CC BY
69
УДК 316.776.3
Ковалева Яна Георгиевна
аспирант кафедры социологии и социальной работы Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, ведущий инженер Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия «АТС Смольного». [email protected]
Регулятивная роль
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
Yana G. Kovalyova
graduate student of Northwest institute of management of the Russian academy national economy and public service at the Russian President, department of sociology and social work, leading engineer of the St. Petersburg state unitary enterprise «Automatic Telephone Exchange of Smolny» [email protected]
Regulating role of
REGULATORY LEGAL ACTS IN THE FIELD OF INFORMATION
Аннотация. Средствам массовой информации всегда удавалось занимать особое место в организации жизнедеятельности граждан любой страны и её административных структур. Так же, сама работа СМИ не является хаотичным действием, а регламентируется определенным комплексом нормативных документов. Регулятивная функция является одной из важнейших функций нормативно-правовых актов. В статье проанализированы основные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность СМИ, также определены функции средств массовой информации в информационной сфере, раскрывается, как представлены СМИ в законодательстве Российской Федерации.
Ключевые слова: СМИ, нормативно-правовые акты, анализ, органы государственной власти.
Annotation. The media have always managed to occupy a special place in the organization of life of citizens of any country and its administrative structures. Just the work itself, the media is not chaotic action, and is governed by a specific set of regulations. Regulating role is one of the main functions of regulatory legal acts. The article analyzes the main legal acts, regulating the activity of mass media, also defines functions of mass media in information sphere. Disclosed as presented in the media legislation of the Russian Federation.
Keywords: mass media, regulatory legal acts, analysis, state body.
Перевод термина «нормативно-правовой акт» с английского языка на русский звучит как «regulatory legal acts», т.е. в самом названии заложено слово «регулятивный». Регулировать (от лат. regula - правило, норма) - означает упорядочивать, подчинять определенным правилам, определенному порядку, применять правила и нормы, стабилизирующие характеристики объекта, а также обеспечивать целенаправленное изменение характеристик объекта регулирования на нормативной основе.
Каким образом выполняется регулятивная роль законов? Как представлены средства массовой информации в законодательстве Российской Федерации? Какую роль и функции они несут? Среди многих работников сферы массовой информации, социологов и политологов поднимаются такие вопросы. Например, в данной статье представлен анализ доктора политических наук Сулакшина С.С. на предмет соответствия представления СМИ в нормативно-правовых актах.
Прежде чем перейти непосредственно к анализу законов, которые регулируют отношения в информационной сфере, следует разобраться, что представляют из себя средства массовой информации и какую роль они играют в жизни нашего общества.
Средствам массовой информации принадлежит особая роль во взаимодействии между органами государственной власти и обществом. Они могут выявлять интересы граждан, доводить их озабоченность проблемами до сведения властных структур, формировать общественное мнение относительно действий властей, обеспечивая им поддержку или же, наоборот, способствуя консолидации протестных настроений в обществе. Однако, на практике оказывается так, что большинство средств массовой информации находится под контролем органов государственной власти, которые в выполнении роли коммуникатора СМИ между обществом и властями не заинтересованы. Усилия средств массовой ин-
281
формации, как правило, направлены на достижение коммерческого успеха.
В научной литературе описаны, как правило, три модели взаимодействия СМИ и органов государственной власти:
1. Средства массовой информации полностью независимы от властных структур.
2. Средства массовой информации сотрудничают с органами государственной власти в той степени, в какой государство дотирует их.
3. Средства массовой информации подконтрольны властным структурам.
Следует заметить, что властные структуры и СМИ стремятся к диалогу, что подтверждается тем, что в органах государственного управления создаются отделы и службы по связям с обще-
ственностью (пресс-службы), функционирующие согласно Федеральному закону Российской Федерации «О средствах массовой информации». Но, вместе с тем, сегодня наблюдается финансовая зависимость СМИ от учредителей и капитала. Основная масса средств массовой информации выдает именно ту информацию, которая согласована с органами государственной власти или учредителями.
Деятельность средств массовой информации регламентируется Законом РФ «О средствах массовой информации», принятом 27 декабря 1991 года. Данный закон считается одним из самых совершенных Законов, регулирующих деятельность СМИ. Помимо Закона «О СМИ», будет рассмотрен ряд законов, затрагивающих интересы граждан Российской Федерации в информационной сфере, с целью понять какие функции преследуют средства массовой информации в современной России:
Таблица 1
СМИ в нормативно-правовых актах
Закон Роль и функции СМИ
Конституция РФ Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается [1].
Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» Цензура массовой информации не допускается. Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. Граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Ущемление свободы массовой информации влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации [2].
ФЗ РФ от 27.07.2006г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения [3].
Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» Государственные аудиовизуальные средства массовой информации при формировании программной политики должны предусматривать всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей о работе федеральных органов государственной власти, об основных принципах государственного устройства Российской Федерации, основных направлениях внутренней и внешней политики государства, деятельности Президента Российской Федерации, о программе деятельности Правительства Российской Федерации, позиции депутатских объединений в Государственной Думе, депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, разрешении дел и споров судами [4].
Если ученые и исследователи деятельности СМИ выделяют ряд основополагающих функций (так, Науменко Т.В. рассматривает функции средств массовой информации в сопоставлении с другими социальными системами, где функция выступает как внешняя необходимость, как фактор, детерминирующий систему деятельности [5], Прохоров Е.П. выделяет коммуникативную функцию, функцию общения и налаживания контактов [6]), то, в соответствии с законодательством, основная функция средств массовой информации - это информирование граждан Российской Федерации о работе органов государственной власти, что существенно сужает круг деятельности СМИ, так как средства массовой информации не имеют специальных возможностей для участия в выработке государственных
решений и их принятий. Кроме того, нормативноправовые акты не представляет СМИ возможностей по контролю за соблюдением принятых решений. Несколько иначе выглядит оценка экспертов по степени эффективности осуществления средствами массовой информации своих функций.
Согласно экспертным опросам выявлено, что СМИ даже свою традиционную функцию - выявление интересов и проблем общества - выполняют на 6 баллов из 10 (рисунок 1). Участие в реализации управленческих решений государственных органов оценено всего в 2 балла, хотя формами такого участия является информирование граждан о нововведениях в законодательстве, в том числе [7].
282
Рисунок 1 - Функции средств массовой информации (0 баллов - полная независимость, 10 баллов - полная зависимость)
СМИ должны выполнять важную роль общественного контроля, их задачи во многом совпадают с направлениями деятельности, традиционно связанные с функционированием политической партии.
Эксперты считают, что наиболее зависимы от государственных органов такие СМИ, как телевидение, радио, газеты. Наименее зависимыми являются Интернет-СМИ (рисунок 2) [7].
Рисунок 2 - Зависимость СМИ от органов государственной власти
Таким образом, выяснено, что функция контроля так или иначе отражена в законодательстве Российской Федерации в информационной сфере. Но в чем же тогда проявляется регулятивная функция нормативно-правовых актов?
Алексеев С.С., российский правовед, отмечает, что регулятивная функция связана с позитивнополезными, творческими сторонами правовой действительности [8]. Она направлена на упорядочение общественных отношений. В этой функ-
283
ции средства массовой информации влияют на формирование общественного сознания группы и личностей. Роль нормативно-правовых актов должна заключаться в управлении движением информации, право призвано приобретать новое содержание в условиях усложняющейся информационно-электронной действительности.
Если регулирование информационных отношений характеризуется мерой возрастания дозволений, что равнозначно мере убывания запретов и обязательств, то можно говорить о льготном информационном режиме (режиме гласности).
Если регулирование характеризуется мерой убывания дозволений, что равнозначно мере возрастания запретов и обязательств, мы можем говорить об ограничительном информационном режиме.
Льготный и ограничительный режимы являются генеральными юридическими режимами и выступают в качестве заглавных, например, для гражданского и административного права соответственно. Эти режимы будут служить наиболее общими и при дифференциации правового
режима информации на режим свободного и режим ограниченного доступа.
Главное назначение правового регулирования состоит в информационном воздействии на сознание и поведение людей.
Если в Советском Союзе посредством писем и обращений граждан средства массовой информации выступали в роли коммуникатора между обществом и властью и получали подробный срез социальных проблем населения (письма-жалобы на недостатки в работе органов власти или предприятий пересылались редакцией в в ышестоящие инстанции, которые были обязаны реагировать на эти жалобы; так в «Известиях» штат отдела по работе с читательской корреспонденцией достигал пятидесяти человек), то в настоящее время СМИ избавились практически от всех функций по обеспечению взаимодействия между властями и гражданами [7].
По степени влияния средств массовой информации по уровням власти, мнение экспертов сводится к следующей иерархии: СМИ находятся в наибольшей зависимости от лиц, занимающих высшие должности исполнительной власти [7].
■ Президент РФ
■ Премьер-министр
■ Правительство
■ Совет Федерации
■ Государственная Дума
■ "Силовые ведомства"
■ Крупный бизнес
Рисунок 3 - Степень влияния органов государственной власти на СМИ (0 баллов - полная независимость, 10 баллов - полная зависимость)
Стоит отметить, что органы государственной власти пассивно реагируют на выступления в СМИ. Как правило, заметна реакция властных структур на одиночные факты, которые стали предметом широкого общественного обсуждения. Общество со своей стороны также не видит в средствах массовой информации коммуникатора между народом и государственными органами.
Вместе с тем, конфликт между средствами массовой информации и органами государственной власти неизбежен. Цели СМИ зачастую отличаются от целей властных структур. Доктрина информационной безопасности РФ отмечает, что «современные условия политического и соци-
ально-экономического развития страны вызывают обострение противоречий между потребностями общества в расширении свободного обмена информацией и необходимостью сохранения отдельных регламентированных ограничений на ее распространение» [9].
К источникам угроз информационной безопасности России авторы документа относят «неразвитость институтов гражданского общества и недостаточный государственный контроль за развитием информационного рынка России» [9].
Американский футуролог Элвин Тоффлер считает, что «Государство - любое государство - занято тем, чтобы быть у власти. Чего бы ни стоила эко-
284
номика для остальных людей, оно будет искать пути к обузданию последних революционных перемен в области коммуникаций, желая использовать их в своих целях, и оно будет создавать преграды свободному течению информации ... Государство изобрело новые формы контроля над умственной деятельностью, когда индустриальная революция привела к созданию СМИ, и оно станет искать новые средства и методики, которые помогли бы ему сохранить хотя бы некоторый контроль над образами, идеями, символами и идеологиями, доходящими до простых людей через новую электронную инфраструктуру» [10].
Идеи Э.Тоффлера оказались созвучны идеям разработчиков Доктрины информационной безопасности Российской Федерации: «информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Рос-
Литература:
1. Конституция РФ от 12.12.1993. Ст. 24, ст.29 URL: http://www.constitution.ru/
2. Закон РФ «О СМИ» от 27.12.1991 N 2124-1. Ст. 3, ст.4, ст.38, ст.58 URL: http://base.garant.ru/ 10164247/
3. ФЗ РФ от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Ст. 5. URL: http://base.garant.ru/ 12148555/
4. ФЗ РФ от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Ст. 11. URL: http://base. garant.ru/ 103529/
5. Науменко Т.В. Функция журналистики и функции СМИ. URL: http:// credonew.ru/ content/ view/ 176/25/
6. Прохоров П.В. Введение в теорию журналистики. 8-е изд., испр. М. : Аспект Пресс, 2011. С. 59.
7. Партийная и политическая система России и государственное управление. Актуальный анализ: научная монография под общ. ред. С.С. Сулакшина. М. : Научный эксперт, 2012. С. 206, 208, 211.
8. Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. М. : Издательство БЕК, 1995 С. 209
9. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. URL: http://base.garant.ru/
182535/
10. Тоффлер Э. Метаморфозы власти; Пер.с англ. М. : ООО «Издательство АСТ», 2003. С. 448.
сийской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса будет возрастать» [9].
Если, с одной стороны, средства массовой информации призваны обеспечивать информирование граждан о работе органов государственной власти, то, с другой, немаловажной функцией СМИ должна стать функция общественного контроля за принятием управленческих решений, а также их участие в их принятии. Но данные функции в современной России пока слабо развиты.
Хотя текущее законодательство о СМИ признается демократичным, но так как оно не обеспечивает полноценное выполнение своих функций средствами массовой информации, можно говорить о необходимости разработки нового законопроекта, либо о внесении корректировок в действующий основной Закон РФ «О СМИ».
Literature:
11. Konstituciya RF ot 12.12.1993. St. 24, st.29. URL: http://www.constitution.ru/
2. Zakon RF «O SMI» ot 27.12.1991 N 2124-1. St.
3, st.4, st.38, st.58. URL: http://base.garant.ru/ 10164247/
3. FZ RF ot 27.07.2006 № 149-FZ «Ob informacii, informacionnyh tekhnologiyah i o zashchite informacii». St.5. URL: http://base.garant.ru/12148555/
4. FZ RF ot 13.01.1995 № 7-FZ «O poryadke os-veshcheniya deyatel'nosti organov gosudarstvennoj vlasti v gosudarstvennyh sredstvah massovoj informacii». St.11. URL: http://base.garant.ru/103529/
5. Naumenko T.V. Funkciya zhurnalistiki i funkcii SMI. URL: http://credonew.ru/content/view/176/25/
6. Prohorov P.V. Vvedenie v teoriyu zhurnalistiki. 8-e izd., ispr. M. : Aspekt Press, 2011. Р. 59.
7. Partijnaya i politicheskaya sistema Rossii i gosu-darstvennoe upravlenie. Aktual'nyj analiz: nauchnaya monografiya pod obshch. red. S.S. Sulakshina. M. : Nauchnyj ehkspert, 2012. Р. 206, 208, 211.
8. Alekseev S.S. Teoriya prava. 2-e izd. M. : Iz-datel'stvo BEK, 1995. Р. 209.
9. Doktrina informacionnoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii. URL: http://base.garant.ru/182535/
10. Toffler EH. Metamorfozy vlasti: Per.s angl. M. : OOO «Izdatel'stvo AST», 2003. Р. 448.
285
