CC BY
30УДК: 504.4.062.2 DOI: 10.35567/19994508_2023_2_1
Регулирование изъятия водных ресурсов: проблемы и решения. Часть 2. Лимиты и квоты
С.Д. Беляев ЕЗ ©
ISI belyaev@wrm.ru
ФГБУ «Российский научно-исследовательский институт комплексного использования и охраны водных ресурсов», Уральский филиал, г. Екатеринбург, Россия
АННОТАЦИЯ
Актуальность. Анализ результатов применения действующего нормативно-правового и методического обеспечения регулирования водопользования выявил ряд пробелов и противоречий. В частности, остаются не вполне проясненными вопросы установления и корректировки значений лимитов и квот забора водных ресурсов и сброса сточных вод, утверждаемых в составе схем комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО). Решение указанных проблем позволит значительно повысить эффективность регламентной корректировки СКИОВО, обоснованность принятия решений по предоставлению водных объектов в пользование. Методы. Проведен анализ полноты и непротиворечивости действующих нормативных, правовых, методических документов, способов и результатов расчета лимитов/квот по различным речным бассейнам. Результаты. Даны рекомендации по уточнению нормативно-методического обеспечения расчета и корректировки лимитов/квот.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: водные ресурсы, лимиты, квоты, забор воды, сброс сточных вод, нормативно-методическое обеспечение, схема комплексного использования и охраны водных объектов.
Для цитирования: Беляев С.Д. Регулирование изъятия водных ресурсов: проблемы и решения. Часть 2. Лимиты и квоты // Водное хозяйство России: проблемы, технологии, управление. 2023. № 2. С. 6-22. DOI: 10.35567/19994508_2023_2_1.
Дата поступления 07.02.2023.
Water resources withdrawals regulation: problems and solutions.
Part 2. Limits and quotas
Sergey D. Belyaev ©
ISI belyaev@wrm.ru
Russian Research Institute for Integrated Water Management and Protection Ural Branch,
Ekaterinburg, Russia
ABSTRACT
Relevance. Analysis of the results of the currently active regulatory/legal and methodical support of the water use regulation practical application has revealed a number of gaps and contradictions. In particular, the issues of identifying of values and inter-relations between norms of permissible impact (NPI) concerning the water resources withdrawal and the limits set within SWBIUP remain not completely cleared. Solution of the said problems will enable to enhance substantially the effectiveness of the current updating of SWBIUP and NPI and to improve the quality of decisions on rendering water bodies for use. Methods. We have analyzed
© Беляев С.Д., 2023
completeness and consistency of the currently active regulatory, legislative and methodical document, methods and results of the NPI calculations for different water basins. Results. We have assessed the possibility to apply the approved NPI values for water resources abstraction in the process of setting the limits of water abstraction and wastewaters disposal within the SWBIUP frameworks. We have produced the recommendations on more precisely definition of the means of regulatory/methodical support of the water resources withdrawal regulation.
Keywords: norm of water resources admissible abstraction, limits of water abstraction and waste waters disposal, ecological runoff, regulatory/methodical support.
For citation: Belyaev S.D. Water resources withdrawals regulation: problems and solutions. Part 2. Limits and quotas. Water Sector of Russia: Problems, Technologies, Management. 2023. No. 2. P. 6-22. DOI: 10.35567/19994508_2023_2_1.
Received 07.02.2023.
ВВЕДЕНИЕ
В первой части публикации [1] были отмечены существенные пробелы и противоречия в нормативном и методическом обеспечении установления разрешенных объемов забора воды и сброса сточных вод, которые осложняют процессы регулирования водопользования, могут привести как к нежелательным последствиям для окружающей среды, так и к неоправданным ограничениям хозяйственной деятельности.
В части 2 представлен анализ и даны рекомендации по способу расчета лимитов/квот забора водных ресурсов и сброса сточных вод, а также по их применению при определении условий водопользования. Наличие нерешенных вопросов в названной сфере отмечено в ряде публикаций [2-7].
В настоящее время проводятся работы по корректировке СКИОВО, поэтому представляется целесообразным широко обсудить назревшие проблемы и предложить пути их устранения.
Объектами исследования в рамках поставленной задачи являются действующие нормативные правовые и нормативно-методические документы:
• Водный кодекс РФ1;
• Федеральный закон «Об охране окружающей среды»2 (далее - ФЗ ОС);
• Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об экологической экспертизе»3 (ФЗ ЭЭ);
• Правила разработки СКИОВО4 (Правила СКИОВО);
• Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов5 (Методика СКИОВО);
1 Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 01.05.2022). Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 02.02.2023).
2 Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об охране окружающей среды». Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 02.02.2023).
3 Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об экологической экспертизе». Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 02.02.2023).
4 Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 № 883 (ред. от 31.08.2015) «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы» Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 02.02.2023).
5 Приказ МПР РФ от 04.07.2007 № 169 «Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов» (Зарег. в Минюсте РФ 10.08.2007 N 9979). Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 02.02.2023).
• Методика расчета водохозяйственных балансов водных объектов6 (Методика ВХБ);
• Методика водохозяйственного районирования территории Российской Федерации7 (Методика водохозяйственного районирования).
Документы проанализированы на полноту и непротиворечивость с учетом накопленного опыта их применения. Для анализа использованы также материалы утвержденных СКИОВО8.
АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКОЙ БАЗЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ЛИМИТОВ/КВОТ
Оценим действующую нормативно-методическую базу установления и применения лимитов/квот.
В соответствии с 33 статьей Водного кодекса в СКИОВО устанавливаются:
- лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности;
- квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации.
В п. 5г Правил СКИОВО уточняется, что лимиты - это «предельные объемы», они устанавливаются «в соответствии с водохозяйственными балансами ..., а также с утвержденными в установленном порядке нормативами допустимых воздействий»9.
В п. 6г Правил СКИОВО уточнено, что квоты - это «часть лимитов».
В п. 22.2 Методики СКИОВО есть еще одно уточнение: «Сумма квот, выделяемых субъектам Российской Федерации по каждому водохозяйственному участку, не может превышать соответствующих лимитов по этому участку». А п. 29 устанавливает, что лимиты/квоты применяются «при определении условий договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование».
Больше никаких разъяснений нет. Неурегулированными остаются ключевые вопросы:
• как считать?
• как использовать?
Попытаемся на них ответить.
6 Приказ МПР РФ от 30.11.2007 № 314 «Об утверждении Методики расчета водохозяйственных балансов водных объектов». Зарег. в Минюсте РФ 29.12.2007 N 10861). Режим доступа: http:// www.consultant.ru (дата обращения 02.02.2023).
7 Приказ МПР РФ от 25.04.2007 № 111 «Об утверждении Методики водохозяйственного районирования территории Российской Федерации». Зарег. в Минюсте РФ 25.06.2007 N 9682). Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 02.02.2023).
8 СКИОВО представлены на сайтах соответствующих бассейновых водных управлений.
9 Связь с нормативами допустимого воздействия мы обсудили в предыдущей публикации [1].
Как считать?
Действующие документы не дают исчерпывающего ответа на вопрос: как именно устанавливается «предельный объем», как он соотносится с потребностями водопользователей (заявленными, прогнозными) и результатами расчета водохозяйственных балансов (ВХБ). В частности, допустимы ли значения лимитов, при которых возникает дефицит ВХБ? Какую часть резерва ВХБ по водохозяйственному участку (ВХУ) можно (нужно ли?) включать в лимит забора?
Анализ 69 утвержденных СКИОВО10 показал, что при отсутствии методического обеспечения использовались различные подходы к установлению значений лимитов, результаты применения которых можно сгруппировать так:
1) значения лимитов не имеют очевидной связи с результатами расчета ВХБ;
2) лимиты равны прогнозным потребностям, имеется дефицит ВХБ;
3) лимиты равны прогнозным потребностям, дефицита ВХБ нет;
4) лимиты установлены с учетом прогнозных потребностей и резервов ВХБ (по разным алгоритмам).
Первый подход не отвечает требованиям действующих нормативных и методических документов, а именно - упомянутому выше п. 5г Правил СКИОВО.
Наличие дефицита ВХБ в случае учета объемов водопользования на уровне установленных лимитов приводит к нарушению требований комплексного попуска. Это может повлечь нарушение санитарно-экологических требований, в частности, может быть не обеспечен экологический сток, что, по определению, приведет к деградации водной и околоводной экосистемы. Следовательно, второй подход противоречит требованиям природоохранного законодательства.
Третий подход (использован в большой части СКИОВО) - ничему не противоречит. Однако очевидно, что при появлении не предусмотренных прогнозами потребностей, превышающих установленные лимиты/квоты, нет возможности выдать соответствующие разрешительные документы, даже при наличии больших резервов ВХБ. Такие случаи в водохозяйственной практике возникают регулярно. Необходимо пересчитывать ВХБ, пересматривать лимиты/квоты, следовательно, вносить поправки в СКИОВО и вновь проходить всю процедуру их утверждения (см. ФЗ ЭЭ). Возникает парадоксальная ситуация: вода есть, а свободных лимитов - нет.
Четвертый подход (независимо от алгоритма использования резервов ВХБ) приводит к «закреплению» некоторого объема воды там, где он может никогда не понадобиться, в ущерб доступным к распределению объемам воды на нижележащих ВХУ, где эти объемы, возможно, будут востребованы.
Где же выход? Сначала придется дать ответы еще на несколько вопросов.
1. Возможно ли возникновение дефицита ВХБ при соблюдении лимитов11?
В соответствии с Методикой ВХБ наличие дефицита означает, что расчетная величина стока в замыкающем ВХУ створе оказалась меньше требуемого комплексного попуска12. Иными словами: нарушены санитарно-экологические
10 Работа проведена в ФГБУ РосНИИВХ в рамках государственного задания.
11 Вопросы повышения достоверности гидрологических расчетов остаются за пределами нашего исследования.
12 По методике ВХБ комплексный попуск представляет собой «верхнюю огибающую специальных попусков, направленных на решение конкретных водохозяйственных и (или) природоохранных задач».
требования и/или ущемлены законные требования нижерасположенных водопользователей (хотя бы в один из расчетных интервалов). Дефицит ВХБ может иметь место на «современном уровне» при расчетах для маловодных лет по фактическому водопотреблению (при разработке/корректировке СКИОВО). Не останавливаясь на причинах возникновения дефицита, отметим, что в соответствии с п. 67 Методики ВХБ: «Расчет водохозяйственного баланса считается завершенным, если для каждого расчетного уровня сбалансированы потребности водопользователей ... благодаря рекомендуемому составу водохозяйственных и водоохранных мероприятий». Это означает, что в ВХБ, по крайней мере соответствующих сроку завершения СКИОВО, дефицита быть не должно, поскольку мероприятия СКИОВО направлены, в числе прочего, на обеспечение охраны водных объектов и решение проблем водообеспечения.
Предложение: прямо указать в нормативно-методическом документе по установлению лимитов/квот на то, что значения лимитов устанавливаются на уровне, обеспечивающем отсутствие дефицита ВХБ. Необходимо также разработать регламент использования лимитов на переходный период в случае наличия фактического дефицита ВХБ на момент установления лимитов.
2. Что значит «при различных условиях водности» в применении к лимитам?
Необходимость (возможность?) установления лимитов/квот для различных условий водности зафиксирована в Водном кодексе, подтверждена в Правилах СКИОВО, но в Методике СКИОВО уже не упоминается и в подавляющем большинстве СКИОВО - не реализована. Росводресурсы ежегодно (до 2019 г.) утверждали лимиты забора также в виде одного значения по ВХУ без указания условий водности.
Нет ли тут нарушения закона? В чем смысл расчета лимитов для различной водности?
Лимиты используются для оценки возможности того или иного вида хозяйственной деятельности, связанного с изъятием водных ресурсов. Такая оценка проводится и при долгосрочном планировании развития территорий (есть ли возможность на конкретном ВХУ разместить новое производство?), и при согласовании разрешенных объемов забора/сброса для действующих водопользователей. В любом случае разрешенный объем, например, забора воды для промышленного предприятия, представляет, с одной стороны, ограничение, а с другой - гарантию. Предприятие обязуется не превышать разрешенный объем, дабы не нанести ущерб окружающей среде и интересам других водопользователей, но при этом строит свою хозяйственно-экономическую модель из расчета, что разрешенный объем получит. Для выпуска планового (рентабельного, соответствующего «мощностям» производства и пр.) объема продукции необходим, чаще всего, строго определенный объем воды. Ни больше, ни меньше. При этом самое распространенное требование к обеспеченности по числу бесперебойных лет - 95 % (см., например, п. 51 Методики ВХБ). По этой причине лимиты следует устанавливать по результатам расчета ВХБ для года 95 % обеспеченности по водности.
Лимиты при других условиях водности в рассматриваемом случае теряют всякий смысл. Маловероятно, что предприятие сможет построить устойчивую экономическую модель в предположении снижения по независящим от него причинам производственных мощностей каждые четыре года (случай установления лимита по ВХБ для условий 75 % обеспеченности по водности) и, тем более, каждый второй год (50 % обеспеченности).
Однако имеется, по меньшей мере, две особых группы водопользователей: орошаемое земледелие и системы переброски стока. Системы орошения в гу-мидной зоне проектируются для условий 75 % обеспеченности. Следовательно, с одной стороны, в случае предоставления разрешения таким предприятиям на основе лимитов, установленных по результатам ВХБ для 95 % обеспеченности, могут быть нарушены «проектные условия», неоправданно ограничены объемы забора воды в менее засушливые годы. С другой стороны, если для орошения использовать лимиты 75 % обеспеченности, то неопределенным остается механизм ограничения водопользования в более засушливые годы (с повторяемостью реже одного раза в четыре года). Водность года (как и летней межени) может быть установлена только после его завершения. Следовательно, в каждом конкретном случае должны быть определены юридически обязывающие критерии для выдачи предписаний по ограничению объемов забора воды на основе фактических показателей водности (объем водохранилища, расход воды в контрольном створе за определенный контрольный период и т. п.).
Системы переброски стока13 проектируются в определенных целях и имеют свои расчетные параметры для различных условий водности. Нет никаких оснований в более многоводные годы использовать ограничения по условиям года 95 % обеспеченности на забор воды для питания систем переброски.
Предложение:
- в общем случае рассчитывать лимиты забора/сброса по результатам ВХБ для года 95 % обеспеченности по водности;
- определить номенклатуру водопользователей, для которых разрешенные объемы забора воды зависят от водности (орошение, переброска стока и пр.);
- определить порядок установления и применения лимитов забора/ сброса при наличии таких водопользователей.
3. Как понимать «...лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта...»?
В соответствии со ст. 1 Водного кодекса: «водные ресурсы - поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы». Термин «ресурсы» (здесь и повсеместно) применяется для обозначения потенциальной возможности использования. Водопользование (наряду с другими факторами) может привести к сокращению водных ресурсов. Однако при этом осуществляется забор воды из водных объектов, а не забор ресурсов (т. е. потенциальных возможностей).
13 В масштабе СКИОВО системы переброски внутри ВХУ не рассматриваются.
Отметим, что в масштабе ВХУ при наличии достаточных объемов водоот-ведения и/или дотации стока (из другого ВХУ), забор воды из поверхностных водных объектов может вообще не иметь следствием изменение объемов, доступных к использованию в замыкающем ВХУ створе, т. е. водные ресурсы ВХУ не поменяются. По этим причинам, формулировка «лимит забора водных ресурсов» представляется не вполне корректной. Правильнее: лимит забора воды из поверхностных водных объектов14.
Как понимать уточнение «(изъятия)» в описании лимитов забора? Очевидно, что забора без изъятия (пусть и с последующим сбросом) не бывает. Обратное - также верно. Уточнение имеет смысл, лишь если подразумевается безвозвратное изъятие воды. Но, поскольку наряду с лимитом забора устанавливается и лимит сброса, да и по практике применения - такая трактовка никем не используется. Вывод: обсуждаемое уточнение излишне.15
Предложение: исключить уточнение «изъятие» из действующих нормативно-методических документов, либо определенно указать на то, что устанавливается лимит безвозвратного изъятия.
4. Что значит «...лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества»?
Практика показала, что все понимают лимит сброса сточных вод, как «ограничение сверху». Однако, во-первых, объемы сброса сточных вод так или иначе связаны с объемами забора (из поверхностных и подземных водных объектов), и по этой причине не могут быть ограничены произвольно, во-вторых, фактический сброс сточных вод в объемах меньших, чем лимиты (лимиты сброса соблюдены), при объемах забора воды, равных установленным лимитам забора, приводит к увеличению расходной части ВХБ, что может повлечь нарушение санитарно-экологических и прочих требований к транзитному стоку в замыкающем ВХУ створе (дефицит ВХБ!).
Уточнение «соответствующих нормативам качества» представляется излишним. В рамках лимитов, очевидно, регулируется «количество» воды. Для регулирования «качества» используются другие инструменты, предусмотренные ФЗ ОС. Если это не требование, а констатация («должны соответствовать ...»), то она тоже не вполне корректна. Никаких нормативов качества сточных вод при сбросе их в поверхностные водные объекты, строго говоря, нет. В ФЗ ОС определены нормативы качества окружающей среды (в нашем случае - воды в поверхностных водных объектах) и нормативы допустимого воздействия (НДВ), включающие нормативы допустимого сброса (НДС) и технологические нормативы (ТН). НДС и ТН представляют собой совокупные требования к сточным водам: режиму и объемам водоотведения, концентрациям содержащихся в них загрязняющих веществ. На время осуществления
14 Именно воздействие на поверхностные водные объекты являются объектом регулирования. Забор подземных вод регулируется другими инструментами и является, в определенном смысле, «внешним», заданным параметром при расчете ВХБ и установлении лимитов.
15 Заметим, что термин «изъятие» по отношению к водным ресурсам вполне применим, в отличие от термина «забор». В этом случае он эквивалентен термину «безвозвратное изъятие».
программы повышения экологической эффективности водопользователю могут быть назначены временно разрешенные сбросы (ВРС), которые отличаются от НДС и ТН. Кроме того, водопользователи могут допустить нарушение установленных им НДС, ТН и ВРС.
Если рассматриваемое уточнение считать «учетным» требованием, то возникает вопрос: как засчитывать объемы сточных вод с «нарушением нормативов» при оценке исполнения лимитов сброса?
Приведенные рассуждения демонстрируют, что лимит сброса сточных вод не является эффективным механизмом регулирования водопользования с целью обеспечения требований к стоку в замыкающем (контрольном) створе.
Предложение: уточнить определение и способ применения лимитов на сброс сточных вод или отказаться от их использования в случае перехода на лимиты безвозвратного изъятия водных ресурсов.
Таким образом, действующие лимиты/квоты являются, в определенном смысле, искусственными ограничениями на условия водопользования, при которых в полной мере не гарантируется соблюдение экологических требований и законных интересов расположенных ниже по течению водопользователей. При этом требуется регулярное уточнение лимитов при изменении потребностей водопользователей. Уточнение необходимо даже тогда, когда такие изменения не приводят к отклонению ВХБ от расчетного: например, при увеличении требуемых объемов забора и сброса на одинаковую величину.
Для решения означенных проблем, по нашему мнению, необходимо перейти от практики установления лимитов на забор воды и сброс сточных вод к установлению лимитов безвозвратного изъятия воды из поверхностных водных объектов.
Предложение: утвердить методику расчета и регламент применения лимитов безвозвратного изъятия водных ресурсов (поверхностных водных объектов). Провести корректировку соответствующих нормативно-правовых документов.
ПРЕДЛАГАЕМЫЙ ПОДХОД К УСТАНОВЛЕНИЮ ЛИМИТОВ
Приведем разработанный нами подход к установлению лимитов, который не требует кардинальных изменений в законодательстве и снимает все обозначенные выше проблемы16. Он базируется на переходе к лимитам безвозвратного изъятия. При этом по каждому водохозяйственному участку (ВХУ) устанавливается два лимита: гарантированный и резервный (рисунок).
Гарантированный лимит (ЛГ) - это объем воды, который может быть изъят на ВХУ безусловно. Он рассчитан для удовлетворения установленных прогнозных потребностей в водных ресурсах при выполнении экологических и прочих требований к транзитному стоку (бездефицитный ВХБ).
16 Работа проведена в ФГБУ РосНИИВХ в рамках выполнения государственного задания.
Рисунок. Схема установления гарантированного и резервного лимитов безвозвратного изъятия водных ресурсов по расположенным последовательно водохозяйственным участкам (ВХУ): I I - полный объем, доступный к распределению; - гарантированный лимит; I I - резерв водохозяйственного баланса; IIIIIIIIIIIII - резервный лимит. Fig. The scheme of identifying the warranted and reserve limits of irrevocable withdrawal of water resources in respect of in series located water/economic sites (WES): I I - the full volume available for distribution; - the warranted limit; I I - the water/economic balance reserve; IIIIIIIIIIIII - the reserve limit.
Резервный лимит (ЛР) - дополнительный объем воды, который может быть изъят на ВХУ без ущерба окружающей среде и возможности изъятия воды в пределах гарантированного лимита на нижележащих ВХУ (при условии, что на всех вышележащих ВХУ безвозвратное изъятие не превосходит гарантированного лимита).
ЛГ по подбассейну, бассейну (и вообще - по любой группе ВХУ) равен сумме гарантированных лимитов по соответствующим ВХУ. ЛР по группе ВХУ, следующих друг за другом по течению, равен ЛР по замыкающему группу (нижнему по течению) ВХУ.
В СКИОВО утверждаются оба значения - ЛР и ЛГ. Резервный лимит может быть использован на ВХУ при возникновении такой необходимости (с последующим пересчетом резервных лимитов на нижележащих ВХУ).
На основании утвержденных лимитов бассейновое водное управление (БВУ) ежегодно (или по мере необходимости) утверждает объемы разрешенного безвозвратного изъятия (РИ) по ВХУ в пределах суммы гарантированного и резервного лимитов (с учетом упомянутого пересчета):
РИ < ЛГ + ЛР. (1)
Таким образом, резерв водных ресурсов не закрепляется на отдельном ВХУ: он может быть использован на нем, или на любом нижележащем. Такая система позволяет быстро реагировать на изменения водохозяйственной обстановки без «переутверждения» лимитов, без ущерба водным объектам и гарантированным лимитам нижерасположенных ВХУ, без «закрепления» объемов изъятия воды там, где в них нет необходимости.
Приведем формализованный алгоритм расчета лимитов.
Пусть в бассейне имеется N ВХУ: ВХУ, I = 1, 2, ..., N. Гарантированный лимит равен расчетному объему безвозвратного изъятия водных ресурсов, при котором был сведен бездефицитный ВХБ для года 95 % обеспеченности17:
17 Для большего понимания связи с ВХБ дополнительно приведены формулы в обозначениях приходных и расходных статей ВХБ.
ЛГi = З95 - ds = {w:^ + Сер - lO - + W'0J), i = 1, 2, ..., N, (2) где ЛГ i - гарантированный лимит: объем воды, который можно безвозвратно изъять из поверхностных водных объектов на ВХУ1;
З95 - расчетный (прогнозный) объем забора воды из природных поверхностных водных объектов (включая забор воды для переброски стока); С95 - расчетный (прогнозный) объем водоотведения в природные поверхностные водные объекты (включая дотационный сток); статьи ВХБ (согласно Методике ВХБ):
- суммарные требования всех водопользователей на ВХУ (включая забор подземных вод, исключая объемы для переброски стока); Wnep - переброска части стока (объема воды) за пределы ВХУ; ЯС - объем водозабора из подземных водных объектов на ВХУ; W' - возвратные воды на ВХУ (поступающие в поверхностные водные объекты; не включает концевые сбросы из каналов и пр. дотационные объемы); ЭДдот - дотационный объем воды, поступающий в поверхностные водные объекты на ВХУ из систем территориального перераспределения стока (межбассейновые и внутрибассейновые переброски).
Расчет резервного лимита происходит в два этапа: сначала рассчитывается предварительное значение ЛРП для каждого ВХУ.
Лимиты устанавливаются в виде годового объема. При этом помесячные объемы стока и, как следствие, резерва ВХБ могут значительно различаться. Если в качестве АР'П принять годовой резерв ВХБ^ то при предоставлении этого лимита, например, промышленному предприятию с равномерным водо-потреблением по году в менее водные месяцы возникнет дефицит (поскольку месячное значение резерва ВХБ в маловодные месяцы меньше среднегодового месячного резерва). Чтобы исключить подобные ситуации, в качестве резервного лимита принимается минимальное месячное значение резерва ВХБ, умноженное на 12:
ЛРп = 12 • minm = 1, 2, ... , 12, (3)
где Wpl™ - резерв водохозяйственного баланса по m-тому месяцу на ВХУ^ После установления всех ЛР„ (i = 1, 2, ... , N) производится окончательный расчет объемов резервных лимитов АР1и, путем корректировки АР£ на основании условия не превышения предварительных резервных лимитов всех нижерасположенных по течению ВХУ. Эта корректировка необходима для того, чтобы при извлечении резерва на ВХУi избежать возникновения дефицита на нижележащих ВХУ (см. рисунок):
АР1 = min APl , j = i, {i +}, (4)
где - {i +} множество номеров ВХУ, расположенных ниже по течению от ВХУi (очевидно, для i = N, это множество пустое). Таким образом выполняется условие:
Лрл < ЛРа < ... < ЛРШ, (5)
для любой последовательности ВХУ, следующих сверху вниз по течению.
Особые случаи
В случае наличия на ВХУ' систем орошения применяется специальный алгоритм. Если водохозяйственный баланс на ВХУ' для года 95 % обеспеченности бездефицитен при заявленных (прогнозных) потребностях (включая потребности в целях орошения), применяется стандартный алгоритм расчета лимитов: формулы (1) - (5).
В противном случае:
ЛР' = 0. (6)
Представим прогнозные потребности водопользователей на ВХУ в виде:
З' = Зо + Зно ; О = Со + Сщ^ (7)
где З' и С' - общие потребности водопользователей на забор и сброс (соответственно); Зо и С'0 - потребности в целях орошения (отметим, что чаще всего Со = 0); 3^,0 и С^0 - потребности в целях, отличных от орошения. Вычисляется гарантированный лимит в год 95 % обеспеченности в виде суммы:
ЛГ' = Л^О.95 + ЛГИ.0.95 = (30.95 - Со.95) + (Зн.о.95 - С„.0.95), (8)
где ЛГо. 95 - расчетное безвозвратное изъятие на цели орошения в год 95 % обеспеченности; при этом ЛГо.д5 < 3'0 - Со (поскольку в рассматриваемом случае исходного дефицита ВХБ сокращаются, прежде всего, потребности на орошение); Л-^н.о.95 - расчетное безвозвратное изъятие на цели, отличные от орошения, в год 95 % обеспеченности; при этом ЛГ^0,95 < Зн.0. - С^0. (для исключения дефицита ВХБ сокращение забора воды на другие цели может и не понадобиться);
3'0.95 - объем забора для целей орошения, при котором удалось свести водохозяйственный баланс для года 95 % обеспеченности;
С0.95 - объем сброса систем орошения, при котором удалось свести водохозяйственный баланс для года 95 % обеспеченности;
З'н.о.95 - объем забора для целей, отличных от орошения, при котором удалось свести водохозяйственный баланс для года 95 % обеспеченности; Сн.о.95 - объем сброса, не связанный с орошением, при котором удалось свести водохозяйственный баланс для года 95 % обеспеченности. Далее производится расчет ВХБ для года 75 % обеспеченности по водности. При этом потребности, отличные от целей орошения, учитываются в объемах Л-^н.о.95 = (З'н.о.95 - С^.0.95), а заявленные (прогнозные) потребности на орошение -в полном объеме: 3'0, Со. При отсутствии дефицита ВХБ устанавливается значение лимита на орошение в заявленных объемах:
лг:.75 = З'о - с , (9)
При наличии дефицита (в объеме Э) принимается решение о сокращении изъятия водных ресурсов на эту величину. При этом сокращение может касаться не только объемов изъятия водных ресурсов на орошение: могут быть пересчитаны ЛГ^о95. В результате получаем окончательные значения лимитов:
ЛГ',0,95 = лг10.95 - аО; (10)
ЛГ'Э5 = ЛГо,95 + аО; (11)
ЛГ:.75 = 3'0 - С10-(1 - а) В; (12)
где 0 < а < 1 - доля дефицита ВХБ для года 75 % обеспеченности, которая компенсируется снижением лимита изъятия водных ресурсов для целей, не связанных с орошением (а также с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением, как приоритетным видом водопользования).
Значение ЛГа,75 используется в дальнейшем при планировании водохозяйственной деятельности, обосновании разрешительной документации в части потребностей орошения.
Величина .„г
Ко = х 100 % (13)
лп75
показывает, какие ограничения на забор воды в целях орошения могут быть наложены в засушливый год 95 % обеспеченности.
Следует отметить, что при существенном сокращении объемов безвозвратного изъятия, не связанных с орошением (например, ввод в строй системы оборотного водоснабжения на крупном предприятии), может потребоваться пересчет (по причине сокращения или устранения дефицита ВХБ).
В случае наличия на ВХУ систем переброски стока проектные показатели этих систем (^ер , Р^ДоТ) используются в расчете ВХБ как «внешние» (неизменяемые) параметры. Разрешения на забор/сброс воды организациям, осуществляющим переброску стока, выдаются в соответствии с утвержденной проектной документацией. При проектировании новых систем переброски учитываются расчеты ВХБ, приведенные в СКИОВО.
Порядок установления и корректировки разрешенных объемов изъятия водных ресурсов
Для установления объемов разрешенного безвозвратного изъятия водных ресурсов по ВХУ предлагается следующий порядок.
Объемы РИ устанавливаются ежегодно18 приказом БВУ на основании утвержденных лимитов и заявленных потребностей водопользователей.
На первый отчетный год, после утверждения СКИОВО, разрешенное безвозвратное изъятие водных ресурсов устанавливается равным гарантированному лимиту по каждому ВХУ:
РИ1 = ЛГ1,1 = 1, 2, ... , N. (14)
Издается приказ, в котором по каждому ВХУ указываются: наименование и код ВХУ, значения РИ1, а также (информационно) объемы забора воды и сброса сточных вод, соответствующие расчетным условиям, при которых был установлен утвержденный лимит (см. формулу (2) ). Данные в приказе обобщаются по подбассейнам и бассейнам.
Если в течение отчетного года поступают заявки на изменения в требуемых объемах забора и сброса воды на ВХУг, которые не приводят к превышению РИ1, то они согласуются в рабочем порядке. Заявки на изменения в требуемых объемах забора и сброса воды на ВХУг, которые могут привести к превышению РИ1, протоколируются.
18 Возможна другая периодичность.
В конце отчетного года производится оценка возможности корректировки установленных объемов РИ' в пределах установленных лимитов. Оценка ведется последовательно (заявка за заявкой) в соответствии с определенными БВУ приоритетами (это могут быть срок подачи заявки, вид водопользования, объем безвозвратного изъятия и пр.)19. Оценка возможности корректировки РИ' на ВХУ' основана на выполнении условия (1) с учетом возможного изменения доступной к распределению части резерва (АР1), связанного с изменением РИ на вышележащих ВХУ.
Процедура корректировки РИ может быть формализована так. Пусть ВХУ'1-первый (по выбору БВУ) среди ВХУ, по которым необходима корректировка РИ. Представим требуемый объем безвозвратного изъятия в виде:
ТИ'1 = АГа+ X'1, (15)
где ТИЙ- требуемый объем безвозвратного изъятия на ВХУй;
Xй - превышение требуемого объема над гарантированным лимитом.
Если
Xй > ЛРЙ, (16)
то корректировка считается невозможной, заявка отклоняется.
В противном случае производится требуемая корректировка:
РИ11 = ТИЙ. (17)
Одновременно производится корректировка-1 резервного лимита на ВХУ, расположенных ниже по течению:
АР' = АР' - X'1, j е {¿1 +}, (18)
где ЛР( - результат корректировки-1 резервного лимита на ВХУ; после первой
(по порядку) корректировки разрешенного изъятия;
{¿1 +} - множество номеров ВХУ, расположенных ниже по течению от ВХУ й.
Аналогично, но с учетом проведенных корректировок АР, проводятся все последующие корректировки РИ.
После оценки всех заявок готовится приказ об утверждении разрешенных объемов безвозвратного изъятия в пределах установленных лимитов.
О квотах
Из приведенных выше определений и уточнений следует, что:
- квоты субъектам РФ устанавливаются на основании лимитов;
- сумма квот субъектов РФ на ВХУ не может превышать лимита по ВХУ.
Зачем вообще нужны квоты? Очевидно, для упрощения выполнения субъектами РФ переданных им полномочий, в частности, по предоставлению водных объектов в пользование. Проанализируем два возможных варианта:
- ВХУ целиком расположен на территории одного субъекта РФ;
- ВХУ расположен на территориях, принадлежащих не одному субъекту РФ.
В первом случае квота тождественна лимиту20. Во втором - возникает проблема деления. Она имеет две составляющие - «физическую» и «политическую».
19 Последовательность рассмотрения имеет значение, т. к. результат оценки может меняться в зависимости от порядка рассмотрения заявок.
20 Несмотря на то что определения оставляют возможность предоставления квоты меньшей, чем лимит, нет никаких формальных и содержательных поводов для этого, и на практике - установленные квоты (сумма квот) по ВХУ равны лимиту. Будем рассматривать только такой вариант.
Физическая составляющая определяется:
- сложностью взаиморасположения гидрографической сети и административных границ: основной водный объект (редко) и его притоки (часто) могут пересекать границы субъекта РФ по нескольку раз, могут быть представлены не устьевыми фрагментами и пр.;
- отсутствием гидрологических створов на границах (вблизи границ) субъектов РФ.
Политическая состоит в сложности формализации оснований для распределения между субъектами РФ необходимого (в случае дефицитного ВХБ) сокращения потребностей или имеющегося резерва ВХБ.
Эти проблемы обусловлены базовым противоречием. В соответствии с п. 6 Методики водохозяйственного районирования, ВХУ «...представляют собой минимальные части речных бассейнов (минимальные учетные единицы), используемые при составлении водохозяйственных балансов, и достаточные (с позиций обеспечения неистощительного водопользования и охраны водных объектов) для определения лимитов забора воды, лимитов сбросов сточных вод, других параметров использования водных объектов или их частей, расположенных в пределах конкретных водохозяйственных участков». Из этого определения следует, в частности, что деление лимита по ВХУ между его частями, а именно в этом состоит задача выделения квот - не вполне корректно. Действительно, соблюдение лимита гарантирует лишь соблюдение требований комплексного попуска в замыкающем ВХУ створе. Ни ВХБ, ни лимиты не дают никаких оснований для решения вопроса: сколько можно забрать воды на той или иной части ВХУ, из того или иного водного объекта (к вопросу использования лимитов мы вернемся позже).
Однако, поскольку квоты устанавливать необходимо, можно предложить такое решение.
К гарантированной квоте субъекта РФ по ВХУ относится часть гарантированного лимита по ВХУ, которая соответствует заявленным (прогнозным) потребностям субъекта, учтенным при установлении гарантированного лимита. К резервной квоте субъекта РФ по ВХУ относится резервный лимит ВХУ, независимо от того, целиком или частично ВХУ расположен на территории субъекта РФ. Таким образом, каждый из субъектов РФ, имеющих территорию на ВХУ, может претендовать на резервную квоту по ВХУ. Однако распределение водных ресурсов в рамках резервных квот осуществляется в соответствии с процедурой использо-ваниярезервных лимитов и находится в компетенции БВУ.
Алгоритм определения квот в этом случае может быть представлен так.
1) Квоты устанавливаются каждому субъекту РФ по результатам расчета лимитов по ВХУ, расположенных полностью или частично на территории субъекта РФ.
2) Каждому субъекту РФ устанавливается две квоты: гарантированная (КГ) и резервная (КР).
3) Гарантированная квота субъекту РФ по бассейну вычисляется как сумма гарантированных квот по ВХУ.
4) Размер гарантированной квоты к-го субъекта РФ по ВХУг {КГ^) определяется как часть утвержденного гарантированного лимита, соответствующая расчетным потребностям этого субъекта, учтенным при расчете лимита:
кг1 = ЛГ - АТ1 {19)
где ЛГк_ - часть гарантированного _лимита, обусловленная потребностями
других субъектов РФ на ВХУг; ЛГк_ > 0.
5) Гарантированные квоты субъекту РФ обобщаются {суммируются) по подбассейнам и бассейнам.
6) Резервная квота для к-го субъекта РФ по ВХУг {КР£) устанавливается на уровне резервного лимита по этому ВХУ, независимо от того целиком или частично ВХУ расположен на территории субъекта:
КР1 = ЛР1. {20)
Резервные квоты других субъектов РФ на ВХУг также равны резервному лимиту ЛРг. Каждый из субъектов РФ может претендовать на весь или часть {одного и того же) резервного лимита по ВХУ.
7) Резервные квоты по субъекту РФ {КР£) не обобщаются {не суммируются) по подбассейнам и бассейнам.
8) Распределение, возможно - конкурентное, резервного лимита по ВХУ {ЛР) между субъектами РФ происходит по мере возникновения новых потребностей во время ежегодной процедуры уточнения объемов разрешенного безвозвратного изъятия водных ресурсов на уровне ВХУ {см. формулы {15)-{18)). Каждый субъект водопользования, подавший заявку, относится к тому или иному субъекту РФ21.
9) В случае возникновения антагонистических требований по изменению безвозвратного изъятия на ВХУг при определении РИ1, поступивших от конкурирующих субъектов РФ, вопрос изменения требований сторон в пределах установленного резервного лимита решается политическими методами.
Еще раз подчеркнем, что каким бы «справедливым» не казалось априорное распределение {закрепление) резервной квоты между субъектами РФ, оно является контрпродуктивным {см. аргументацию по лимитам). Использование лимитов и квот
Как уже отмечалось, в действующих нормативно-правовых и методических документах детальных разъяснений по применению лимитов и квот нет. Одно из последствий - восприятие условия соблюдения лимитов как необходимого и достаточного для определения возможности ведения хозяйствующим субъектом деятельности {назовем для простоты - Разрешением), связанной с забором воды из поверхностных водных объектов и/или сбросом в них сточных вод. Это распространенное заблуждение, на самом деле, ни на чем не основано.
Действительно, соблюдение лимита по ВХУ {как бы он не вычислялся) обеспечивает лишь соблюдение установленных требований к транзитному сто-
21 По расположению места забора воды или сброса сточных вод.
ку в замыкающем этот ВХУ створе. Изъятие на ВХУ большего объема воды, чем обусловлено лимитами, недопустимо. Таким образом, соблюдение лимитов является необходимым условием для Разрешения. Но не является достаточным. Приведем упрощенный пример. Пусть речной бассейн состоит из одного ВХУ и установлен лимит изъятия в размере Л (не важно, как он рассчитан). Имеется нераспределенная между водопользователями часть лимита Х (Х < Л). Новый водопользователь претендует на весь резерв. Строго говоря, ему можно разрешить изъятие водных ресурсов в заявленном объеме только в непосредственной близости от замыкающего ВХУ створа. Однако это никак не регламентировано. По этой причине внутри системы «лимиты/квоты» нет механизма, который дал бы основания на запрет означенной деятельности на каком-нибудь притоке третьего порядка (расположенном на ВХУ), где изъятие требуемого объема воды может не только иметь губительные последствия для окружающей среды, но и нанести ущерб интересам других водопользователей.
Иными словами, несоблюдение лимитов/квот свидетельствует о невозможности какой-либо деятельности, однако их соблюдение не дает окончательного ответа на вопрос о ее допустимости. Таким образом, контроль соблюдения лимитов/квот не заменяет собой оценку воздействия планируемых забора и/или сброса воды в конкретных створах водных объектов на окружающую среду и интересы других водопользователей. В определенном смысле, лимиты/квоты - это только первый этап экспертизы проектов, связанных с забором/сбросом воды.
С другой стороны, лимиты/квоты являются хорошим инструментом оценки наличия водных ресурсов при долгосрочном крупномасштабном планировании развития экономики.
На наш взгляд, подобное разъяснение в нормативных документах будет не лишним. Заметим, что мы не рассматривали вопросы обоснованности прогнозных объемов водопотребления, соотношения объемов забора и сброса воды, учета возможностей изменения объемов забора подземных вод, размер ущерба поверхностному стоку от забора подземных вод и пр. Очевидно, что от этих величин существенно зависит результат ВХБ, а, следовательно, и лимиты. Этим вопросам будет посвящена третья часть цикла публикаций.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенные исследования позволяют сделать следующие выводы и предложения. Отсутствие методического обеспечения расчета и применения лимитов/квот забора/сброса воды обусловило невысокую эффективность их использования: не исключаются как искусственные ограничения на водопользование, так и негативные последствия для окружающей среды.
Совершенствование этого механизма регулирования водопользования видится в разработке и внедрении в водохозяйственную практику лимитирования безвозвратного изъятия водных ресурсов в противовес установлению лимитов забора и сброса воды.
Предложенные в статье подходы к установлению лимитов/квот позволяют устранить выявленные неопределенности в действующих механизмах. Актуальность совершенствования методического обеспечения продиктована самой водохозяйственной практикой.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Беляев С.Д. Регулирование изъятия водных ресурсов: проблемы и решения. Часть 1. НДВ // Водное хозяйство России: проблемы, технологии, управление. 2022. № 3. С. 5-20. DOI: 10.35567/19994508_2022_3_1.
2. Возняк А.А. К вопросу о расчете водохозяйственных балансов и лимитов забора водных ресурсов // Водное хозяйство России: проблемы, технологии, управление. 2011. № 3. С. 16-32. DOI: 10.35567/1999-4508-2011-3-2.
3. Бортин Н.Н., Горчаков А.М. Водно-ресурсный потенциал и водообеспеченность субъектов РФ, хозяйствующих на территории Амурского бассейна // Водное хозяйство России: проблемы, технологии, управление. 2011. № 6. C. 96-107. DOI: 10.35567/1999-4508-2011-6-9.
4. Ледвина М.В., Краснощеков В.Н. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов: содержание и проблемы реализации // Природообустройство. 2011. № 2. С. 105-109.
5. Беляев С.Д. Первоочередные меры по совершенствованию нормативной и методической базы разработки Схем комплексного использования и охраны водных объектов // Водное хозяйство России: проблемы, технологии, управление. 2014. № 5. C. 29-40. DOI: 10.35567/1999-4508-2014-5-2.
6. Бычков И.В., Орлова И.И., Никитин В.М. Предложения по совершенствованию действующих методических и практических подходов в сфере водных отношений // Водное хозяйство России: проблемы, технологии, управление. 2018. № 5. C. 50-64. DOI: 10.35567/1999-4508-2018-5-4.
7. Болгов М.В., Веницианов Е.В., Шашков С.Н. О проблемах развития нормативно-методической базы управления водными ресурсами и водопользованием в Российской Федерации // Водное хозяйство России: проблемы,технологии, управление. 2021. № 2. С. 8-21. DOI: 10.35567/1999-4508-2021-2-1
REFERENCES
1. Belayev S.D. Water resources withdrawals regulation: problems and solutions. Part 1. Norm of Admissible Impact (NAI). Water Sector of Russia: Problems, Technologies, Management. 2022. No. 3. P. 5-20. DOI: 10.35567/19994508_2022_3_1 (In Russ.).
2. Voznyak A.A. On the issue of calculation of water/economic balances and limits of water resources abstraction. Water Sector of Russia: Problems, Technologies, Management. 2011. No. 3. P. 16-32. DOI: 10.35567/1999-4508-2011-3-2 (In Russ.).
3. Bortin N.N., Gorchakov A.M. Water resources potential and water availability of the RF constituent members acting on the territory of the Amur river basin. Water Sector of Russia: Problems, Technologies, Management. 2011. No. 6. P. 96-107. DOI: 10.35567/1999-4508-2011-6-9 (In Russ.).
4. Ledvina M.V., Krasnoshchekov V.N. Schemes of Water Resources Integrated Use and Protection: Content and problems of implementation. Prirodoobustroystvo [Nature Management]. 2011. No. 2. P. 105-109 (In Russ.).
5. Belayev S.D. First-priority measures on improvement of regulatory and methical basis for development of the Schemes of Water Resources Integrated Use and Protection. Water Sector of Russia: Problems, Technologies, Management. 2014. No. 5. P. 29-40. DOI: 10.35567/1999-4508-2014-5-2 (In Russ.).
6. Bychkov I.V., Orlova I.I., Nikitin V.M. Proposals concerning improvement of current methodical and practical approaches within the water relation sphere. Water Sector of Russia: Problems, Technologies, Management. 2018. No. 5. P. 50-64. DOI: 10.35567/1999-4508-2018-5-4 (In Russ.).
7. Bolgov M.V., Venetsianov E.V., Shashkov S.N. On the problems of development of regulatiry/methodical base for water resources management and water use in the russian Federation. Water Sector of Russia: Problems, Technologies, Management. 2021. No. 2. P. 8-21. DOI: 10.35567/1999-4508-2021-2-1 (In Russ.).
Сведения об авторе:
Беляев Сергей Дагобертович, д-р геогр. наук, канд. техн. наук, и. о. зам. директора по научной работе Уральского филиала ФГБУ «Российский научно-исследовательский институт комплексного использования и охраны водных ресурсов», Россия, 620049, г. Екатеринбург, ул. Мира, 23; ORCID: 0000-0002-2277-4694; e-mail: belyaev@wrm.ru About the author:
Sergey D. Belayev, Doctor of Geographical Sciences, Candidate of Technical Sciences, Acting Deputy Director for Academic Activities of Russian Research Institute for Integrated Water Management and Protection Ural Branch; ul. Mira, 23, Ekaterinburg, 620049, Russia; ORCID: 00000002-2277-4694; e-mail: belyaev@wrm.ru
