CC BY
480УДК 342.722
ББК 67.400.7
DOI 10.24411 /2073-3313-2019-10008
СТАТУС ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Роман Анатольевич ПРОВОТОРОВ, преподаватель кафедры
тактико-специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный контроль; муниципальное право
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы статуса депутата представительного органа местного самоуправления, проанализированы изменения в связи с конкретизацией полномочий депутата в федеральном законодательстве. С учетом последних изменений действующего законодательства автор формулирует правовые ориентиры в совершенствовании данного института муниципального права.
Ключевые слова: депутат, статус депутата, местное самоуправление, конституционное право.
Annotation. The article deals with the status of the deputy of a representative body of local self-government, the changes in connection with the specification of the powers of the deputy in the federal legislation. Taking into the latest changes in the current legislation, author formulates legal guidelines for the improvement of this institution of municipal law.
Keywords: deputy, deputy status, local self-government, constitutional law.
Научный руководитель: Н.Ю. Турищева, доцент кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент
Рецензент: Р.М. Дзидзоев, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, доктор юридических наук
Правовое регулирование статуса личности, наделенной полномочиями депутата представительного органа местного самоуправления, осуществляется в Российской Федерации Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами. Правовой статус депутата представительного органа имеет свою специфику и важен для рассмотрения, так как представительная власть — это институт представительства народа, выражения его воли и законных интересов.
Правовой статус в теории государства и права рассматривается как правовое положение, урегулированное законодательством, включаю-
щее права и обязанности, принадлежащие субъекту права. В последнее время в правовой статус депутата и выборного лица все чаще включаются вопросы его ответственности.
Следует согласиться с мнением А.В. Маль-ко и Р.С. Маркунина, которые «под ответственностью понимают осознанную и воспринятую депутатом социальную необходимость инициативного выполнения долга, всех лежащих на нем политических, моральных и правовых обязанностей»1.
Проблема правового статуса депутата представительного органа муниципального образования достаточно сложна и многогранна. Особенно остро стоит проблема равенства статуса депутатов, избранных в состав представительных
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
органов по мажоритарным избирательным округам и по спискам партий по пропорциональной системе.
В юридической литературе отмечается необходимость установления равных правовых подходов, в том числе к содержанию депутатского мандата, возможности отзыва действующего депутата вне зависимости от способа его избрания2.
За последние три года в ст. 40 Федерального закона «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющую статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, законодателем несколько раз вносились изменения.
В 2015 г. в ч. 2 ст. 40 Федерального закона «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения, направленные на то, чтобы срок полномочий выборного лица муниципальной власти устанавливался как на уровне федерального, так и соответствующего законодательства субъекта Российской Федерации. Тем самым должна быть подчеркнута роль субъектов Российской Федерации в формировании правовой основы местного самоуправления, закрепленной в п. «н» ст. 72 Конституции РФ.
Однако в науке существует точка зрения, что установленные рамки срока полномочий следует изменить, от чего статус депутата муниципального образования может приобрести более стабильное содержание3.
Верховный Суд РФ апелляционным определением подтвердил обоснованность изменений, внесенных в ч. 5 ст. 40.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2015 г., указав, что органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе устанавливать правила исчисления таких выплат с учетом имеющихся у них финансово-экономических возможностей.
Лишение лиц, замещавших муниципальные должности, права на получение назначенной им пенсии за выслугу лет в случае отсутствия у муниципального образования необходимых собственных денежных средств приводит к необоснованным различиям в реализации данного права лицами, проходившими муниципальную
службу в другом муниципальном образовании, и влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, не совместима с требованиями ст. 19 Конституции Российской Федерации и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина.
При этом само по себе наличие дефицита бюджета муниципального образования не может являться основанием для признания не действующим полностью оспариваемого нормативного правового акта, которым на основании соответствующих норм федерального законодательства определены условия, порядок назначения и выплаты муниципальной пенсии за выслугу лет4.
В 2017 г. ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вновь была изменена в связи с тем, что было введено положение о том, что встречи депутата с избирателями проводятся в помещениях, специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях при условии, что их проведение не повлечет за собой нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создание помех движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
Таким образом, указанные изменения в Законе, по сути, закрепили право муниципальных депутатов организовывать встречи с избирателями на внутридворовых территориях. Судебная практика признала правомерность собрания5.
В том же 2017 г. был уточнен перечень случаев, когда депутату, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, запрещено заниматься другой деятельностью. Так, депутату запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или «в управлении некоммерческой организацией» — это важное уточнение, однако в нем есть исключения.
Депутату разрешено участвовать в управлении следующих некоммерческих организациях — совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической партией, участвовать в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жи-
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
лищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости.
Однако депутат утрачивает с 1 января 2019 г. право участвовать в управлении таких некоммерческих организаций, как садоводческое, огородническое или дачного потребительского кооператива.
Важнейшим элементом правового статуса депутата является установление ограничений, связанных с наличием судимости, а также доведением этой информации до сведения избирателей. Установление моральных цензов является надежной гарантией от проникновения в органы публичной власти представителей криминальных структур6.
Необходимо также отметить планомерную борьбу государства с коррупцией, что нашло отражение в правовом регулировании статуса депутата представительного органа муниципального образования, а также имеет важнейшее значение в процессе проведения избирательной кампании кандидата в депутаты, финансирование которой должно быть полностью прозрачным, подлежащим отражению в финансовых отчетах по итогам выборов7.
В 2015 г. была усовершенствована статья об ответственности за коррупцию: ч. 7.1 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена положениями, устанавливающими ответственность депутатов органов местного самоуправления в виде досрочного прекращения их полномочий в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции.
Таким образом, обязанность соблюдать антикоррупционные стандарты в полном объеме возложена не только на глав муниципальных образований и депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, но и на депутатов, участвующих в работе представительных органов местного самоуправления на непостоянной основе.
В 2017 г. законодатель определил порядок ответственности депутата представительного органа за достоверность и полноту сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых в декларативном отчете, предусмотрев, что при выявлении фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, ко-
торые предусмотрены Федеральным законом «О противодействии коррупции», высшее должностное лицо субъекта РФ обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.
По поводу этого С.А. Бессчасный и В.Н. Ско-рик высказали мнение, что «новое полномочие высшего должностного лица субъекта Федерации по обращению в суд в указанных случаях будет более эффективным правовым антикоррупционным механизмом в случае делегирования субъектам РФ права законодательного регулирования вопросов, связанных с реализацией такого права»8.
В связи с этим ч. 11 ст. 40 рассматриваемого Федерального закона была дополнена абзацем вторым, который устанавливает, что «в случае обращения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования днем появления основания для досрочного прекращения полномочий является день поступления в представительный орган муниципального образования данного заявления».
Как отмечает А.Е. Щурова, на сегодняшний день в субъектах РФ отсутствует единство правового регламента оснований и порядка привлечения депутата органа законодательной (представительной) власти к конституционно-правовой ответственности, по-разному определены конституционно-правовые деликты, система и виды конституционно-правовых санкций. Некоторые виды санкций лишены карательных свойств, так как обеспечивают реализацию пра-вовосстановительной функции9.
На основе приведенных изменений муниципальные органы приняли соответствующие акты.
Так, Городская Дума города Краснодара 6-го созыва на VII заседании приняла решение «Об утверждении порядка увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия и досрочным прекращением полномочий в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, лиц, замещающих муниципальные должности10.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
Итак, статус депутата представительного органа местного самоуправления регулируется ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В связи с этим субъекты Российской Федерации должны были принять законы, регламентирующие статус вышеназванных лиц. Вместе с тем необходимо отметить, что не все субъекты Федерации приняли подобные законодательные акты.
На уровне Российской Федерации идет постоянное совершенствование статуса депутата представительного органа, однако хотелось бы более комплексного похода к законотворческой деятельности, так как это послужит несомненным залогом эффективности функционирования института местного самоуправления.
1 Малъко A.B., Маркунин P.C. Ответственность и наказание депутатов в современной России // Совр. право. 2013. № 2. С. 42.
2 Турищева Н.Ю. Правовое регулирование участия партий в выборах // Гос-во и право. 2016. № 8. С. 38.
3 Петренко Н.И., Якимов B.A. Основы правового регулирования статуса депутатов представительных органов местного самоуправления // Марийский юрид. вестник. 2016. № 4. С.3.
4 Об отмене решения Брянского обл. суда от 25.01.2016 г. и отказе в признании недействующим решения Брянского городского Совета народных депутатов от 28.02.2007 г. № 644 «О принятии Положения о пенсионном обеспечении лиц, замещавших муниципальные должности города Брянска»: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 08.06.2016 г. № 83-АПГ16-2 // СПС «Консультант Плюс»
5 Решение Московского городского суда от 06.10.2017 г. по делу № 7-13885/2017// СПС «Консультант Плюс»
6 Турищева Н.Ю. Судимость как элемент правового статуса кандидата в депутаты: вопросы правоприменения // Рос. юстиция. 2015. № 7. С. 64.
7 Турищева Н.Ю. К вопросу о нарушении порядка финансирования избирательной кампании, кампании референдума: перспективы совершенствования законодательного описания // Рос. судья. 2008. № 4. С. 37.
8 Бессчасный C.A., Скорик В.Н. Проблемы правоприменительной практики в сфере противодействия корруп-
ции в отношении лиц, замещающих муниципальные должности // Законность. 2017. № 10. С. 3—7. 9Щурова А.Е. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Актуальные вопросы права, экономики и управления: Сб. ст. XII Между-нар. науч.-практ. конф.: В 2-х ч. 2018. С. 14—21. 10 Об утверждении Порядка увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия и досрочным прекращением полномочий в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лиц, замещающих муниципальные должности: Решение Городской Думы Краснодара от 17.12.2015 г. № 7 п. 9 (ред. от 19.10.2017 г.) // Вестник органов местного самоуправления МО г. Краснодар. 2015. № 18 (ч. I); 2017. № 13 (ч. I).
Библиографический список
1. Бессчасный C.A., Скорик В.Н. Проблемы правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции в отношении лиц, замещающих муниципальные должности // Законность. 2017. № 10. С. 3-7.
2. Малъко A.B., Маркунин P.C. Ответственность и наказание депутатов в современной России // Совр. право. 2013. № 2. С. 41-44.
3. Петренко Н.И., Якимов B.A. Основы правового регулирования статуса депутатов представительных органов местного самоуправления // Марийский юрид. вестник. 2016. № 4.
4. Турищева Н.Ю. К вопросу о нарушении порядка финансирования избирательной кампании, кампании референдума: перспективы совершенствования законодательного описания // Рос. судья. 2008. № 4. С. 35-38.
5. Турищева Н.Ю. Правовое регулирование участия партий в выборах // Гос -во и право. 2016. № 8. С. 29-39.
6. Турищева Н.Ю. Судимость как элемент правового статуса кандидата в депутаты: вопросы правоприменения // Рос. юстиция. 2015. № 7. С. 64-67.
7. Щурова A.E. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Актуальные вопросы права, экономики и управления: Сб. ст. XII Междунар. науч.-практ. конф.: В 2-х ч. 2018. С. 14-21.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2019
