CC BY
17
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2012
Р. ШИРЯЕВА кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Рассматриваются актуальные проблемы развития отношений собственности в контексте построения инновационной экономики. Особое внимание уделено анализу механизмов кооперации потенциалов государственной и частной собственности, а также повышению качества институционального обеспечения реализации государственной собственности.
Ключевые слова: государственная собственность, частная собственность, государственно -частное партнерство, контрактные отношения, государственное регулирование.
Качество государственного регулирования отношений собственности играет определяющую роль в достижении успеха экономических преобразований, ориентированных на построение инновационной экономики. Столь существенная роль государственного регулирования развития отношений собственности обусловлена зависимостью процесса реализации основного приоритета экономической политики государства (формирование инновационной экономики) от организационной и экономической адаптации отношений собственности к специфике инновационной деятельности, отличающейся значительно более высокой степенью неопределенности ее результатов, более высокой степенью рискованности, длительными сроками окупаемости инвестиций и т.д.
Смысл и содержание такого рода адаптации состоит в институциональном обеспечении возможностей полноценной экономической реализации частной собственности и социально-экономической реализации собственности государственной в этих достаточно сложных и не слишком привлекательных для инвесторов условиях. Необходимость развития институтов собственности в данном направлении - основной императив трансформации отношений собственности в контексте построения новой инновационной экономики. Пренебрежение необходимостью обеспечения институциональных условий полноценной реализации интересов
экономических агентов в процессе осуществления инновационной деятельности может представлять угрозу построению новой экономики.
Наиболее перспективным направлением трансформации отношений собственности, обеспечивающим необходимые предпосылки их успешной адаптации к изменяющимся условиям хозяйственной деятельности, представляется определенная коррекция концептуального подхода к их регулированию. Основным ориентиром, целью управления развитием отношений собственности должно стать достижение более высокого качества, более высокого уровня государственного регулирования собственности, прежде всего как системы функционально различных ее форм. Государственное регулирование отношений собственности должно быть ориентировано на оптимизацию условий извлечения дополнительного синергетического эффекта от функционирования отношений собственности как системы.
Трансформация отношений собственности не должна сводиться к примитивному эмпирическому подходу, ориентированному на изменение количественных соотношений между базовыми формами собственности, в частности, к еще одному планируемому масштабному переделу государственной собственности, тем более что основная, характерная для рыночной экономики фундаментальная пропорция между государственной и частной собственностью - доминирование частной собственности - на данный момент соблюдена и динамика государственного сектора, государственной собственности обнаруживает явную тенденцию к постепенному сокращению их масштабов. Об этом свидетельствуют основные статистические показатели, характеризующие их соотношение: доля в объеме производства товаров и услуг, в численности занятых, в основных фондах, в общем количестве предприятий.
Идеология государственного регулирования должна исключить противопоставление частной и государственной собственности, абсолютизацию роли каждой из них, их организационную изоляцию. Приоритетами должны стать интеграция преимуществ каждой из них и кооперация потенциалов. Государственное регулирование должно быть ориентировано прежде всего на максимальное использование преимуществ системного характера отношений собственности, проявляющегося в функциональном различии воспроизводственных функций государственной и частной собственности, позволяющем генерировать дополнительные источники экономического роста на основе их кооперации.
Большие неиспользованные резервы расширения источников экономического роста на основе кооперации частной и государственной собственности связаны с развитием различных форм государственно- частного партнерства (ГЧП).
Не слишком значительный накопленный опыт становления государственно-частного партнерства свидетельствует о попытках форми-
рования различных конфигураций комбинирования государственной и частной собственности для обеспечения согласования несовпадающих интересов их субъектов в процессе реализации совместных общезначимых проектов. Некоторые конфигурации предполагают определенный обмен правами собственности между субъектами государственного и частного предпринимательства, что представляет собой новые подходы к организации отношений собственности в рамках ГЧП с целью создания для частного капитала более привлекательных условий участия в реализации общезначимых проектов.
В частности, обмен правами собственности имеет место в рамках таких форм ГЧП, как концессии, особые экономические зоны, соглашения о разделе продукции др.
Суть новых подходов в рамках ГЧП состоит: в формировании специального режима взаимодействия между государственными структурами и частным бизнесом - участниками ГЧП; в институционализации таких отношений собственности, которые в различных формах ГЧП способны обеспечивать возможность реализации частных интересов в рамках осуществления общезначимых проектов и обеспечивать привлечение частного капитала в процесс реализации общегосударственных интересов.
Опыт организации специфического режима имущественных отношений в рамках ГЧП свидетельствует о необходимости его более основательного апробирования и более тщательной проработки нормативных основ его использования.
В этом смысле хотелось бы обратить особое внимание на то, что в практике развития ГЧП имеет место явная недооценка значения использования в практике управления ГЧП контрактных отношений, имеющих ключевое значение для создания условий полноценной реализации частной и государственной собственности в рамках различных форм ГЧП.
Хорошо организованная контрактная система может стать эффективной связующей основой более тесной интеграции частного и государственного секторов и вовлечения частного капитала в специфический сектор экономики, регулируемый государством, ориентированный на реализацию общенациональных, общезначимых целей. Контрактные отношения обладают существенным потенциалом регулирующего воздействия на эффективность ГЧП. В определенном смысле развитие ГЧП представляет собой расширение масштабов государственного хозяйствования, основывающегося на контрактных отношениях государственных структур с частным капиталом в традиционных сферах деятельности государства: в производстве общественных благ, в развитии производственной инфраструктуры, в реализации крупных рискованных долгосрочных проектов и т.д.
Конкретизируя роль контрактных отношений в обеспечении эффективности ГЧП, отметим, что если основные принципы организации
отношений собственности в рамках различных форм ГЧП (налоговые и таможенные льготы, условия бюджетного финансирования, условия пользования объектами государственной собственности и др.) фиксируются на законодательном уровне, то уровнем, обеспечивающим их практическую реализацию, являются контрактные отношения.
Контракт или соглашение по своей природе представляет собой один из механизмов обеспечения практической реализации законодательных норм, регулирующих экономические процессы в самых различных сферах деятельности.
Применительно к практике управления ГЧП контракты, фиксирующие условия взаимодействия экономических агентов - участников ГЧП, являются по своей сути универсальной правовой формой, позволяющей трансформировать законодательные нормы, регламентирующие отношения собственности, в конкретные договорные условия. Контракты фиксируют взаимные обязательства сторон, выполнение которых имеет наиболее существенное значение для практической реализации этих норм. Включение в соглашения взаимных обязательств сторон и мер ответственности за их выполнение в виде санкций является формой государственного принуждения сторон соглашения к их выполнению, а также к соблюдению прав собственности контрагента. Кроме того, высокое качество типовых форм контрактов является своеобразным препятствием широко распространенному закреплению за бюрократическим аппаратом избыточных прав собственности при заключении соглашений.
Столь значительная роль контрактов обязывает правоустанавливающие органы власти тщательно подходить к правовой регламентации базовой схемы контрактных отношений в рамках ГЧП, особенно к нормативному определению обязательной схемы соглашений, их структуры и перечня прав и обязательств сторон. Наличие юридически оформленных типовых или примерных форм контрактов, тщательно регламентирующих условия участия сторон в реализации совместных проектов, позволяет обеспечить защиту прав собственности участников ГЧП и повышает эффективность контроля за реализацией проектов.
Между тем имеющийся опыт организации отношений собственности в рамках ГЧП свидетельствует о явной недооценке роли и значения контрактных отношений в практике управления развитием ГЧП. Убедительным подтверждением данного тезиса является формальный подход Минэкономразвития России к утверждению типовых и примерных форм соглашений между уполномоченными органами власти и субъектами частного бизнеса - участниками ГЧП. В структуре утверждаемых Минэкономразвития типовых форм соглашений, например в соглашениях, заключаемых с резидентами особых экономических зон, отсутствуют ключевые обязательства сторон-участников ГЧП. В частности, отсутствуют обязательства органов власти по срокам и объемам финан-
сирования создания инфраструктуры зон и основные параметры - обязательства бизнес-планов резидентов. Нет упоминания о санкциях за невыполнение обязательств.
В связи с этим в структуре контрактов снижается уровень защиты прав частной и государственной собственности рамках ГЧП, провоцируется несоблюдение сторонами соглашений законодательно оформленных принципов взаимодействия государства и бизнеса в рамках различных форм ГЧП, расширяются неконтролируемые, нерегламентированные права собственности бюрократического аппарата.
Наряду с расширением масштабов и углублением кооперации потенциалов государственной и частной собственности на основе развития государственно-частного партнерства, другим не менее важным императивом стратегии развития отношений собственности является повышение качества управления государственной собственностью, развитие и модернизация институтов регулирования отношений государственной собственности.
Активизация использования ее специфического потенциала, несводимого к потенциалу частной собственности, и специфических, системных резервов экономического роста, которыми она обладает, оказываются чрезвычайно востребованными в условиях перехода к инновационному развитию. Задача построения инновационной экономики актуализирует проблему максимального вовлечения в оборот, благодаря наличию и функционированию государственной собственности, факторов экономического роста, использование которых не представляет интереса для частного капитала, поскольку ориентировано на достижение не только экономического, но и социального эффекта.
Между тем многие из этих факторов приобретают ключевое значение в условиях формирования инновационной экономики. Это прежде всего: достижение качественно нового уровня развития отраслей воспроизводства человеческого капитала, интенсивное развитие фундаментальных научных исследований, реализация крупномасштабных, долгосрочных высокорискованных технологических проектов, обеспечение качественно нового уровня развития производственной и транспортной инфраструктуры и др. Эти «ниши» общественного воспроизводства, не генерирующие оперативного коммерческого успеха, но будучи востребованными процессом построения новой экономики, традиционно занимаются субъектами государственного сектора в силу абсолютного доминирования у субъектов частной собственности интереса к максимизации прибыли.
Условием эффективного и качественного выполнения государственной собственностью данной функциональной роли в структуре общественного воспроизводства является преодоление ее многочисленных деформаций, основным источником которых является низкое качество
экономического законодательства. Экономическое законодательство -это наиболее коррупциогенное звено управления государственной собственностью. Его разделы, в той или иной мере прямо или косвенно затрагивающие отношения государственной собственности, изобилуют пробелами и коррупциогенными правовыми нормами, практически легализующими на законодательном уровне снижение ее эффективности и ее теневую приватизацию.
Общеизвестны сохраняющиеся длительное время такие «хронические» пробелы экономического законодательства, как неупорядоченность в течение всего постсоветского периода регулирования трансфертных цен, низкое качество государственного регулирования государственных закупок, процесса реализации федеральных целевых программ, лицензионных контрактных отношений в сфере природопользования, чрезмерный либерализм в регулировании оффшорного бизнеса и т.д.
Это лишь незначительная часть общеизвестных упущений законодательства, создающих предпосылки для неизбежного снижения эффективности государственной собственности путем обеспечения на законодательном уровне возможности легитимного нарушения ее прав. Возможности перераспределения государственной собственности в групповых интересах в ущерб интересам общенациональным через механизмы банкротства, приватизации, оффшорного бизнеса, трансфертных цен, лицензирования процесса разработки полезных ископаемых, государственных закупок и заказов и т.д.
Такой пробел в экономическом законодательстве, как нерешенность на законодательном уровне проблем защиты прав государственной собственности, заслуживает отдельного специального внимания. В научных публикациях, в средствах массовой информации при оценке качества защиты прав собственности основное внимание акцентируется на незащищенности прав частной собственности. Между тем права государственной собственности в действительности не являются более защищенными. Скорее, они защищены еще менее чем права частной собственности, о чем свидетельствует широкие возможности ее теневого передела.
В силу специфики субъектного аспекта функционирования государственной собственности, заключающегося в экстремальной форме отчуждения подлинного субъекта - общества от процесса управления своей собственностью, необходима разработка и законодательное оформление дополнительных, специальных правовых норм, обеспечивающих защиту прав государственной собственности. При этом особое значение имеет защита прав государственной собственности, прежде всего от ее собственных субъектов, точнее - от маргинальных представителей бюрократического аппарата, наделенного полномочиями собственника.
Ключевое значение в системе правовых норм защиты государственной собственности принадлежит институту правового принуждения субъек-
тов государственной собственности к ее эффективному использованию посредством разработки юридической конструкции их ответственности за качество управления государственной собственностью.
Наличие правовых норм, устанавливающих формы и степень ответственности субъектов государственной собственности за качество решений по поводу ее использования, - неотъемлемый элемент организации отношений государственной собственности. Их отсутствие практически блокирует институционализацию ключевого механизма реализации отношений собственности - мотиваций к ее сохранению и эффективному использованию. Отсутствие в структуре отношений государственной собственности институтов ощутимой и неотвратимой ответственности ее субъектов за ее сохранность и эффективность, институтов, мотивирующих их тем самым к ее сохранению и умножению, исключает эти цели из сферы интересов чиновничества и менеджмента государственных компаний.
Тем не менее такого рода нормы, фиксирующие ответственность субъектов государственной собственности, осуществляющих функции управления на разных уровнях ее функционирования, за ее сохранность и эффективное использование, как правило, отсутствуют в российском экономическом законодательстве.
Речь идет об отсутствии норм ответственности государственных органов, наделенных правами собственности, государственных служащих, имеющих права распоряжения государственной собственностью в ее различных сегментах (в бюджетной сфере, в природопользовании и др.), а также менеджмента государственных компаний в предпринимательском сегменте государственной собственности.
В частности, правовые нормы, устанавливающие ответственность субъектов государственной собственности за эффективность ее использования и за ее сохранность, отсутствуют в федеральных законах 2007 г. о создании государственных корпораций (каждая корпорация создавалась отдельным законом). Между тем им были переданы громадные государственные материальные и финансовые активы. И, несмотря на то, что формально по законам эти активы уже не государственная собственность, а собственность данных некоммерческих организаций, фактически существенные права собственности по распоряжению ресурсами некоторых корпораций (Олимпстрой, Внешэкономбанк, Росатом) закреплены за органами исполнительной власти, что означает (но только теоретически), что они должны нести ответственность за принимаемые решения. Не прописаны нормы ответственности субъектов государственной собственности и в законах о создании особых экономических зон, на создание производственной, транспортной и социальной инфраструктуры которых затрачиваются громадные бюджетные средства. Нет их и в законе об Инновационном фонде «Сколково». В законе «О государствен-
ных и муниципальных предприятиях» такие нормы также отсутствуют. Этот перечень далеко не исчерпывает всех законов с аналогичными упущениями, делающими право собственности (в данном случае - государственной) ненадежным.
Перечисленные выше пробелы и коррупциогенные нормы законодательства в совокупности свидетельствуют об институциональной необеспеченности процесса реализации государственной собственности, а следовательно, о блокировании на законодательном уровне возможностей повышения эффективности использования ее потенциала. Это означает, что институциональную среду, в которой функционирует государственная собственность, иначе как агрессивной по отношению к ней назвать нельзя. Поскольку на законодательном уровне посредством либерального отношения правоустанавливающих органов власти к коррупцио-генным пробелам в законодательстве, закрепляющим за бюрократическим аппаратом избыточные, неконтролируемые, нерегламентирован-ные права собственности, перманентно создаются условия и возможности формально легитимного нарушения прав государственной собственности, ее перераспределения в групповых интересах и игнорирования общенациональных интересов.
Недостаточная эффективность государственной собственности, в значительной степени формируемая искусственно низким качеством законодательства, дает повод идеологам экстремальной минимизации участия государственного сектора в экономике для ее дискредитации, списывая фактически законодательно санкционированное причинение ущерба государству на якобы «врожденную» неэффективность государственной собственности. Используя факт недостаточной эффективности государственной собственности для доказательства ее «несостоятельности», сторонники данной позиции в то же время «не замечают», а точнее, игнорируют истинные, вышеотмеченные причины этой неэффективности.
По нашему мнению, высокая степень деструктивного воздействия пробелов и коррупциогенных норм законодательства на сохранность и эффективность использования государственной собственности выступает достаточно основательным поводом для проведения Счетной палатой РФ и Общественной палатой РФ его тщательной инвентаризации. В процессе инвентаризации необходимо акцентировать внимание на выявлении пробелов и упущений в регламентации деятельности тех органов власти и звеньев управления, которые обладают полномочиями по распоряжению государственной собственностью.
Чрезвычайная актуальность ликвидации пробелов в законодательстве, деформирующих отношения государственной собственности и легализующих ее передел, обусловливается не только необходимостью снижения агрессивности институциональной среды, в которой функционирует государственная собственность. Дело в том, что данная деформация
обладает мощным отрицательным мультипликационным эффектом и на частную собственность.
Широкие возможности максимизации прибыли за счет передела государственной собственности снижают интерес частного капитала к технической и технологической модернизации, к инновациям как к более затратным способам максимизации прибыли. Деформируются и рыночные отношения, поскольку в данных условиях конкуренция за максимизацию прибыли на основе снижения издержек производства замещается в значительной степени конкуренцией за административный ресурс. Это означает, что подавление возможности максимального использования ресурсов экономического роста, присущих государственной собственности, снижает эффективность действия рыночных регуляторов.
Одной из основных причин возникновения и дальнейшей консервации отмеченных деформаций регулирования отношений государственной собственности является, на наш взгляд, отсутствие концепции функционирования и развития государственного сектора, отсутствие законодательно оформленных принципов управления и распоряжения государственной собственностью, общих для всех ее сегментов, иначе говоря, острый дефицит институтов регулирования процесса ее использования. Такого рода дефицит порождает чрезмерный прагматизм и эмпиризм в управлении государственной собственностью, игнорирующий необходимость приоритета воспроизводственного подхода к управлению процессом ее использования, создает институциональный вакуум, являющийся питательной средой для возникновения неформальных институтов, регулирующих теневые, коррупционные отношения.
Данное обстоятельство не только обостряет необходимость решения проблемы ликвидации институциональных «тромбов» в законодательстве, снижающих эффективность государственной собственности и легализующих ее передел. Оно актуализирует проблему институционализации экономических, организационных и правовых условий ее полноценной реализации посредством разработки «Закона о государственной собственности», определяющего концептуальные основы управления ею и основные параметры институционального обеспечения ее функционирования, общие для всех ее сегментов: принципы регламентации процесса распоряжения ею; принципы обеспечения форм и степени ответственности за ее использование; принципы организации государственного, вневедомственного и общественного контроля за ее использованием и сохранностью и т.д.
Необходимость такого рода специального институционального обеспечения функционирования государственной собственности обусловливается тем, что, в отличие от частной собственности, для ее реализации действия рыночных регуляторов недостаточно, поскольку выполнение многих государственных функций имеет не только экономические, но
и социальные общегосударственные цели, что не вписывается в систему рыночных координат. Специфический потенциал государственной собственности и специфика экономических отношений, возникающих в процессе ее использования, позиционируют ее не только как источник материального и финансового обеспечения функционирования и развития государственного сектора, но прежде всего как экономическую основу государственного сектора в более широком плане - как специфическую систему экономических отношений, экономических связей, качество организации которых на институциональном уровне обеспечивает дополнительные возможности экономического роста и реализацию не локальных, частных, а общенациональных интересов, часто не совпадающих с целью максимизации прибыли и нередко предполагающих применение нерыночных подходов к управлению использованием государственной собственности.
