CC BY
13DOI 10.47643/1815-1337_2023_8_232 УДК 69.05
«РЕГУЛЯТОРНАЯ ГИЛЬОТИНА» КАК НАПРАВЛЕНИЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ СТРОИТЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ "Regulatory guillotine" as a direction of reforming construction control ДИТРИХ Дмитрий Константинович,
старший преподаватель кафедры геодезии, землеустройства и кадастров Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета, аспирант юридического факультета РАНХиГС. 190005, Россия, г. Санкт-Петербург, 2-я Красноармейская ул., 4. E-mail: jusi-frut@mail.ru;
ШЕНШИН Виктор Михайлович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России,
доцент кафедры правоведения Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета. 190005, Россия, г. Санкт-Петербург, 2-я Красноармейская ул., 4. E-mail: vitya-shen@mail.ru;
DITRIKH Dmitry Konstantinovich,
Senior Lecturer of the Department of Geodesy, Land Management and Cadastre
Saint Petersburg State University of Architecture and Civil Engineering, postgraduate student of the RANEPA Faculty of Law. 190005, Russia, St. Petersburg, 2nd Krasnoarmeyskaya str., 4. E-mail: jusi-frut@mail.ru;
SHENSHIN Viktor Mikhailovich,
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law St. Petersburg University of the Ministry of Emergency Situations of Russia,
Associate Professor of the Department of Law of the St. Petersburg State University of Architecture and Civil Engineering. 190005, Russia, St. Petersburg, 2nd Krasnoarmeyskaya str., 4. E-mail: vitya-shen@mail.ru
Краткая аннотация: В представленном исследовании авторами рассмотрены особенности законодательного регламентирования основных направлений строительного контроля и отдельные аспекты его применения. В практическом аспекте, особое внимание, уделяется проводимой реформе «регуляторной гильотины» - разработки новых тенденций нормативного регулирования контрольной деятельности в одной из важнейших сфер экономической деятельности - строительства.
Abstract: In the presented study, the authors consider the features of legislative regulation of the main directions of construction control and certain aspects of its application. In practical terms, special attention is paid to the ongoing reform of the "regulatory guillotine" - the development of new trends in regulatory regulation of control activities in one of the most important areas of economic activity - construction.
Ключевые слова: строительный контроль; регуляторная гильотина; федеральный орган исполнительной власти.
Keywords: construction control; regulatory guillotine; federal executive authority.
Для цитирования: Дитрих Д.К., Шеншин В.М. «Регуляторная гильотина» как направление реформирования строительного контроля //Право и государство: теория и практика. 2023. № 8(224). С. 232-235. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_232.
For citation: Ditrikh D.K., Shenshin V.M. "Regulatory guillotine" as a direction of reforming construction control // Law and state: theory and practice. 2023. No. 8(224). pp. 232-235. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_232.
Статья поступила в редакцию: 20.07.2023
В Российской Федерации идет интенсивный поиск оптимального нормативно-правового регулирования всех сфер общественной жизни, которая соответствовала бы современным требованиям развития общественных отношений. Одной из таких сфер является строительная деятельность, в том числе строительный контроль и надзор. Не случайно проблемы, связанные с осуществлением разрешительной и тесно связанной с ней контрольно-надзорной деятельности, на протяжении ряда лет акцентируются в посланиях Президента РФ.
Еще в 2021 году Президентом Российской Федерации на заседании Петербургского международного экономического форума акцентировано внимание на улучшении деловой среды в регионах. Глава государства поставил задачу обеспечить к 2024 году комфортными, прозрачными условиями каждый регион страны для частных капиталовложений и запуска новых проектов.
К числу иных реализуемых предложений о дальнейшем развитии строительной сферы можно отнести принятие практических мер реформирования системы государственного контроля и «масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду»1.
Исходя из сформулированных предложений, каждый субъект Российской Федерации обозначил приоритетные направления своего развития. Имеющаяся информация должна быть открытой для бизнеса, так же, как и градостроительные, инфраструктурные планы региона по прокладке инженерных сетей, дорог, систем коммуникаций. Такие предложения позволяют бизнесу выбрать оптимальное место для расположения нового производства или объекта. «Каждый регион должен предложить алгоритм действий, который позволит инвестору без потери времени, эффективно и быстро пройти путь от бизнес-идеи до открытия нового производства или сдачи построенного объекта в эксплуатацию», - подчеркнул В. Путин2.
Исходя из целей нашего исследования и насущной необходимости сегодняшнего дня целесообразно было бы выразить авторский подход к определению строительного контроля, которое позволит максимально широко охватить данную категорию и рассмотреть подходы, изложенные в градостроительном законодательстве.
1 Министерство экономического развития РФ URL: https://www.economy.gov.ru/material/directions/gosudarstvennoe_upravlenie/mehanizm_regulyatornoy_gilotiny.
2 http://www.garant.ru/news/1466689/#ixzz6x8N7wugW
Сфера строительства - это общественно значимая деятельность, за которой государство как гарант безопасности общества обязано контролировать, с целью ее стабильности и развития.
Одной из проблем, которая дестабилизирует нормативное регулирование и противоречит длительной практике регулирования строительной деятельности, является соотношение понятий «контроль» и «надзор». В современном российском законодательстве, в частности в принятом 2004 году Градостроительном кодексе РФ, произошло смешение этих понятий, что, на наш взгляд, не совсем правильно.
В аспекте темы данного исследования представляется целесообразным кратко рассмотреть вопрос о том, как соотносятся схожие понятия. На наш взгляд, данные понятия должны быть разведены, так как они несут разную смысловую нагрузку и их использование обусловлено институциональными особенностями объектов строительства, сложностью выполняемых работ, необходимостью четкой координации проектных, изыскательских, строительных работ, а также нынешних участников строительной деятельности.
Если исходить из п. 1 ст. 53 ГрК РФ, то строительный контроль проводится в следующих целях: проверка соответствия выполняемых работ проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.
Под контрольной деятельностью мы понимаем юридическую деятельность уполномоченных на то государственных органов как на федеральном, так и на региональном и местном уровне. Ее целью является осуществление функционально ориентированной проверки действий участников строительной деятельности по исполнению ими требования законодательства Российской Федерации без отношений подчиненности и без непосредственного вмешательства в их деятельность с целью устранения выявленных нарушений.
Как следует из п. 8 ст. 53 ГрК РФ, административно-процедурные нормы строительного контроля (надзора), устанавливается Правительством РФ и закреплены в Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 N 1087 "Об утверждении Положения о федеральном государственном строительном надзоре" и Постановлении Правительства РФ от 21.06.2010 N 468, которым было утверждено Положение о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.
В п. 1 ст. 54 ГрадК РФ устанавливаются цели данной деятельности: это прежде всего экспертная оценка проектной документации, выдача разрешений на строительство, проверка соответствия выполненных работ в процессе строительства требованиям административно-технических стандартов и содержанию проектной документации, выдача разрешений на ввод в эксплуатацию зданий и сооружений.
Стоит отметить, что контроль в строительстве - это особый вид административного контроля, который можно разделить на два взаимодополняющих направления: административно-процедурное и административно-техническое1. Первое направление регулируется административно-процедурными нормами, которые, на наш взгляд, достаточно полно изучены. Второе направление регулируется административно-техническими нормами, которые в основном разрабатывались строителями и в сфере юриспруденции исследовались мало, этот пробел сейчас восполняется работами ряда ученых в сфере административного права2.
В соответствии с п. 3 ст. 54 ГрадК РФ и п. 2 Постановления Правительства РФ четко определены государственные органы, осуществляющие строительный контроль в общем строительстве. На уровне Федерации данную деятельность осуществляют Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, при этом в рамках данной федеральной службы непосредственно архитектурно-строительным надзором занимается Управление государственного строительного контроля (надзора). В регионах этой деятельностью занимаются инспекции государственного строительного контроля (надзора) органов исполнительной власти республик, краев и областей. При этом основную нагрузку по осуществлению строительного контроля (надзора) несут инспекции государственного строительного надзора органов исполнительной власти республик, краев и областей. Регламентация их деятельности устанавливается постановлениями глав субъектов Российской Федерации. Примером такого регулирования может быть приказ Управления по надзору Удмуртской Республики от 11.05.2021 № 32 в соответствии с которым утвержден административный регламент Главного управления по государственному надзору Удмуртской Республики «Осуществление государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Удмуртской Республики».
В приведенном приказе читаем: «Предметом контроля является соблюдение лицами, привлекающими денежные средства участников долевого строительства, обязательных требований законодательства. Административным регламентом установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для проведения государственного контроля. Определены состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения. Результатом осуществления контроля является проверка соблюдения застройщиками обязательных требований законодательства; предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований законодательства; выявление нарушений, принятие мер, направленных на привлечение лиц к ответственности; профилактика нарушений обязательных требований законодательства».
Постановлением администрации Липецкой области от 24.09.2021 № 392, например, регламентирован порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Липецкой области.
1 Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс - реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. 2012. N 2. С. 22 - 29.
2 Макарова Е.Г. Административно-техническое регулирование обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации // Проблемы и вопросы конституционного и административного права. Вестник ЮУрГУ: Серия "Право". 2014. N 1. Т. 14. С. 91 - 93.
Предметом регионального государственного контроля (надзора) определено соблюдение лицами, привлекающими денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, обязательных требований, установленных Федеральным законом от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Стоит отметить, что полномочия данных органов государственной власти распространяются только на период с момента выдачи разрешения на строительство объекта до принятия объекта в эксплуатацию.
Административно-процедурная деятельность в сфере государственного строительного надзора осуществляется в форме проверок, результатом которых является составление акта о выявленных недостатках; акт, в свою очередь, становится основанием для выдачи участникам строительства предписаний об их устранении.
Контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на внеплановой основе. При осуществлении регионального государственного контроля (надзора) плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся1.
Также при осуществлении регионального государственного контроля предусмотрено проведение профилактических мероприятий, в их числе информирование, объявление предостережения, консультирование, профилактический визит.
Эталоном для проведения проверок в сфере строительства являются административно-технические нормы, устанавливающие технические параметры, обеспечивающие безопасность при деятельности организаций и граждан по созданию зданий и сооружений, а также при дальнейшей их эксплуатации. Административно-технические нормы, регулирующие вопросы обеспечения безопасности в строительстве, содержатся в специальных нормативных правовых актах, принятых уполномоченными органами исполнительной власти.
Закрепляют административно-технические нормы в сфере строительства Федеральные законы от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и др.
Значительная работа по созданию региональных стандартов в сфере строительства и их фиксации, на наш взгляд, была проведена в Сахалинской области. В качестве примера приведем Постановление Правительства Сахалинской области от 28.09.2021 № 391 в котором в качестве непосредственного предмета государственного контроля названы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), за соблюдением лицами, привлекающими денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, обязательных требований.
При осуществлении государственного контроля применяется система оценки и управления рисками.
Сведения о достижении ключевых показателей, сведения об индикативных показателях регионального государственного контроля (надзора), в том числе о влиянии профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий на достижение ключевых показателей, отражаются в докладе о правоприменительной практике, подготавливаемом министерством строительства области по итогам календарного года.
Таким образом, мы видим, что на практике происходит реализация задач, поставленным главой государства, реализуемых через специально уполномоченные государственные органы, в частности по обеспечению соблюдения участниками строительной деятельности требований федеральных законов, технических регламентов, а также иных нормативных правовых актов, обязательных требований государственных стандартов, строительных норм и правил, регулирующих процесс строительства по вопросам соблюдения параметров, обеспечивающих их безопасность: прочность, устойчивость, эксплуатационную надежность зданий и сооружений, реконструкций зданий и сооружений2.
Обратим внимание на то, что власти предприняли все зависящие от них в этом плане меры - это и устранение лишних звеньев, разного рода формальностей и согласований (подключение к сетям, получение разрешений на строительство).
1 сентября 2021 года было ознаменовано тем, что указанная дата являлась сроком, когда практически четыре тысячи строительных норм и правил были отменены. «Регуляторная гильотина» в сфере строительной отрасли не повлияла на качество и надежность строительства.
В продолжение начатой дискуссии следует отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2023 г. № 1417 с 1 сентября 2023 г. предусмотрено ведение реестра требований, подлежащих применению при проведении экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, при архитектурно-строительном проектировании, возведении, реконструкции, капремонте, эксплуатации и сносе объектов капстроительства.
Реестр ведется в системе «Стройкомплекс.РФ». Занимается в данной направлении Минстрой или ФАУ «Федеральный центр нормирования, стандартизации и технической оценки соответствия в строительстве»3.
Актуальным с нашей точки зрения выступает тот факт, что требования из прежнего реестра должны быть перенесены в новый не позднее 6 месяцев со дня ввода в эксплуатацию системы «Стройкомплекс.РФ»4. С 1 января 2024 г. сведения из реестра будут переводиться в машиночитаемый и машинопонимаемый формат.
1 Каменева, М. Г. эффективность строительного контроля / М. Г. Каменева // Образование, наука, производство, Белгород, 20-22 октября 2015 года / Белгородский государственный технологический университет им. В.Г. Шухова. - Белгород: Белгородский государственный технологический университет им. В.Г. Шухова, 2015. - С. 25722576. - EDN VNPIOD.
2 Официальный сайт: Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы в Санкт-Петербурге, Ленинградская область URL: http://www.expert.lenobl.ru/.
3 Строительный контроль и аудит : Учебник / Х. М. Гумба, С. Н. Шипова, С. С. Уварова [и др.]. - 1-е изд.. - Москва : Издательство Юрайт, 2023. - 240 с. - (Высшее образование). - ISBN 978-5-534-12756-0. - EDN KSUFAZ.
4 Прежний реестр документов, содержащих указанные требования, признан утратившим силу.
Минстрой России в соответствии с ч. 11 ст. 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Правилами разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов утвердил типовые условия контракта на проведение строительного контроля ФБУ «Федеральный центр строительного контроля» по объектам капитального строительства, финансирование (софинансирование) которых осуществляется в соответствии с государственной программой Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», а также информационную карту к указанным Типовым условиям1.
Актуально, что в соответствии с указанным актом при исполнении контракта исполнитель должен, в том числе проводить: проверку полноты и соблюдения сроков выполнения подрядчиком входного контроля и достоверности документирования его результатов; проверку выполнения контрольных мероприятий по соблюдению правил складирования и хранения применяемой продукции и достоверности документирования его результатов; проверку полноты и соблюдения сроков выполнения контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства и достоверности документирования его результатов; совместно с подрядчиком освидетельствование скрытых работ и промежуточную приемку возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения; проверку совместно с подрядчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов.
Типовые условия должны применяться заказчиками при формировании проекта контракта в случае закупки работ, соответствующих кодам ОКПД 2 71.12.20 и ОКВЭД 2 71.12.1, при любом размере цены контракта.
Напомним, типовые контракты, типовые условия контрактов подлежат применению по истечении 30 календарных дней после дня их размещения в ЕИС, но не ранее дня вступления в силу нормативного правового акта, утверждающего соответствующие типовой контракт, типовые условия контракта.
Типовые контракты разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, Госкорпорацией «Росатом», Госкорпорацией «Роскосмос», размещаются в ЕИС и составляют библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов2.
Строительный контроль в современных условиях представляет собой значимую деятельность федеральных органов исполнительной власти. Для наглядности стоит хотя бы отметить
Постановление Правительства РФ от 18 апреля 2023 г. № 616 которым установлен порядок аттестации физических лиц на право проведения строительного контроля в процессе возведения, реконструкции и капремонта объектов в ЛНР, ДНР, Запорожской области, Херсонской области. Указанный акт имеет сроки действия - вступает в силу с 1 сентября 2023 г. и действует до 1 января 2028 г.
Важно понимать, что аттестация проводится Ростехнадзором в форме аттестационной сессии, включающей в себя тестирование и письменный экзамен. Претенденты должны иметь высшее образование в области строительства и трудовой стаж не менее 2 лет по соответствующей специальности, а также знать законодательство в сфере градостроительства, техрегулирования и противодействия коррупции.
Таким образом, в настоящем исследовании затронут важный спектр вопросов, относящихся к строительной сфере.
И подводя итог, нужно отметить, что строительный контроль представляет собой основополагающую процедуру, которая в обязательном порядке должна осуществляться в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства и обеспечивать безопасность дальнейшей их эксплуатации и качественный результат работ.
В своей основе значительный пласт нюансов урегулирован большим количеством нормативных правовых актов. Вместе с тем, имеются и не урегулированные нормами права общественные отношения, требующие своего разрешения.
Политика, проводимая Правительством Российской Федерации, во многом способствует разрешению пробелов в российском строительном законодательстве, и позволяет надеяться на понимание важности нормативно-правовой базы, которая и дает возможность связать воедино имеющиеся и намеченные планы развития в строительной сфере страны.
Библиография:
1. http://www.garant.ru/news/1466689/#ixzz6x8N7wugW
2. http://www.garant.ru/news/1473832/#ixzz71u2Y0ciZ
3. Каменева, М. Г. эффективность строительного контроля / М. Г. Каменева // Образование, наука, производство, Белгород, 20-22 октября 2015 года / Белгородский государственный технологический университет им. В.Г. Шухова. - Белгород: Белгородский государственный технологический университет им. В.Г. Шухова, 2015. - С. 2572-2576. - EDN VNPIOD.
4. Строительный контроль и аудит : Учебник / Х. М. Гумба, С. Н. Шипова, С. С. Уварова [и др.]. - 1-е изд.. - М. : Издательство Юрайт, 2023. - 240 с. - (Высшее образование). - ISBN 978-5-534-12756-0. - EDN KSUFAZ.
References:
1. http://www.garant. ru/news/1466689/#ixzz6x8N7wugW
2. http://www.garant.rU/news/1473832/#ixzz71u2Y0ciZ
3. Kameneva, M. G. efficiency of construction control / M. G. Kameneva // Education, science, production, Belgorod, October 20-22, 2015 / Belgorod State Technological University named after V.G. Shukhov. - Belgorod: Belgorod State Technological University named after V.G. Shukhov, 2015. - pp. 2572-2576. - EDN VNPIOD.
4. Construction control and audit : Textbook / H. M. Gumba, S. N. Shipova, S. S. Uvarova [et al.]. - 1st ed. - Moscow : Yurayt Publishing House, 2023. - 240 p. -(Higher education). - ISBN 978-5-534-12756-0. - EDN KSUFAZ.
1 Приказ Минстроя России от 18 марта 2021 г. № 160/пр.
2 http://www.garant. ru/news/1473832/#ixzz71 u2Y0ciZ
