CC BY
265
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
УДК 37.014
РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ СЕТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ КАК НАПРАВЛЕНИЕ ПОВЫШЕНИЯ ДОСТУПНОСТИ И КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ
Литвинова Татьяна Павловна, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», [email protected],
Литвинова Елена Владимировна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», [email protected],
ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», Москва, РФ
The article considers the problems of present educational municipal institution network and offers the ways of its restructuring. The article pays special attention to an innovational form of providing educational service — ‘Teacher’s House’ — and to creating the higher grade of education in separate educational institutions — new educational centers.
В статье рассмотрены проблемы действующей сети образовательных учреждений муниципальных образований и предложены направления ее реструктуризации. Особое внимание уделено инновационной форме организации предоставления образовательных услуг — «Учительский дом» и выделению старшей ступени образования в отдельные образовательные учреждения — новые образовательные центры.
Keywords: restructing, education, educational institutions, municipal formations
Ключевые слова: реструктуризация, образование, образовательные учреждения, муниципальные образования
Развитие любой страны неразрывно связано с качеством предоставляемых образовательных услуг, поэтому образование играет важнейшую роль в жизни человеческого общества. Процесс модернизации образования напрямую связан с решением одной из ключевых проблем — обеспечение условий для получения учащимися качественного общего образования независимо от их места жительства. Модернизация непосредственно образовательной деятельности образовательных учреждений требует принципиального, качественного изменения всех существенных аспектов их функционирования, и, прежде всего, структуры сети образовательных учреждений конкретных территорий муниципальных образований.
На современном этапе в Российской Федерации остается нерешенным ряд проблем обеспечения качества и территориальной доступности образования, связанных со структурой сети общеобразовательных учреждений, сложившейся еще в советское время, когда вопро-
сы качества и доступности образования имели принципиально иное звучание, а аспекты эффективности деятельности системы образования практически не рассматривались. В ряду таких проблем следует отметить: высокую степень дифференциации качества образовательных услуг в зависимости от места их оказания; сложности в реализации современных образовательных технологий, например, введения профильного обучения в старших классах в отдельном образовательном учреждении и ресурсного обеспечения такого обучения на базе действующих сетей; несоответствие созданных условий образовательного процесса требованиям комфортности; неравномерность распределения гимназий, лицеев, школ с углубленным изучением предметов по территориям больших городов; недостаточно высокий уровень специализации сетевых элементов и целевой концентрации ресурсов, которыми обладает отдельная территориальная система образования. В последние годы в силу наблюдающегося
54 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2013 / № 1
Реструктуризация сети образовательных учреждений как направление повышения...
демографического спада и усиливающейся урбанизации большое количество сельских школ, а в отдельных случаях и городских, являются заполненными на 20—30% их проектной мощности, при этом для многих регионов и муниципальных образований характерно ухудшение демографической ситуации.
Важнейшим компонентом любого образовательного пространства является сеть образовательных учреждений. Наличие оптимальной сети образовательных учреждений обеспечивает доступность образовательных услуг для населения. Организация эффективного взаимодействия образовательных учреждений как сетевых единиц в рамках единого образовательного пространства обеспечивает максимальное использование образовательных ресурсов для достижения необходимого качества образования.
Муниципальная сеть образовательных учреждений (ОУ) — это сложная организационно-управленческая структура. Главное требование к формированию сетей ОУ — это наличие оптимальной модели сети образовательных учреждений для данной территории, в которой рационально согласованы географические, культурные, социально-экономические, демографические условия территории и современные требования к деятельности системы образования.
Необходимость в реструктуризации сети образовательных учреждений появляется, если муниципальная система образования должна решить такие социально-образовательные задачи, которые превышают возможности функционирования отдельных образовательных учреждений и не могут быть решены их силами.
Безусловно, в настоящее время разработка новых направлений, форм и методов реструктуризации сетей общеобразовательных учреждений и их реализация является крайне актуальной задачей для региональных и муниципальных органов управления образованием, особенно, когда речь идет о сельских территориях, на которых проживает подавляющее большинство российского населения.
Реструктуризация сети образовательных учреждений должна осуществляться на основании эффективного решения специфических социально-педагогических задач каждой ступени образования — начальной, основной, старшей школы, начального профессионального образования.
Система начального общего образования должна строиться по принципу «шаговой доступности» — обеспечения возможности получения образования младшими школьниками непосредственно в месте их проживания. Для обеспечения общего среднего, а также начального профессионального образования необходимо руководствоваться принципом концентрации ресурсов — транспортной доступности образования на основе имущественных комплексов, которые отвечали бы всем современным требованиям к условиям образовательного процесса, спектру и качеству образовательных услуг, материально-техническому и кадровому обеспечению их предоставления. Для обеспечения основного общего образования используется принцип моделей, включающих в себя как шаговую, так и транспортную доступность образования в зависимости от условий территории.
Формальная реструктуризация системы общего образования может привести к негативным социальным последствиям. Принципами реструктуризации сети общеобразовательных учреждений на современном этапе должны стать:
• повышение доступности качественного общего образования;
• повышение качества образования и экономической эффективности деятельности учреждений системы образования;
• приведение сети образовательных учреждений в соответствие с расселением населения, изменениями демографической обстановки, транспортной и коммуникационной инфраструктуры, развитием экономической и финансовой баз муниципальных образований;
• развитие новых типов учреждений в образовательной сети и повышение устойчивости ее функционирования.
В настоящее время в связи с существенным сокращением контингента обучающихся увеличивается количество малокомплектных и малочисленных школ.
В настоящее время в РФ насчитывается около 51,5 тыс. школ, 33 тыс. из которых находится в сельской местности. По данным Федеральной службы государственной статистики, за последние пять лет численность государственных городских и сельских общеобразовательных учреждений сократилась более чем на 12 тыс. (1926 — городские, 10 029 — сельские), а коли-
55
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
чество обучающихся в них школьников — почти на 2 млн (995 тыс. — городские школьники, 873,6 тыс. — сельские школьники).
Сокращение количества действующих школ происходит в основном за счет малокомплектных школ, а также за счет школ, в которых не будут закончены капитальный ремонт и работы по реконструкции. По данным Роспотребнадзора, перед началом 2012—2013 учебного года закрыто 415 малокомплектных школ.
Наибольший удельный вес таких школ отмечается в Рязанской (15,4%), Пензенской (5,6%), Костромской областей (4,9%) и Пермском крае (3,8%). Особенно это касается сельских школ, где зачастую невозможно обеспечить реализацию образовательных программ по некоторым предметам из-за отсутствия педагогов, недостаточной материально-технической базы и социальной инфраструктуры.
Нормативно-подушевое финансирование часто называют одной из основных причин закрытия малокомплектных сельских школ. В ситуации, когда финансирование деятельности образовательных учреждений зависит от численности учеников, малокомплектные школы приходится закрывать, потому что их функционирование становится невыгодным.
У идеи сокращения малочисленных школ много противников. Их аргумент — не учитывается социальное значение сельской школы: это не просто место, куда ходят получать знания, а своего рода центр жизни для небольшой деревни. Там дети социализируются, учатся жить в обществе. Пока школа есть — у села есть хоть какие-то перспективы. Когда школу закрывают, скорее всего, из населенного пункта уедут все, кто только может. В первую очередь это будет сельская интеллигенция — учителя, которые играют там очень важную роль. Без учителя местное сообщество развалится и деградирует. Начальная школа должна оставаться в каждом муниципальном образовании, где живут дети младшего школьного возраста, она не должна зависеть от наполняемости классов.
Реструктуризация системы среднего образования не должна рассматриваться регионами как призыв к закрытию малокомплектных сельских школ. Образовательные учреждения в сельской местности всегда занимали одно из ведущих мест в социальной и экономической инфраструктуре села, сохраняя и развивая единое сельское образовательное простран-
ство. И сегодня сельская школа остро нуждается в государственной помощи и поддержке, в серьезных преобразованиях. Для функционирующей сельской школы района характерны малая наполняемость классов, отсутствие параллелей, многопредметность в работе учителя. В начальном звене не редкостью стало наличие одного класса-комплекта, где проходят одновременные занятия учащихся двух, а порой и четырех классов.
Диспропорции в распределении учащихся вызваны высоким удельным весом сельского населения, недостатками инфраструктурного развития муниципальных территорий (демографическое старение, концентрация населения районных центрах, сеть и состояние дорог, другие факторы).
Объективные условия функционирования образовательных учреждений (ОУ), находящихся в сельской местности, создают проблемы, требующие незамедлительного и кардинального решения. К данным проблемам относятся:
• устаревшая материально-техническая база сельских ОУ. В настоящее время многие сельские школы требуют капитального ремонта;
• слабое кадровое обеспечение ОУ. Недостаточная укомплектованность ОУ, расположенных в сельской местности, педагогическими кадрами, недостаточный уровень квалификации учителей снижают качество образования, существует проблема «старения» педагогических кадров;
• недостаточный уровень финансовой обеспеченности. Сокращение объемов и источников финансирования сельской школы приводит к дальнейшему ухудшению материально-технической базы, качества образования. При этом затраты бюджета на одного учащегося в ОУ сельской местности остаются более высокими, чем затраты на одного учащегося в городских ОУ;
• недостаточное количество транспортных средств для подвоза обучающихся к школе негативно влияет на организацию образовательного процесса;
• несоответствие качества образования современному уровню требований. Сельские дети имеют недостаточный доступ к различным дополнительным образовательным услугам. Сельские ОУ не могут обеспечить широкий спектр дополнительных образовательных услуг, реализовать в полной мере
56 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2013 / № 1
Реструктуризация сети образовательных учреждений как направление повышения...
образовательные потребности учащихся. Это снижает конкурентоспособность сельских школьников при продолжении образования в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, при устройстве на работу.
С целью повышения эффективности деятельности образовательных учреждений в РФ проводилась реструктуризация сети путем ликвидации образовательных учреждений, их реорганизации, образования школьных территориальных (образовательных) округов и создания базовых школ и т. д.
В задачи базовых школ, кроме реализации образовательных программ основного общего образования, входят:
• организация факультативных занятий, углубленного изучения предметов, предпрофильного и профильного, допрофессионального и профессионального обучения и др.;
• формирование единого образовательного пространства путем координации планов учебно-воспитательной работы, организация совместных мероприятий с детьми, обеспечение возможностей дополнительного образования учащихся;
• организация взаимодействия в процессе осуществления методической работы и повышения квалификации педагогических работников;
• рациональное использование материально-технических ресурсов, оборудования, подбор и расстановка педагогических кадров образовательного округа;
• эффективное использование в рамках образовательного округа бюджетных средств, выделяемых на образовательную деятельность всех школ округа. Однако функционирующие в настоящее
время организационно-управленческие структуры муниципальных систем образования хотя и претерпевают в последние годы серьезные оптимизационные изменения, но не в полной мере соответствуют современным социальным потребностям.
На наш взгляд, дальнейшая реструктуризация сети муниципальных образовательных учреждений должна происходить на основе следующих моделей школ в структуре сети образовательных учреждений:
1) начальная ступень — модель «Начальная школа-детский сад» — учреждение образо-
вания, реализующее программы дошкольного и начального общего образования детей 5—10-летнего возраста;
2) начальная ступень — модель «Учительский дом», позволяющая ученикам младших классов удаленных малозаселенных территорий обучаться по месту жительства;
3) основная и старшая ступень — модель «Базовая школа», позволяющая максимально эффективно сконцентрировать материальные, финансовые, кадровые, информационные и иные ресурсы для обеспечения равного доступа к качественному образованию детей и подростков независимо от места жительства;
4) старшая ступень — модель «Новый образовательный центр — Школа для старшеклассников (НОЦ)», позволяющая обеспечить образование современного качества и современные условия получения образования старшеклассникам муниципальных районов независимо от места проживания. В предлагаемый проект реструктуризации
муниципальной сети ОУ входят уже освоенные в большинстве муниципальных образований такие институциональные модели, как начальная школа-детский сад и базовая школа.
На рисунке 1 представлена предлагаемая модель реструктуризации сети образовательных учреждений муниципального образования.
«Учительский дом» является инновационной формой организации предоставления образовательных услуг. Суть проекта «Учительский дом» состоит в том, что в одном здании учитель будет проживать и вести образовательную деятельность учащихся начальной школы.
Основная особенность учительского дома заключается в том, что первая половина здания — это квартира для учителей со всеми удобствами, а во второй части находится игровая комната и учебный класс для детей. Здесь могут учиться 10 детей с 1-го по 4-го классы. В другой части учительского дома будет проживать учитель со своей семьей.
Занятость учеников будет полной: кроме уроков — продленный день, кружки и секции. В учительском доме предусмотрена столовая, где будет организовано питание детей.
Наибольшего эффекта можно добиться при организации таких школ как негосударственных (форма, предусмотренная Федеральным законом от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ
57
Рис. 1. Предлагаемая модель реструктуризации сети образовательных учреждений муниципального образования
«Об автономных учреждениях») на основе размещения муниципального заказа с соответствующим государственным финансированием.
Кроме того, в учительском доме педагоги будут гораздо меньше загружены отчетностью. Отчитываться они должны только раз в квартал перед наблюдательным советом, куда входят родители, деревенская общественность и представители заказчика, то есть управления образования, с которым у учительского дома заключен контракт на выполнение муниципального задания.
Статус негосударственного учебного заведения дает несопоставимо большую свободу действий. Учительский дом — это такая форма управления, при которой все деньги на содержание школы будут выделены учителю, он может распределять их по своему усмотрению. Такая форма организации дает возможность перехода на подушевое финансирование образовательных услуг.
Учительские дома могут быть интересны для учителей, привлечь которых в село доволь-
но сложно. Дело в том, что педагог в учительском доме будет полноправным хозяином — ему придется совмещать должности и учителя, и директора, и завхоза. Соответственно, и зарплата у него будет выше, чем в обычной школе. Кроме того, здание такого дома будет современным и комфортным.
Проект под названием «Учительский дом» родился в 2010 году в Пермском крае, а именно, в д. Разино Кудымкарского района. Второй учительский дом построили в д. Кекур Кудымкарского района. Пермский проект заинтересовал такие регионы страны, как Новосибирская, Томская, Нижегородская области и Хакасию.
Реализация подобных проектов позволит обеспечить предоставление услуг начального общего образования с соблюдением принципа «шаговой доступности» — обеспечить возможность получения образования младшими школьниками непосредственно в месте их проживания. Строительство учительских домов в глубинке может решить сразу две про-
58 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2013 / № 1
Реструктуризация сети образовательных учреждений как направление повышения...
блемы — проблему обеспечения жильем педагогов и проблему сохранения сельских школ.
Основной моделью по предоставлению учащимся оптимальных возможностей получения качественного образования, использования социокультурного потенциала территории выбрана базовая школа с сетью филиалов, структурных подразделений, которая позволит сконцентрировать ресурсы муниципальной системы образования (материальные, финансовые и другие), обеспечить социальную интеграцию учащихся, обеспечить их доступ к услугам культурно-досугового и физкультурно-спортивного характера. При этом качество образования достигается сетью взаимосвязанных друг с другом учреждений с обеспечением преемственности образовательных программ при переходе учащихся из одного учреждения в другое и рациональным использованием ресурсов.
Эффективность образовательной деятельности базовых школ состоит в совершенствовании организационно-педагогических моделей муниципальных сетей образовательных учреждений; реализации инновационных форм организации образовательного процесса; повышении конкурентоспособности выпускников сельских школ в современных социальноэкономических условиях.
Социальный эффект от деятельности базовых школ заключается, прежде всего, в обеспечении равной доступности современного качественного образования для учащихся из небольших и удаленных от районного центра населенных пунктов, в повышении эффективности социализации учащихся, стабилизации уровня оплаты труда сельских учителей в современных условиях демографического спада.
Экономический эффект базовых школ состоит в концентрации ресурсов системы образования — кадровых, финансовых, экономических, материально-технических и др.; в эффективном использовании ресурсов внутри школы; в оптимальном перераспределении федеральных, краевых и муниципальных ресурсов.
В существующих условиях необходимым механизмом модернизации образования на старшей ступени является ее автономиза-ция, обеспечивающая отрыв образовательной деятельности старшеклассников от традиционной школы по нескольким принципиальным социокультурным позициям. По сути, речь идет о выделении старшей ступени об-
разования в отдельные образовательные учреждения — новые образовательные центры для старшеклассников (НОЦ) — как наиболее эффективном механизме модернизации образования на старшей ступени (рис. 2).
НОЦ предоставит возможности качественного образования учащимся старшей ступени, самостоятельного выбора образовательных программ с учетом их сложности и возможности специализированного профильного обучения. За счет концентрации ресурсов в школе дети будут получать качественное образование, занимаясь по индивидуальным образовательным траекториям, включаясь в социальные и производственные практики на предприятиях муниципального образования. Создание НОЦ расширит возможности проектирования и реализации индивидуальных образовательных траекторий учащихся в соответствии с их образовательными потребностями и возможностями, профессиональным и жизненным самоопределением. НОЦ реализует комплексный инновационный подход к формированию у учащегося осознанного выбора профессионального пути.
Деятельность НОЦ является неотъемлемой частью профориентационной работы в регионе и нацелена на приобретение учащимися практико-ориентированных компетенций по современным и востребованным профессиям в районе. НОЦ является комплексной материально-технической и организационно-методической базой поддержки общего образования в рамках Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа». НОЦ будут оснащены кабинетами с современным оборудованием, новой учебной и учебно-методической литературой и квалифицированными педагогическими кадрами. Таким образом, процесс обучения в таких центрах будет организован на самом высоком уровне. Обучение можно построить группами, потоками, индивидуально. Группы тоже можно создать разные: базовые, профильные, проектные, исследовательские, а также кружки и секции. Кроме наличия современного технического оснащения, плюсом старшей школы будет являться отказ от привычной классно-урочной системы. Занятия в форме лекций и семинаров, изучение дополнительных предметов и сдача зачетов позволят развить самостоятельность учеников, сделают их более ответственными.
59
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Новый образовательный центр (НОЦ)
Центр профессиональной ориентации
Офисный кабинет Офисный кабинет Зона тестирования Кабинеты психологов
Информационно-презентационная зона
Офисный кабинет Справочноинформационная зона Аудиовизуальный комплекс визуальных экскурсий Зона психологи- ческой разгрузки
Центр образовательных и информационных технологий
Класс физики и химии Класс экологии и ОБЖ Класс информатики Школьная типография и фото-студия
Информационно-презентационная зона
Класс современных информацион ных технологий Класс поддержки начального образования Адаптивный конференц- зал Класс поддержки гуманитарных предметов
Центр научно-технического творчества
Сер- Офис- Лаборато- Лаборатория Лабора-
верная ный рия совре- ресурсосбере тория 3D
кабинет менной электроники гающих технологий будущего технологий
Информационно-презентационная зона
Офисный Офисный Класс СПО Лаборатория
кабинет кабинет и НПО «Робототехника»
Рис. 2. Стуруктура НОЦ
60 научный журнал ВЕСТНИК АССОЦИАЦИИ ВУЗОВ ТУРИЗМА И СЕРВИСА 2013 / № 1
Реструктуризация сети образовательных учреждений как направление повышения...
Перечислим блоки, включенные в новые образовательные центры.
1. Блок профессиональной ориентации предлагает комплексную программу, цель которой — помочь ученику сделать осознанный выбор своего профессионального пути. На базе блока могут проводиться тренинги, семинары, круглые столы, индивидные мероприятия, встречи с родительской общественностью, работодателями, педагогическим и административным составом общеобразовательных учреждений и учреждений профессионального образования, исследуются новые подходы к содержанию и формам организации профориентационной работы.
Блок состоит из трех компонентов. Первый из них — комплекс диагностики профессиональных предпочтений учащихся, включающий в себя компьютеризированную систему психологического тестирования и поддержки профессионального определения, а также справочно-информационные терминалы.
Второй компонент — аудиовизуальный комплекс виртуальных экскурсий, служит целям вовлечения учащихся в мир современных технологий и позволяет проводить увлекательные учебные занятия в интерактивном режиме. Назначение третьего компонента — зоны психологической разгрузки — нормализация эмоционального фона у учащихся и сотрудников НОЦ.
2. Блок образовательных и информационных технологий включает в себя серию инновационных учебных классов по основным предметам начального и среднего образования, в которых учащиеся пополняют базовые знания по школьным предметам при помощи современного учебно-лабораторного оборудования. Предполагается также создание информационно-компьютерной адаптивной зоны для проведения конференций, презентаций, круглых столов и других мероприятий. Ком-
плектация классов должна полностью отвечать новым стандартам и позволять в полной мере осуществлять методическую и учебную поддержку образовательного процесса.
3. Центр научно-технического творчества. Знания, полученные в учебных классах, учащиеся смогут применить в лабораториях современной электроники, ресурсосберегающих технологий будущего, робототехники и 3D-технологий. Обучение в них расширяет спектр компетенций, даваемых в классах базового уровня. Так, например, лаборатория современной электроники является расширением и практико-производственным дополнением класса физики и химии, лаборатория 3D-технологий — класса информатики, лаборатория ресурсосберегающих технологий будущего — класса экологии, биологии и ОБЖ. Лаборатории позволяют организовывать и осуществлять проектную деятельность учащихся, проводить элективные курсы в рамках системы профильного обучения.
Система образования должна иметь общую стратегию развития и объединять свои структуры в определенную целевую систему, в которой каждая структура имеет свою специфику и решает собственные задачи.
Предлагаемая модель реструктуризации сети муниципальных образовательных учреждений позволит повысить эффективность деятельности образовательных учреждений; решить задачу создания лучших условий для обеспечения пространственной доступности качественных образовательных услуг; получить возможность увеличения материального стимулирования учителей, улучшения материальной базы учреждений, оснащения школ современным оборудованием посредством минимизации неэффективных текущих расходов отрасли и концентрации финансовых, материальных, информационных и кадровых ресурсов.
Литература
1. Закон РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
2. Федеральная целевая программа развития образования 2011—2015 годы, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 года № 61.
3. Нормативно-правовое и организационно-управленческое обеспечение создания и функционирования Базовых школ в Пермском крае: методические рекомендации / Под общ. ред. С.В. Шубина. Пермь. 2009.
61
