-емкость целей данной программы и повышающих ресурсоот-дачу бюджетных расходов, затрат на достижение целей.
Введение в научный оборот и в практику управления разработкой и реализацией государственных социально-экономических программ понятия «ресурсоемкость программных целей» открывает дополнительные возможности повышения качества, эффективности, результативности как отдельных программ, так и их совокупности еще на стадии
зарождения программного замысла и целеполагания, когда формируется, устанавливается «дерево целей» программы. На ранних, проектных стадиях у заказчиков и разработчиков социально-экономических программ имеются обширные возможности варьирования еще не закрепленными показателями, параметрами, критериями программ в интересах отыскивания самых выгодных, экономных, в пределе оптимальных решений, позволяющих минимизировать бюджетную ресур-соемкость программ без нанесения существенного ущерба степени достижения целей.
Сохраняя, соблюдая связи, взаимозависимости между целями программы, ресурсоемкостью целей, целевыми результатами, бюджетными затратами на программу, вытекающими из приведенных выше соотношений, проектанты способны использовать такие рычаги обеспечения жестких бюджетных ограничений как некоторое расширение программного периода выхода на целевые рубежи, совмещение однотипных расходов взаимосвязанных программ, замещение дорогостоящих ресурсов более доступными по ценам. По отношению к социально-экономическим программам, не занимающим высокие места в программной иерархии, не обладающим острой степенью настоятельности, безотлагательности, допустимо перенесение первоначально намечавшихся сроков реализации или даже временное исключение программы, проекта из утверждаемого перечня.
Упомянутые выше затруднения в установлении нормативных значений бюджетной ресурсоемкости государственных программ еще до начала их разработки приводят к неизбежности встраивания процедур определения величины ресурсоемкости целей каждой социально-экономической программы в технологическую схему разработки, формирования, утверждения проекта программы и управления процессами ее реализации. Еще на стадии целеполагания полезно задуматься о предельно допустимой бюджетной ресурсоемкости программных целей и вписываемости расходов на достижение намечаемых целей в ожидаемые или уже ставшие известными бюджетные ограничения. Гораздо более явное, четкое представление о ресурсоемкости программы вытекает из баланса расходов, сформированного исходя из целей, целевых задач и программных мероприятий каждой задачи. Таким образом, очевидное, убедительное видение бюджетной ресурсоемкости государственной социально-экономической программы возникает лишь после того, как определятся цели, целевые задачи программы, состав и последовательность выполнения программных мероприятий, фиксируемых посредством выделения контрольных событий, свидетельствующих факт проведения мероприятий.
Из сказанного вытекает, что при отсутствии заранее заданных, предварительно установленных нормативных значений бюджетной ресурсоемкости целей государственной социально-экономической программы в роли таких нормативов призваны выступать прогнозно определяемые, планово устанавливаемые в процессе разработки и утверждения программы величины ресурсоемкости программных целей. Определение оценочных прогнозно-аналитических, а затем и плановых значений бюджетной ресурсоемкости целей разрабатываемой или продлеваемой государственной программы на каждый годичный или полный программный период требует проведения ряда трудоемких процедур, выполняемых в определенной последовательности. В самом общем видении содержание этих процедур можно представить следующим образом:
1. Исходя из заранее установленного состава мероприятий программы, проводится оценка ресурсоемкости мероприятий, распределенных по целевым задачам, проектам, подпрограммам и целям программы, для чего вначале определяется потребность каждого мероприятия в трудовых, материальных, фондовых, энергетических, информационных, финансовых ресурсах на рассматриваемый период времени;
2. Потребность мероприятия программы в отдельных видах ресурсов в натуральном выражении переводится с использованием рыночных цен в стоимостное, денежное выражение, после чего стоимости затрат на отдельные виды ресурсов, требуемых для проведения данного мероприятия, суммируются, образуя оценку стоимости мероприятия, то есть ресурсоемкости одного отдельно взятого программного мероприятия;
3. Стоимость отдельных мероприятий, обеспечивающих решение целевой задачи программы, сводится путем суммирования в общую стоимость выполнения данной целевой задачи при исключении повторного счета затрат на мероприятия, входящие в разные задачи, и дополнения стоимости задачи сводными затратами на задачу в целом, на объединение мероприятий, относящихся к одной целевой задаче, и общее управление решением задачи. В итоге проведения указанных процедур оценивается, определяется, устанавливается ресурсоем-кость выполнения каждой и всех целевых задач государственной программы за рассматриваемый период времени;
4. Стоимость решения отдельных целевых задач, входящих в программный комплекс, сводится путем суммирования в общую стоимость достижения той цели программы, выход на которую обеспечивается выделенной совокупностью целевых задач программы. При этом должен быть исключен повторный счет затрат на задачи, обеспечивающие достижение разных целей той же государственной программы, но дополнительно включены расходы на объединение задач, обеспечивающих достижение выделенной цели программы и на управление комплексом этих задач. В итоге проведения указанных операций достигается оценка
стоимости выхода на выделенную цель программы и бюджетная ресурсоемкость достижения данной цели;
5. Заключительная часть операций, процедур оценки прогнозируемой, планируемой ресурсоемкости всей совокупности, всего набора целей государственной социально-экономической программы сводится к суммированию стоимостей достижения разных целей данной программы, сопровождаемому исключением повторного счета одних и тех же затрат на разные цели и дополняемому затратами на разработку и управление реализаций программы в целом.
По мере прохождения разных этапов разработки и осуществления государственной программы обрисованная в общих чертах схема оценки прогнозно-аналитической и плановой ресурсоемкости программы детализируется, уточняется, конкретизируется с учетом появления, получения дополнительных сведений о программе и условиях ее выполнения, а также изменения представлений о целях и задачах программы, требующих внесения в нее корректив.
Так как программный период, цикл выполнения, реализации стратегических государственных социально-экономических программ Российской Федерации охватывает несколько лет и более, правомерно предполагать, что за это время могут быть введены новые правила программно-целевого бюджетирования и планирования, сказывающиеся на порядке и методологии оценки бюджетной ресурсоемкости целей государственных программ.
Список литературы:
1. Кудрин А., Соколов И. Бюджетные правила как инструмент сбалансированной бюджетной политики//Вопросы экономики, №11, 2017, с. 5-32
2. Совершенствование программно-целевых методов бюджетирования в Российской Федерации [д.э.н. Климанов В.В., к.ю.н. Золотарева А.Б., к.э.н. Дмитришина Е.В. и др.; под ред. д.э.н. Дробышевского С.М.] - М.: Изд. дом «Дело» РАНХ и ГС, 2017. - 152 с.
3. Райзберг Б.А. Целевые программы в системе государственного управления экономикой. 2-е изд. - М.: Инфра - М, 2016. - 268 с.
