CC BY
140
Ирина ФАЛАЛЕЕВА
РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В статье анализируются государственно-правовые методы регулирования политического участия национальных меньшинств. Для этого автор обращается к примеру конституционного строительства в республиках Юга России.
State-legal methods of ethnic minorities’ political participation are analyzed in the article. For this purpose the author turns to the example of constitutional formation in the republics of South Russia.
Ключевые слова:
конституционное строительство, региональное своеобразие, согласительная демократия, трайбализм, этнический паритет, этническая ротация; constitutional formation, regional peculiarity, conciliatory democracy, tribalism, ethnic parity, ethnic rotation.
Исчезновение Советского Союза, Югославии и Чехословакии с политической карты мира (а именно они в свое время служили примерами реализации социалистической концепции федеративного государства, построенного по национальному принципу) вызвало у многих политиков и ученых критическое отношение к самой концепции построения федерации с учетом этнического фактора. Более того, специалисты стали поговаривать о том, что федерализм как проблема практически перестал волновать научную общественность1. Вместе с тем, пройдя ряд исторических этапов в своем становлении, конституционное строительство в республиках России продолжает демонстрировать de facto неустранимую асимметрию субъектов федерации. Более того, оно опирается на такие неформальные методы регулирования межэтнических отношений при формировании органов государственной власти, которые не могут быть однозначно оценены как положительные или отрицательные без конкретно-исторического анализа отдельных примеров и попытки обобщения данного опыта.
Речь идет, прежде всего, о применении приема этнического паритета, или метода так называемой консоциальной демократии. Данное понятие ввел А. Лейпхарт. Американский политолог понимал под ним «сегментарный плюрализм, включающий все возможные в многосоставном обществе линии разделения, плюс демократия согласия»2. Следует сразу оговориться, что далеко не все авторы положительно оценивают институт этнического паритета. Так, В.Н. Корзенников подробно проанализировал соответствующие доводы отечественных исследователей и ставит под сомнение возможность действенного функционирования институтов согласительной демократии, а также отмечает нецелесообразность данной модели для складывания единого политического и правового пространства Российской Федерации3. Бесспорно, система квотирования в определенной мере противоречит либерально-демократи-
1 Паин Э. От федерализма к цивилизационному национализму: дрейф этно-политической проблематики // Казанский федералист, № 2(28), 2011, с. 26.
2 Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. — М., 1997, с. 40.
3 Корзенников В.Н. Специфика региональных процессов государственного строительства на Северном Кавказе в девяностые годы ХХ века // Право и политика, 2007, № 8, с. 18.
ФАЛАЛЕЕВА
Ирина
Николаевна — к.ю.н., доцент кафедры теории и истории государства и права ВолГУ [email protected]
ческой традиции, но в некоторых случаях ее использование неизбежно. Как точно подмечает Л.М. Дробижева, «встроенным» ограничителем демократии в полиэтнич-ных регионах выступает ее основополагающий принцип: один человек — один голос. Восходящая к нему мажоритарная система представительства не обеспечивает должным образом учет интересов меньшинств в органах государственной власти. С целью преодоления этого противоречия современные демократии используют приемы солидаризации этнических обществ1. Примеров такого учета этнопо-литической специфики немало, особенно в зарубежной практике конституционного строительства. Мы же остановимся на анализе указанного феномена в некоторых республиках ЮФО и СКФО.
Известно, что обычаи, традиции являются признанным источником конституционного права, хотя и занимают среди указанных источников незначительное место2. В этой связи важно заметить, что принцип этнического квотирования, а также принцип ротации национальных кадров никогда не отмирал, латентно он действовал при формировании органов партийной и государственной власти весь советский период. В отличие от иных неформальных практик, проявлявшихся, например, в виде «нежелательных» правовых обычаев, с которыми велась открытая борьба, многолетнее применение этнического представительства в управлении многонациональным государством делает его легитимным в глазах населения и национальных элит также и в постсоветский период. По этой причине на каждом из этапов конституционного строительства руководство многонациональных республик искало и находило определенный компромисс при формировании органов государственной и муниципальной власти, учитывая этнический принцип.
Интересно, что на первых этапах конституционного строительства практически повсеместно происходило правовое оформление указанного феномена. Это связано, в первую очередь, с резким
1 Дробижева Л.М. Завоевания демократии и этнонациональные проблемы России (Что может и чего не может дать демократизация) // Общественные науки и современность, 2005, № 2, с. 24.
2 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Кон-
ституционное право России : учебник. — М., 2008, с. 10.
взлетом этнизации политики в процессе суверенизации республик РФ. Первый этап (1990—1995 гг.) является переходным от советской государственности к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления. Это период транзита от советской системы к правовым нормам и институтам Российской Федерации. Несущими политико-правовыми конструкциями этого периода стали Федеративный договор (1992 г.) и принятая в декабре 1993 г. новая Конституция РФ. По совокупности черт данный период определяется авторами как политико-трансформаци-онный3. Второй этап (1995—2000 гг.), как правило, характеризуется конституционно-договорным развитием федеративных отношений. На данном этапе происходит фиксация принципа этнического квотирования в Конституциях целого ряда республик.
Хрестоматийным стал пример организации власти в Республике Дагестан. Там система этнического квотирования была закреплена в Конституции республики, принятой в 1994 г. В законодательстве РД был утвержден особый порядок голосования при формировании представительного органа (Народного Собрания) по многомандатным округам, отличный от принятых электоральных систем других национальных субъектов РФ. В каждом округе один мандат был свободным, т.е. на него могли претендовать представители любой национальности, а остальные были распределены между конкретными этническими группами. Каждый избиратель отдавал свой голос только одному кандидату по любому из мандатов
— такой порядок голосования обеспечивал соблюдение принципа этнического квотирования. Кроме того, в Дагестане, в отличие от других субъектов РФ, был введен институт коллегиального президента
— Государственный Совет, состоящий из четырнадцати членов, по одному представителю от конституционных наций Дагестана: аварцев, даргинцев, кумыков, лезгин, лакцев, русских, табасаран, рутуль-цев, ногайцев, чеченцев, азербайджанцев, агулов, цахуров, татов. К 1994 г. модель власти во многом воспроизвела традиционные принципы этнического пари-
3 Беленко А.Н. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ — начало XXI вв.): автореф. дис... д.и.н. — М., 2006.
тета между самыми многочисленными этносами Дагестана: во главе Госсовета
— даргинец, во главе Народного Собрания
— аварец, во главе правительства — кумык. Интересно отметить, что в 2006 г. Госсовет прекратил свое существование — появился пост Президента. В 2006—2010 гг. его занимал этнический аварец Муху Алиев, тогда как на посту главы республиканского правительства, как и при Госсовете, оставался кумык. В 2010 г. официально вступил в должность главы Дагестана Магомедсалам Магомедов — даргинец. Он изменил сложившийся годами порядок, предложив на пост главы правительства Магомеда Абдулаева — аварца, а не кумыка, что встретило серьезный протест со стороны последних. Но все же таким образом не только была сохранена практика смены власти с соблюдением принципа этнического паритета в Дагестане, но также использован принцип этнической ротации: на смену аварцу М. Алиеву пришел даргинец М. Магомедов, пост Председателя Правительства занял аварец. Кумыки могли в этой ситуации претендовать на пост Председателя Народного Собрания. При этом сохранилась сложившаяся тенденция ведущей роли Москвы в назначении глав исполнительной власти северокавказских республик. Кроме того, исследователи замечают, что, как и в Чечне, в критической ситуации войны кланов и террористической угрозы в республике выбор был сделан в пользу сына бывшего руководителя, зарекомендовавшего себя как лояльный центру региональный политический лидер. Хотя, как и в Чечне, в Дагестане такой выбор не выглядел как прямая передача власти от отца к сыну. Вместе с тем подобная практика может означать появление «нового» правила в духе традиционной системы передачи власти с сохранением ее в руках одного семейного клана1.
Издержки принципа ротации, или «символьных назначений», конечно, совершенно очевидны, т.к. на ключевые посты в РД претендуют представители и других крупных этнических групп, в частности лезгин. По официальным данным, их численность лишь немногим уступает
1 Литвинова Т. Политические институты на Северном Кавказе в контексте развития российской государственности. — Saarbrucken : LAP LAMBERT Academic Publishing GmbH&Co.KG, 2011, р. 221-222.
численности кумыков, хотя сами лезгины уверены, что их число умышленно занизили. До сих пор лезгины компенсировали отсутствие у них региональных постов продвижением на федеральные должности. Однако в последнее время лезгины потеряли и их: смещены со своих постов лезгин — прокурор республики и лезгин
— глава управления ФНС, что усилило недовольство общины2.
В Кабардино-Балкарии — иная ситуация. Там высшие государственные должности распределяются таким образом, чтобы представительство в руководстве трех основных субъектообразующих этносов было примерно пропорциональным: президент — кабардинец, вице-президент3
— русский, Председатель Правительства — балкарец4. Конституция КБР в п. 1 ст. 103 в редакции, принятой Конституционным собранием 11.03.2005 г., прямо называла титульные этносы, формирующие парламентский Комитет по межнациональным отношениям. Новая редакция от 13.07.2006 г. уже не сохраняет эту формулу, хотя на практике она продолжает действовать. Такая тактика служила обеспечению социально-политической стабильности и межнационального согласия весь советский период и оказалась востребованной после «парада суверенитетов».
Даже в тех республиках, где в советское время неглубоко укоренилась традиция этнопаритета, вынуждены были прибегнуть к методам консоциальной демократии. Уместно вспомнить, что в Карачаево-Черкесии титульными считаются пять этносов: абазины, карачаевцы, ногайцы, русские, черкесы. В 1999 г. там состоялись выборы президента, после которых в течение года продолжался этно-политический кризис, пока в 2000 г. не была введена система этнического представительства: Президент — карачаевец, вице-президент — русский, Председатель Правительства — черкес, Председатель
2 Туровский Р. Кремль и Северный Кавказ: Новые политические решения и новые вызовы федеральной власти // http://www.nr2.ru/ ро11еу/227854.Мт1
3 Должность вице-президента упразднена (Закон КБР от 12.07.2005 № 52-РЗ).
4 Мамаев Р. Б. Организация системы органов государственной власти в субъектах РФ: федеральные стандарты и региональное регулирование (на примере Кабардино-Балкарской Республики) // Право и политика, 2003, № 8, с. 72.
Парламента — ногаец1. Согласно п. 2 ст. 832 и п. 3 ст. 923 Конституции КЧР и по сей день персональные составы Президиума Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики и Президиума Правительства формируются с учетом национального представительства. Новый глава республики карачаевец Борис Эбзеев в сентябре 2008 г. решил изменить эту традицию, назначив Председателем Правительства грека Владимира Кайшева, а спикером республиканского парламента был выбран черкес Зураб Докшоков. Все это Эбзеев объяснял необходимостью отказа от культа этничности при формировании органов власти. Но, столкнувшись с жестким сопротивлением черкесских организаций не только в своей республике, но и в соседних субъектах федерации, президент КЧР был вынужден отступить от своих намерений и вернуться к традиционной практике этнического представительства в органах государственной власти. При этом интересно заметить, что за последние два десятилетия произошло заметное изменение этнического состава республики: уменьшилась доля русских при увеличении остальных этнических групп. В первую очередь возросла доля карачаевцев и, как следствие, увеличилось их представительство в Законодательном собрании республики: от одной пятой в 1989 г. до более чем половины состава в 2007 г. Такой взлет особенно заметен на фоне резкого сокращения русских депутатов — до 18% от общего числа4.
В республике Адыгея также была конституционно закреплена система паритета при формировании республиканских органов законодательной и исполнительной власти. Складывалась она из трех компонентов: 1) равного представительства титульного адыгского
1 Хоперская Л. Централизация власти и ее последствия для Северного Кавказа // Казанский федералист, 2004, № 4(12) // Ы1р://%^тека2ап1е(± ru/pub1ications/kazanfedera1ist/n12/15/
2 В ред. Конституционного закона КЧР от
22.12.2003 № 68-РКЗ.
3 В ред. Конституционного закона КЧР от
21.06.2004 № 6-РКЗ.
4 Батиев Л.В., Белоусова О.А., Пащенко И.В. Этнический принцип в формировании органов государственной власти республик Северного Кавказа // Взаимодействие народов и культур на Юге России: история и современность : сб. науч. статей. - Ростов н/Д : Изд-во ЮНЦ РАН, 2008, с. 202.
и количественно преобладающего русского населения Адыгеи во всех органах власти; 2) особого порядка выборов депутатов Госсовета — Хасэ Республики Адыгея, согласно которому деление по избирательным округам было произведено так, чтобы компактные территориальные совокупности адыгейцев в Тахтамукайском и Красногвардейском районах входили в отдельные одномандатные округа; 3) узаконенного билингвизма в работе государственных органов РА, в официальном делопроизводстве, судопроизводстве, арбитраже, СМИ. На первых выборах после принятия Конституции это дало возможность адыгейцам получить примерно 42% мест при том, что они составляли чуть больше 22% населения республики. Соответствующая норма была отменена в процессе приведения Конституции Адыгеи в соответствие с Конституцией России в 2000—2001 гг. Тем не менее в современном составе парламента — Государственного Совета (Хасэ) Республики Адыгея — адыгейцы занимают 49% мест, составляя 24,2 % населения, а численно доминирующий этнос — русские — всего 45% мест при численности 64%.
На третьем этапе конституционного строительства — в 2000—2010 гг. — был взят курс на усиление централизации и унификацию федеративных отношений в России. С 2000 г. президентской властью в целях консолидации, сохранения единства и целостности государства реализовывался проект создания новых институциональных механизмов, направленных на усиление роли федерального центра и повышение уровня контроля за деятельностью регионов. Через создание структуры 7 федеральных округов и института представителей Президента РФ в федеральных округах была укреплена исполнительная вертикаль власти. В 2000—2001 гг. начало процесса преодоления правовых коллизий в федеративных отношениях нашло свое отражение в определении Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г., согласно которому Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ, т.е. не допус-
кает суверенитета ни республик, ни иных субъектов России1.
В Конституции северокавказских республик были внесены изменения, устраняющие несоответствия с положениями Конституции РФ, после чего из их текстов были удалены положения, буквально фиксирующие правило этнического паритета. Фактически же положение не изменилось, т.к. республиканские лидеры декларативно подтвердили, что и дальше будут следовать этому принципу. Более того, практика последних лет показывает, что этническое представительство может реализовываться в рамках самых разных избирательных систем и меняться в рамках одной и той же системы. Переход к формированию парламентов по партийным спискам вызвал сомнения в возможности сохранения пропорционального этнического представительства. Однако опыт выборов 2007 г. показал, что отказ от одномандатных округов практически не изменил ситуацию. Так, этнический расклад в Народном Собрании Дагестана в ходе выборов сохранился практически полностью при том, что в новой редакции Конституции Дагестана нет норм о национальном составе парламента2.
Можно предполагать, что процесс новой «нарезки» федеральных округов в 2010 г. положил начало четвертому этапу в развитии федеративных отношений в РФ. Указом президента3 из состава ЮФО был выделен Северо-Кавказский федеральный округ. Примечательно, что его руководитель Александр Хлопонин наделен одновременно полномочиями заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и полномочного представителя Президента Российской Федерации, что случилось впервые в российской практике и имеет целью создать
1 Определение Конституционного Суда РФ от 6.12.2001 № 250-0 «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан
о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции РФ // СЗ РФ, 2002, № 25.
2 Батиев Л.В., Белоусова О.А., Пащенко И.В. Указ. соч., с. 205.
3 Указ Президента РФ от 19.01.2010 № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов», утвержденный указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета, 21.01.2010, № 5089.
эффективную модель оперативного решения экономико-социальных проблем округа. Назначение А. Хлопонина, ничем не связанного с местными элитами, уже символизирует попытку центра как-то ослабить трайбалистские устремления региональных политиков и сделать упор на экономической модернизации. В этой связи представляется важным отметить, что необходимо делать различие между широко распространенными коррупционными схемами, встроенными в практики трайбализма, и методами кон-социальной демократии. Как минимум, первое — неконтролируемые теневые практики, второе же — пока важный политико-правовой регулятор межэтнических отношений в республиках, используемый властью открыто, соответствующий массовым представлениям местного населения о традиционном справедливом порядке. В обоих случаях региональное руководство действует со ссылкой на обычай, но, подчеркнем, в первом — это антидемократическая практика дискриминации «чужих», подтягивание к властной кормушке «своих» исключительно по принципу родства. Во втором — процедура регламентирована, обоснована, в подборе кадров превалирует профессиональный принцип. Различаются эти практики не только по методам, но и по целям. Трайбализм ведет к закреплению доминирующего положения за одной группой (этнической, клановой), неизбежно провоцируя усиление противоречий, напряженность в полиэтничном регионе. Практика этнического квотирования преследует противоположные цели (в идеале, конечно, презюмируется высокая моральная ответственность субъекта управления) — достижение баланса интересов всех этнических групп, претендующих на политическое участие.
Следует отметить, что в мировой конституционно-правовой практике существует и опыт так называемых символьных назначений на высшие административные посты (естественно, при наличии соответствующей компетенции лиц определенной этнической или расовой принадлежности), и опыт этнического квотирования.
На примере политики, проводимой в республиках РД, КЧР, КБР и Адыгее, видно, что этнический паритет и этническая ротация применимы как различ-
ные тактики согласительной демократии в совершенно не однотипных ситуациях. Первый метод чаще используется при формировании представительных органов власти и сегодня реализуется посредством особой «нарезки» избирательных округов; второй метод — сугубо политический, юридически не оформляется вовсе. Так как все рассматриваемые республики имеют би-, три- и полиэтничный состав, сложности с реализацией принципа этно-паритета в кадровой политике возникают неизбежно. В случаях, когда очевидно, что местное сообщество не готово к восприятию формальной демократической процедуры, установленной для формирования исполнительных органов власти, прибегают к этнической ротации, подразумевающей обоснованную очередность в занятии государственного поста представителем конкретного этноса (так, например, спикером республиканского парламента КЧР может быть ногаец или русский). В целом консоциальное разделение власти более реально в неранжированных системах, где сосуществуют параллельные и более или менее автономные этнические группы. Установление институтов консо-циации гораздо менее успешно в таких обществах, где существует значительное неравенство между иерархически организованными этническими группами. Примером, иллюстрирующим такую ситуацию, может служить Республика Адыгея. Там после создания СКФО русскоязычное большинство, являясь политическим меньшинством, острее почувствовало
двадцатилетние плоды позитивной дискриминации. Вновь появились проекты по созданию Русской кавказской респуб-лики1.
Таким образом, представляется преждевременным отказываться от методов согласительной демократии в части применения этнического квотирования и этнической ротации. Об этом заявляют многие авторитетные специалисты. По их мнению, практика вечного закрепления должностей за представителями того или иного этноса имеет много изъянов. Ее вряд ли можно считать вполне соответствующей российской модернизации. Но в то же время надо понимать, что нельзя одномоментно разрушать до основания годами и десятилетиями существующие механизмы. Необходимо тщательное и аккуратное формирование новой кадровой политики, которая не воспринималась бы как дискриминационная, но в то же время помогала бы мобилизации лучших представителей многочисленных народов Юга России2. Анализ богатого опыта зарубежных стран также показывает, что ресурсы данных государственно-правовых методов решения национально-этнических проблем на сегодня не исчерпаны.
1 Цветков О. Русский вопрос в титульных республиках // http://www.bg-znanie.ru/artic1e. php?nid=18008
2 Маркедонов С. Этническая дилемма Дагестана // Новая политика — интернет-журнал, февраль 2010; http://www.novopo1.ru/-etnicheskaya-di1emma-dagestana-text81614.html; Литвинова Т. Указ. соч.; Хоперская Л. Указ. соч.
