CC BY
32Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2019-10183
Регулирование полномочий депутатского корпуса местного самоуправления
Regulation of the Powers of the Deputy Corps of Local Self-Government
Андемиркан Борисович АБАЗОВ,
кандидат юридических наук, доцент Северо-Кавказского института
повышения квалификации сотрудников
(филиал Краснодарского университета МВД России)
E-mail: and-abazov@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматриваются особенности регулирования полномочий представительных органов муниципальных образований на федеральном уровне. Анализируются нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законов, регулирующих данную сферу общественных отношений, научные труды по заявленной теме исследования. Отмечается, что как по видам и содержанию, так и по способам правового регулирования полномочий представительных органов имеются проблемные вопросы, обосновываются пути их решения.
Ключевые слова: представительный орган; полномочия; депутаты; муниципальное образование; закон; местное самоуправление
Abstract. The article discusses the features of regulation of powers of representative bodies of municipalities at the federal level. The norms of the Federal Law "On General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation", other laws governing this sphere of public relations, and scientific papers on the stated topic of the study are analyzed. It is noted that both by type and content, and by the methods of legal regulation of the powers of representative bodies, there are problematic issues, and ways to solve them are substantiated.
Keywords: representative body; authority; deputies municipality; law; local government
В системе местного самоуправления России важнейшее место занимают представительные органы местного самоуправления, и тому есть несколько причин. Во-первых, представительные органы состоят из депутатов, избираемых населением и, следовательно, в наибольшей степени отражают интересы избирателей; во-вторых, именно депутатский корпус принимает важнейшие для каждого муниципального образования решения (утверждение устава муниципального образования, местного бюджета, генерального плана развития и т.д.); в-третьих, муниципальные депутаты встречаются с жителями муниципального образования и получают необходимую информацию для более эффективного решения вопросов местного
значения. Статус представительного органа на федеральном уровне определяется в ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее — Закон № 131-Ф3) и уточняется в законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований.
Рассмотрим более подробно особенности регулирования полномочий представительного органа местного самоуправления в Законе № 131-Ф3 и других федеральных законах, т.е. на федеральном уровне, где, собственно, и формируется соответствующая правовая база (на уровне субъектов РФ и муниципальных образований регулируется лишь незначительная часть рассматриваемых общественных отношений). Прежде все-
го, отметим, что в упомянутой ч. 4 ст. 35 Закона № 131-Ф3 как раз и определяются полномочия представительного органа, представляющие, по сути, основной элемент статуса этого органа муниципального власти, и эти полномочия имеют в основном правотворческий характер. Следует заметить, что перечень полномочий шире, чем по предыдущему Закону о местном самоуправлении 1995 г. [1], что, по мнению В.И. Васильева, свидетельствует о повышении роли представительных органов [6, с. 238].
С такой точкой зрения мы солидарны, однако, на наш взгляд, в этом вопросе имеется ряд вопросов, нуждающихся в уточнении. Дело в том, что законодатель за прошедшие годы после принятия Закона № 131-Ф3 так и не определился в достаточной мере четко ни с видом и содержанием полномочий представительного органа муниципального образования, ни со способом их регулирования. Так, в ч. 10 ст. 35 Закона № 131-Ф3 закрепляется перечень полномочий, находящихся в исключительной компетенции депутатского корпуса («принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах» [2] и др.).
Здесь обращает на внимание то обстоятельство, что перечень исключительных полномочий депутатского корпуса неоднократно корректировался, в частности, законы об изменении этого перечня принимались в 2009, 2010, 2011, 2017 гг. Из девяти исключительных полномочий, имевшихся в начальной редакции Закона № 131-Ф3, два полномочия получили измененную редакцию, причем полномочие в п. 4 ч. 10 Закона № 131-ФЗ фактически представляет собой новое полномочие (было: «принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, стало: «утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования»). Кроме того, были введены еще два новых полномочия (в 2009 г. — «принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку», а в 2017 г. — «утверждение правил благоустройства территории муниципального образования»). Между тем исключительные полномочия по своей социально-правовой природе должны быть наиболее стабильными, чего пока не наблюдается и такое положение свидетельствует о колебаниях законодателя, что, конечно, не может не влиять негативным образом на правотворческую деятельность.
Еще одно важное обстоятельство заключается в том, что Закон № 131-ФЗ не содержит исчерпывающего перечня полномочий представительного органа местного самоуправления вообще и исключительных полномочий в частности, как того можно было ожидать. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35 Закона № 131-ФЗ). Мы считаем это нерациональным подходом и ниже раскроем свою позицию подробнее.
Если иметь в виду исключительные полномочия, то в самом Законе № 131-ФЗ, помимо закрепленных в ч. 10 ст. 35, содержатся нормы, которые можно расценивать как исключительную компетенцию представительных органов местного самоуправления, хотя таковыми законодателем не обозначены, и это мы также расцениваем как неэффективный способ регулирования. Так, согласно ч. 5 ст. 22 Закона № 131-ФЗ именно представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум. Что касается возможности назначения референдума судом (в определенных законом случаях), то это не меняет сути дела, поскольку ни глава муниципального образования, ни глава местной администрации, ни иные органы местного самоуправления таким полномочием не обладают. Предусмотренная судом ситуация, когда представительный орган не назначает референдум, является исключительной, и изученная нами практика пока не знает ни одного такого примера, учитывая еще и то, что местные референдумы сами по себе проводятся крайне редко. Равным образом данное положение относится к назначению муниципальных выборов, голосованию по отзыву выборных лиц, по вопросам территориальных изменений муниципальных образований (ч. 2 ст. 23, ч. 5 ст. 24). К исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относятся установление порядка организации и проведения публичных слушаний (ч. 4 ст. 28), установление порядка рассмотрения обращений, принятых собранием граждан (ч. 3 ст. 32). Ряд полномочий представительного органа местного самоуправления связан со статусом других органов местного самоуправления. Сюда относятся: утверждение условий контракта для главы местной администрации в части решения вопросов местного значения — в случае, если глава администрации назначается по контракту (ч. 3 ст. 37),
определение порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации — в случае, если глава администрации назначается по контракту (ч. 5 ст. 37), утверждение структуры местной администрации (ч. 8 ст. 37).
Как мы отмечали, законодательными актами, помимо Закона № 131-Ф3, закрепляются достаточно существенные, в том числе исключительные, полномочия представительных органов местного самоуправления. Таким образом, исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления закрепляются нормами различных отраслей права. Прежде всего, это касается градостроительной деятельности, основы которой регулируются Градостроительным кодексом РФ (ГрК РФ) [4]. Здесь содержится ряд положений, касающихся полномочий представительных органов местного самоуправления, которых нет в ст. 35 Закона № 131-Ф3, в частности, эти полномочия касаются утверждения документов территориального планирования муниципальных образований, в том числе генерального плана развития муниципального образования (ч. 1 ст. 20 ГрК РФ).
В Налоговом кодексе РФ [5] также закрепляются некоторые конкретные полномочия представительных органов местного самоуправления (помимо установления местных налогов). Так, согласно ч. 3 ст. 346.26 НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) определяются, среди прочего, виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый налог.
Ряд полномочий представительных органов местного самоуправления установлен Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) [3]. Так, согласно ст. 63 БК РФ нормативным правовым актом представительного органа муниципального района могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законом субъекта Российской Федерации в бюджет муниципального района.
Аналогичным образом можно приводить примеры из многих других сфер законодательного регулирования. Заметим, что из социально-правовой природы представительного органа местного самоуправления вытекает и такое его ис-
ключительное полномочие, как утверждение регламента представительного органа.
Изложенное показывает, что полномочия исключительно представительных органов местного самоуправления регулируются нормами различных отраслей права (муниципального, градостроительного, налогового, бюджетного), которые, как отмечалось выше, не имеют системного отражения в соответствующих законодательных актах. В связи с этим полагаем, что целесообразно указанные выше полномочия свести в один перечень в ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ как базовый закон, регулирующий деятельность органов местного самоуправления. При этом указанные полномочия следует классифицировать по основному критерию — сферам деятельности представительных органов местного самоуправления, а именно: а) полномочия общего характера; б) полномочия в сфере реализации населением права на местное самоуправление; в) полномочия в сфере определения статуса органов местного самоуправления; г) полномочия в экономической и финансовой сфере; д) полномочия в сфере градостроительных и земельных отношений.
Что касается иных полномочий представительных органов местного самоуправления, то таковые уточняются в муниципальных правовых актах, прежде всего в уставах муниципальных образований, в которых, как правило, иные полномочия детализируются и вытекают из указанных выше основных полномочий представительных органов местного самоуправления.
В рассматриваемом контексте затронем еще законодательную норму, позволяющую распустить представительный орган местного самоуправления в случае реализации этим органом своих полномочий по изданию нормативных правовых актов, не соответствующих законодательству (ч. 1 ст. 73 Закона № 131-ФЗ). Напомним, что, как отмечалось выше, деятельность представительного органа местного самоуправления в основном носит правотворческий характер, т.е. депутатский корпус издает муниципальные правовые акты, необходимые для решения вопросов местного значения. Далее, депутаты выполняют свои депутатские обязанности в абсолютном своем большинстве на общественных началах, т.е. в этих органах совсем немного профессиональных юристов, тем более специализирующихся по муниципальному законодательству. Наконец, укажем на то, что депутатам приходится принимать огромное количество нормативных правовых и иных актов.
Отсюда следует, что правотворческие ошибки, которые могут допускать представительные органы муниципальных образований, безусловно, должны влечь за собой санкции в случае их неисправления, но не в такой степени и не в таком виде, как это следует из ч. 1 ст. 73 Закона № 131-Ф3. Согласно этой норме представительный орган муниципального образования может быть распущен, если в установленные судом сроки по принятому депутатами акту, противоречащему законодательству, не будет принято надлежащих мер по исправлению ошибки. При этом, однако, не уточняется, в какой сфере принят акт — будь то вопрос по благоустройству конкретной территории или по уставу муниципального образования, ошибки по которым совершенно несоразмерны. Представляется также неверным, что данный вопрос о роспуске представительного органа, избранного населением, инициирует глава исполнительной власти субъекта РФ.
В итоге получается весьма несложная процедура роспуска представительного органа местного самоуправления, что, по справедливому замечанию Н.М. Колосовой, является мерой конституционной ответственности и, соответственно, здесь требуется особая тщательность [7, с. 69] (следует согласиться и с A.A. Макарцевым о необходимости исключения в такого рода ситуациях фактора политической борьбы [8, с. 52]). Мы полагаем, что из-за правотворческой ошибки представительный орган не должен распускаться в принципе: во-первых, соответствующий акт признается недействующим (а это уже в определенном смысле санкция); во-вторых, если непринятие представительным органом надлежащих мер может привести к серьезным негативным последствиям, то, на наш взгляд, должен быть проведен местный референдум о доверии (недоверии) действующему составу представительного органа муниципального образования. Соответственно, целесообразно внести поправки в законодательство с целью легитимации такого подхода. Не будем забывать, что представительный орган муниципального образования избирается населе-
нием, и его полномочия настолько важны, что не должны прекращаться по столь нечетко сформулированному основанию.
Список литературы
1. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 1 сентября.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 2 августа 2019 г.) [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.11 2019).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 12 ноября 2019 г.) [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.11.2019).
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. (в ред. от 2 августа 2019 г.) [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.11.2019).
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в ред. от 29 сентября 2019 г.) [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.11.2019).
6. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, 2005.
7. Колосова Н.М. Роспуск представительного органа муниципального образования как конституционная санкция: теория вопроса // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 10. С. 64—69.
8. Макарцев АА. Назначение и проведение досрочных и дополнительных выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в решениях судов общей юрисдикции // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 7. С. 48—52.
