CC BY
176
Регулирование производства и оборота ГМО в Европейском союзе:
УДК 339.923:0611ЕС современные тенденции
ББК 65.5 Р-320
Л.С. Ревенко
С момента начала коммерческого использования продуктов, содержащих генетически модифицированные организмы (ГМО), прошло полтора десятилетия. За это время в атмосфере жесткого противостояния субъектов рынка, в условиях постоянного преодоления конфликта интересов в мире сформировалась система регулирования производства и оборота генетически модифицированных продуктов (ГМП). При этом сферы интересов (коммерческие, экологические, мировоззренческие, медицинские) и круг субъектов, вовлеченных в противоречия (компании-производители, потребители, научные структуры, регулирующие органы), были и остаются весьма обширными. Кроме того, несмотря на развивающиеся тенденции глобализации, по-прежнему явно выражены региональная и национальная специфика регулирования производства и оборота продукции, содержащей ГМО.
Европейский союз является одним из двух основных (наряду с США) центров формирования политики регулирования рынка ГМ продуктов. Изначально, с момента появления ГМ продуктов на рынке, законодательные акты по вопросам доступа новых продовольственных товаров в ЕС основывались на принципе регулирования процесса производства, в отличие от североамериканской системы, где реализовывался так называемый «вертикальный» принцип регулирования, когда в качестве ключевого элемента рассматривается товар и его свойства, независимо от сферы его происхождения. За полтора десятилетия существования рынка ГМП оба принципа регулирования неоднократно анализировались международными организациями и экспертами на предмет их соответствия, во-первых, правилам ВТО и, во-вторых, требованиям и стандартам обеспечения здо-
ровья населения мира. Несмотря на общие выводы о приблизительном соответствии эффектов регулирования на основе этих двух принципов, периодически вспыхивают конфликты в сфере оборота ГМП между ЕС и США.
В Европейском союзе, так же, как и в других странах и регионах, система регулирования производства и оборота продукции, содержащей ГМО, не является застывшей, она развивается по мере расширения научных знаний в сфере биотехнологий. Эволюция такого регулирования в интеграционной группировке в последние годы идет под влиянием не столько экзогенных факторов (необходимость унификации правил, выполнения нормативных актов международных организаций), сколько под мощным воздействием факторов эндогенных. К ним можно, прежде всего, отнести тенденцию к децентрализации регулирования, то есть требование некоторых стран перенести вопросы допуска производства ГМ культур и оборота соответствующих продуктов в ведение национальных органов. Кроме того, возникли противоречия между органами ЕС, принимающими соответствующие решения, в подходах к выработке правил производства и оборота продукции, содержащей ГМО. И, безусловно, мощное воздействие на рассматриваемые процессы стали оказывать общественные движения.
Основным документом, регулирующим производство и оборот ГМО в Европейском союзе, является Regulation (ЕС) 1829/2003, который принимался после длительных и долгих согласований и учета мнений представителей стран с противоположными подходами к развитию данного рынка. Документ учитывает положения Картахенского протокола по биологической безопасности, принятого в 2000 году, а также нормы и правила ВТО. Он предусмат-
ривает принятие решений по допуску ГМО на рынок на уровне всей интеграционной группировки. При этом продовольственные проблемы и вопросы защиты окружающей среды находятся в совместной компетенции ЕС и входящих в него стран. Именно этот дуализм дал основание для пересмотра подходов к регулированию по инициативе стран, население которых настроено негативно по отношению к ГМО.
Проблема производства и оборота продуктов, содержащих ГМО, обострилась в интеграционной группировке в 2010 году, особенно во второй его половине, в период президентства в ЕС Бельгии. Однако изменение вектора развития процесса регулирования ГМО в ЕС возникло не внезапно. К 2010 году накопленные разногласия между странами по данному вопросу особо остро проявились в контексте необходимости пересмотра Общей сельскохозяйственной политики ЕС из-за противоречия ее отдельных положений Лиссабонскому договору.
Кроме того, деятельность международных и национальных неправительственных организаций (НПО), включая объединения потребителей, направленная на пересмотр подходов к регулированию, стала столь активной и охватила столь широкие круги населения, что игнорировать ее стало невозможным. Так, в сентябре 2010 года в Брюсселе состоялась 6-я конференция международной НПО «Свободная от ГМО Европа», которая объединяет представителей регионов, провозгласивших на муниципальном уровне неприятие продуктов, содержащих ГМО. Одной из целей конференции было донести требование входящих в НПО региональных образований не допустить ГМО на свои территории до руководящих органов ЕС в период принятия решений по соответствующим вопросам. Давление «снизу» усилило активность Еврокомиссии и других структур ЕС.
Еще в декабре 2008 года Еврокомиссия представила Совету по окружающей среде проект директивы, предусматривающей перенос на национальный уровень принятие решений о допуске ГМО на территории отдельных стран, однако документ был признан недостаточно подготовленным и отправлен на доработку. В этот же период Совет принял документ, предусматривающий необходимость научной проработки Европейской службой по безопасности продовольствия - ЕСБП (European Food
Safety Authority - EFSA) экологических, санитарных, социальных и экономических проблем, возникающих на современном этапе при выращивании культур, содержащих ГМО.
Подготовленный ЕСБП проект руководства по обороту ГМО подвергся критике на уровне руководящих органов ЕС, особо острой она была в Европарламенте. В январе 2011 года на слушаниях в Европарламенте дискуссионными были несколько основных направлений разработки документа: превышение мандата ЕСБП по выработке концепции оценки влияния ГМО на окружающую среду и человека, сомнительный характер некоторых критериев такого воздействия, а также слабая эмпирическая база его оценки1. Спорным предстал принцип сравнительной оценки безопасности, согласно которому анализ влияния ГМО на окружающую среду проводится путем сопоставления свойств ГМ культуры с аналогичными показателями традиционных растений и животных. От проекта руководства по обороту ГМО члены Европарламента ожидают выявления основных проблем и постановки задач по исследованию непредвиденных эффектов влияния этих продуктов на окружающую среду, человека и животных; определения рисков от взаимодействия ГМО с традиционными структурами; анализа типологии опасностей; классификации рисков и стратегии управления этими рисками; исключения возможности непреднамеренного распространения воздействия ГМО на все элементы среды после его появления на рынке.
В мировой практике накоплено значительное количество примеров непреднамеренного воздействия ГМО на традиционные продукты. Так, в феврале 2011 года в судебном порядке продукция пчеловодства баварского фермера была признана генетически модифицированной, хотя сам он не применял никаких ГМО в процессе производства меда. Его пчелы «непреднамеренно» опылили ГМ кукурузу фирмы «Монсанто», выращиваемую в исследовательских целях на плантации, принадлежащей Федеральной земле Бавария2.
В ЕС идет также процесс лоббирования интересов производителей кормов и масличной продукции, в коммерческих интересах которых значится упрощение допуска на западноевропейский рынок кукурузы, сои и других сырьевых сельскохозяйственных продуктов, содер-
жащих ГМО из Аргентины, Бразилии, США. Европейские ассоциации производителей соответствующих товаров приветствовали принятое в феврале 2011 года решение экспертов Постоянного комитета ЕС по безопасности продовольствия и здоровью животных о возможном упрощении допуска на европейский рынок продукции для производства кормов, содержащих не более 0,1% ГМО3. Предложения группы экспертов органам, принимающим решения по соответствующей тематике (Совету ЕС и Европарламенту), содержат рекомендации по выполнению четырех обязательных условий: метод определения наличия ГМО утверждается Объединенным исследовательским центром ЕС; запрос на определение содержания ГМО представляется за 3 месяца до поставки товара; ГМО должен быть разрешен к коммерческому использованию в третьей стране; ЕСБП не обнаружила рисков для здоровья человека, животных и состояния окружающей среды.
В процессе работы по определению критериев безопасности новых продовольственных товаров на современном витке научно-технического прогресса с учетом накопленных в последние годы знаний ЕСБП столкнулась также с необходимостью проработки аналогичных проблем по продуктам, содержащим наноматериалы или произведенным с использованием нанотехнологий.
На первом этапе такой работы ЕСБП провела в январе - феврале 2011 года публичные консультации в режиме онлайн по определению потенциальных рисков от использования наноматериалов и нанотехнологий в продовольственном и в кормовом секторах, как это было сделано ранее по тематике ГМО. В список подлежащих обсуждению товарных позиций наряду с собственно продовольствием и кормами включены добавки, энзимы, красители, а также материалы, контактирующие с продовольствием. Кроме того, одновременно предложено дополнительно обсудить безопасность применения пестицидов и использования ГМО.
По запросу Еврокомиссии подготовлен проект руководства для компаний продовольственного сектора, в котором говорится, что в этой динамично развивающейся отрасли важнейшим вопросом является характеристика наноматериалов с точки зрения выявления классических рисков. Проект руководства ЕСБП бу-
дет являться для компаний, которые предполагают использовать наноматериалы, документом, обеспечивающим их необходимой информацией для понимания специфических приоритетов использования таких материалов и снижения рисков от их использования.
В проекте руководства выявляются неопределенности, связанные с методологией тестирования и с доступностью данных, а также даются рекомендации о том, какие риски возникают в связи с такими неопределенностями.
Основываясь на мнении ученых, работающих в сфере нанотехнологий, возможно предусмотреть риски и предпринять практические шаги по их недопущению и преодолению. Исходя из важности разработки соответствующей научной методологии, ЕСБП поддерживает инновации, направленные на обеспечение безопасности продовольствия и кормов.
Кроме того, в рамках проработки критериев определения новых продовольственных товаров для разработки соответствующих мер регулирования европейскими структурами были поставлены вопросы идентификации пищевых продуктов, полученных от клонированных животных и их потомства.
Результаты публичных консультаций и проект руководства будут обсуждаться представителями стран - членов ЕС и ЕСБП.
В начале ноября 2010 года в ЕС была представлена информация о разработанных новых методах оценки присутствия ГМО в продовольственных и непродовольственных продуктах. Объединенный исследовательский центр ЕС представил список из 79 методов анализа ГМО, которые соответствуют международным стандартам. Этот список фактически представляет собой техническое пособие, содержащее набор методов по определению наличия ГМО. Документ разработан Лабораторией ЕС по определению генетически модифицированных продуктов и кормов (EU-RL GMFF) и Европейской сетью лабораторий ГМО (ENGL). Данный материал может быть использован станами ЕС для организации официального контроля за оборотом ГМО4.
Практически одновременно были опубликованы данные седьмого с начала девяностых годов социологического исследования службы Евробарометр (Eurobarometer). Это исследование является частью проекта «Чувствитель-
ные технологии и европейская общественная (публичная) этика» (8ТЕРЕ), осуществляемого в разделе «Наука в обществе» Седьмой рамочной программы исследований и технологического развития (БР7).
Из данного обзора потребительского мнения следует, что в целом европейцы высказывают оптимизм по поводу биотехнологий: 53% респондентов верят в то, что биотехнологии окажут позитивное воздействие на будущее развитие, 20% уверены в их негативном эффекте. Однако при этом в обзоре отмечается, что многие респонденты не имеют представления
о специфике развития биотехнологий в отдельных отраслях. Преимущественно негативно европейцы относятся к использованию продукции биотехнологий в продовольственном секторе.
В обзоре подчеркивается также желание европейцев получать информацию обо всех формах модификаций продукта, а также их стремление к участию в выработке мер регулирования производства и потребления продуктов, содержащих ГМО. Преобладает также мнение о необходимости усиления мер такого регулирования.
Уровень позитивного отношения к развитию биотехнологий в целом вырос с 2005 года в Эстонии - до 77%, Швеции - 72%, Финляндии - 69%. Лидером среди стран с высокой долей населения, не приемлющего биотехнологии, является Австрия, где число оппонентов увеличилось за последние пять лет с 35 до 41%5.
В июле 2010 года Еврокомиссия представила доработанный вариант проекта директивы по ГМО в Совет по окружающей среде, который обсуждался в октябре и снова вызвал противоречивую реакцию стран-участниц. В Совете, в частности, высказывалось мнение о недопустимости мотивации принятия национальных мер регулирования рынка ГМО соображениями защиты окружающей среды и здоровья, поскольку допуск продукции на общий рынок ЕС по этим соображениям является прерогативой Совета. Кроме того, высказывалось мнение, что вместо поиска компромисса на уровне ЕС страны будут блокировать решения и принимать соответствующие меры на уровне национальном, что создаст хаос и еще больше затруднит решение этой важной проблемы. Предложено было также использовать принцип
количественного содержания ГМО в продуктах в 0,9%, что соответствует законодательству ЕС и Картахенскому протоколу, для выработки мер идентификации (маркировки)6.
Возможность и необходимость внесения поправок в существующее законодательство по вопросам оборота ГМО внутри группировки обсуждалась также в сентябре 2010 года в Совете ЕС. Инициировала обсуждение данного вопроса группа из 12 стран при лидерстве Венгрии и активной жесткой позиции Австрии и новых членов ЕС из Балтийского региона.
Суть предлагаемых изменений в общем виде сводится к усилению роли национального регулирования оборота ГМО. Государствам на национальном уровне, по предложению инициаторов поправок, должно быть предоставлено право самостоятельного принятия решений о выращивании отдельных ГМ культур на всей территории страны или на ее части. Причем должен быть установлен приоритет национального законодательства над законодательством ЕС. Кроме того, страны должны иметь право создавать свободные от производства и оборота ГМО зоны, определяя необходимость их создания на основе социальных и моральноэтических норм и воззрений. В настоящее время подобные решения являются прерогативой Совета ЕС. Однако в случае невозможности принятия консолидированного решения в Совете ЕС, данная функция возлагается на Еврокомиссию.
Противниками внесения подобных изменений в законодательство ЕС являются четыре страны, составляющие блокирующее меньшинство, - Германия, Испания, Италия, Франция. Для принятия решения в Совете ЕС необходимо, чтобы, по крайней мере, одна из этих стран изменила свою позицию. Однако они достаточно жестко настаивают на том, что подобного рода поправки в общеевропейское законодательство могут привести к дезинтеграции общего внутреннего рынка (по словам министра сельского хозяйства Франции это может быть началом более общей тенденции - к «ренационализации» общей сельскохозяйственной политики ЕС).
Еще одной важной темой, касающейся регулирования оборота ГМО в ЕС, явилось обсуждение проблем сегрегации товаропровод-дящей сети для ГМО. На основе доклада еврокомиссара по здравоохранению и правам
потребителей Дж. Далли Совет ЕС принял решение о возможном дистанцировании производственных мощностей и объектов инфраструктуры по всей распределительной цепи для ГМ кукурузы. Предлагается установить минимальное расстояние между элементами производственно-распределительной системы, оперирующими ГМ и обычной кукурузой, от 15 до 50 м. При этом решения о введении таких дополнительных мер регулирования переносятся на национальный уровень. Одной из важнейших мотиваций при этом могут являться различия в естественных условиях выращивания кукурузы в странах ЕС, то есть определен приоритет природно-климатических факторов при принятии соответствующих решений.
Оппоненты переноса на национальный уровень решений о производстве и торговле ГМО аргументируют свою позицию, прежде всего, необходимостью следования нормам ВТО (которые, необходимо отметить, касаются торговли, но не производства). Кроме того, высказывается мнение, что отсутствие единых правил для ЕС приведет к неизбежной потере контроля и «ползучему» проникновению ГМО на европейский рынок.
Юридическое подразделение Совета ЕС в своем заключении негативно высказалось о предложениях Еврокомиссии, опубликованных в июле 2010 года, перенести на национальный уровень решение вопросов о допуске к производству в отдельных странах ГМ культур, разрешенных к производству на общеевропейском уровне. Эксперты отметили, что юридическое основание для таких предложений - статья 114 ТБЕи (функционирование внутреннего рынка) не может быть применима. Они также отметили, что национальные меры, запрещающие выращивание ГМ культур, будут признаны Европейским судом недействительными по двум причинам: во-первых, нужны очень серьезные основания для ограничения гармонизированных мер регулирования и, во-вторых, запрещающие меры должны носить связанный (комплексный) характер. В качестве примера эксперты приводят ситуацию, когда страны, не желающие допускать на свои рынки продовольственные товары, содержащие ГМО, по этическим соображениям, тем не менее, используют корма для животных с содержанием ГМ компонен-тов7. Так, Польша проиграла дело о признании
ее права на введение запрета на производство и оборот ГМО на своей территории по мотивам непринятия этой группы товаров населе-нием8.
Единственным мотивом для введения национальных мер, который может быть принят во внимание Европейским судом, по мнению юристов Совета ЕС, является защита окружающей среды и здоровья населения9.
Юристы Совета ЕС высказали также опасения международного характера, касающиеся соответствия предложений Еврокомиссии статье ХХ ГАТТ - единственной в своем роде, которая может быть использована, если это необходимо, «для защиты общественной нравственности». Мнение юридической службы было востребовано Рабочей группой по ГМО Совета ЕС из-за разногласий среди министров по окружающей среде и сельскому хозяйству по вопросам регулирования рынка ГМО.
Принятие новых правил производства и оборота ГМО некоторые эксперты сравнивают с «ларцем Пандоры», открыв который, страны ЕС начнут новый, еще более острый, этап бесконечных внутренних споров и ослабят свои позиции на мировом рынке продовольствия. Однако при всей справедливости данных утверждений нельзя не признать, что существующее положение в сфере регулирования рынка ГМО в ЕС не отвечает интересам многих его участников и будет претерпевать изменения. Степень остроты таких изменений будет зависеть как от внешних, так и от внутренних факторов.
Таким образом, можно сделать ряд выводов об экономической и цивилизационной значимости происходящих в сфере регулирования рынка ГМО Евросоюза процессов.
Прежде всего, стало очевидным, что для ЕС изменение вектора регулирования производства и оборота продукции, содержащей ГМО, означает не только определенную модификацию рыночной среды для множества хозяйствующих субъектов, но и пересмотр общественного подхода к использованию результатов новых технологий в коммерческой сфере. А эта тенденция весьма значима и для других рынков продукции высоких технологий, прежде всего нанотехнологий в аграрном секторе.
Не обозначенная в принятых соответствующими органами ЕС документах, а также в острых дискуссиях при обсуждении проблемы, дилемма «развитие или сохранение статус-кво» применительно к продовольствию, содержащему ГМО, является главной осью противоречий, столь остро проявившихся на пороге второго десятилетия ХХ1 века. По одну сторону этой оси находятся страны Евросоюза, коммерческое использование ГМО в продовольственном секторе которых имеет перспективы в силу совпадения двух основных групп факторов: готовности большинства населения потреблять ГМ продукты и возможности национальных производителей их создавать. По другую сторону - преимущественно страны, население которых не готово осознанно потреблять ГМ продукты. В этих странах потребительские движения столь активны, что оказывают влияние не только на узкие, специальные аспекты функционирования продовольственного рынка, но и на общественную жизнь в целом, вплоть до формирования на этой основе электоральных предпочтений на национальном и общеевропейском уровне. Именно это переводит проблему регулирования производства и оборота продукции, содержащей ГМО, из рыночной в политическую.
Проблема регулирования рынка ГМО в ЕС стала одной из первых, показавших слабые места провозглашенной в Лиссабонском договоре политики социальной инициативы. Несмотря на то что общественные организации Евросоюза выполнили требование о необходимости сбора подписей от одного миллиона жителей Евросоюза для вынесения проблемы для обсуждения в Совете ЕС, не нашлось юридических оснований для учета мнения общественности.
Не менее сложной проблемой, связанной с изменением в подходах к регулированию производства и оборота ГМО, является и пересмотр общей сельскохозяйственной политики ЕС, усиливающий остроту рассматриваемого вопроса. И, что немаловажно, оголились скрытые ранее противоречия между органами, ответственными за решение проблем развития агропродовольственного сектора ЕС и экологии.
При этом можно предположить, что в ближайшие сроки проблема не снимется с повестки дня. Об этом свидетельствуют намечен-
ные к обсуждению в течение 2011 года связанные с данной тематикой вопросы в Еврокомиссии, Совете ЕС, Европарламенте.
Развитие процесса регулирования рынка высокотехнологичных продуктов аграрного сектора в ЕС вширь и вглубь весьма показательно для других стран, в том числе России. Нахождение оптимального баланса между взглядами потребителей на возможности использования результатов научно-технического прогресса в производстве продуктов, обеспечивающих физиологическую жизнедеятельность человека, с одной стороны, и повышением эффективности такого производства, с другой стороны, - сложившаяся длительная тенденция развития мирового рынка продовольствия.
Примечания:
1 Eckstein A. EFSA’s future guidelines not yet up to scratch. // Europolitics. 14 January 2011. P. 5.
2 Antoine L. Vote on ending zero tolerance postponed. // Europolitics. 10 February 2011. P. 6.
3 Antoine L. End to zero tolerance for nonauthorised GMOs. // Europolitics. 23 February 2011. P. 6.
4 Robust methods for GMO detection ready at hand /http ://ec.europa.eu/dgs/jrc/index.cfm?id = 2820&obj_id=563&dt_code=HLN&lang=en
5 Europe-wide poll shows public support for responsible innovation in life sciences and biotechnology. Brussels. 11.11.2010./ http://europa.eu/ rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/
1 4 9 9&format = HTML&aged = 0&language = EN&guiLanguage=en
6 Eckstein A. GMOs: Commission gets thrown against the ropes // Europolitics. 15 October 2010. Р 1, 8.
7 Antoine L. Legal experts challenge proposal for free choice on GMOs // Europolitics. 9 November 2010. Р 6.
8 Bulletin Europe. Brussels. 09.11.2010.
9 Ibid. 09.11.2010.
Библиография:
1. Ревенко Л.С. Мировой рынок продовольствия в эпоху «генной» революции / Л. С. Ревенко. М.: Экономика, 2003. - 304 с.
