CC BY
68
Регулирование импорта в условиях кризиса
В.П. Оболенский
Мировой опыт свидетельствует: при возникновении глобальных и региональных кризисов втянутые в них государства усиливают защиту своих национальных рынков с помощью тарифных и нетарифных барьеров. И это объяснимо - в условиях падения спроса в национальных хозяйствах компании и фирмы вынуждены агрессивнее действовать на рынках сбыта за пределами своих стран и теснить на них местных производителей. Нынешний экономический кризис, охвативший мировую экономику, в том числе и российскую, - не исключение. Большинство правительств мира в нынешних условиях, формально осуждая торговый протекционизм, стараются усилить защиту своей экономики, все больше используют меры по ограничению импорта и стимулированию экспорта не только соответствующие нормам международного права, зафиксированным в соглашениях ВТО, но и средства, выходящие за рамки таких норм. В этой связи в феврале нынешнего года ВТО на заседании Органа по обзору торговой политики обратила самое серьезное внимание на рост протекционизма в международной торговле, отметив, что он уже провоцирует снижение ее объемов. Обеспокоенность ВТО разделяет и Минэкономразвития РФ, по данным мониторинга которого с ноября 2008 г. новые меры протекционистской защиты введены в Китае (19), Индии (4), Вьетнаме, ЕС и Южной Корее (по 2) и некоторых других государствах. Усиление защитных мер со стороны зарубежных стран стало правовым основанием для принятия Россией ответных мер. Правительство РФ с начала кризиса ввело 28 мер, направленных на защиту отечественного производства и внутреннего рынка. Повышены, в частности, ввозные пошлины на новые легковые автомобили, телевизоры, отдельные виды
проката, стальные трубы. Все эти новации глава Минэкономразвития Э. Набиулина назвала «непростыми шагами, получившими широкий резонанс в обществе».1 Правительственная комиссия по защитным мерам во внешней торговле в начале марта с.г. предложила ввести пятипроцентную пошлину на отдельные виды промышленного оборудования, на которое в течение предыдущих лет она была снижена до нуля.
Насколько оправданы такие шаги? Нужно ли вообще ограничивать импорт и надо ли включать для этого тарифные регуляторы? В какой мере опасен импорт для развития отечественных отраслей материального производства и формирующихся в стране товарных рынков?
Масштабы российского импорта
Еще в докризисный период стремительное увеличение масштабов российского товарного импорта (он увеличился за 2001-2007 г. впятеро по физическому объему и почти вшестеро по стоимости) давало основание отдельным политикам, представителям исполнительной власти, науки и бизнеса заявлять о том, что дальнейшее развитие этой тенденции представляет серьезную угрозу экономической безопасности страны. Наиболее радикально настроенные из них, прежде всего те, кто связан с аграрным бизнесом и автомобильной промышленностью, без обиняков утверждают, что растущий импорт все больше подавляет отечественное производство и поэтому необходимо освобождать от него внутренний рынок. Другие менее категоричны и предлагают переориентировать импорт главным образом на инвестиционные цели, а потребительский спрос удовлетворять за счет импортозамещения.
Если подходить к оценке общих параметров отечественного импорта непредвзято, то становится очевидным: и абсолютный, и относительный его размеры вовсе не чрезмерны. Наша страна не входит в число ведущих мировых покупателей. Она с удельным весом 1,8% находится в середине второй двадцатки основных мировых импортеров. Впереди располагаются не только развитые страны «восьмерки» и бурно растущий Китай, но и такие несопоставимые с Россией по экономичес-
кому потенциалу государства, как, например, Бельгия, Нидерланды и Республика Корея.2 И по другим показателям, характеризующим товарный импорт, Россия также не относится к числу лидеров. Об этом наглядно свидетельствуют результаты сравнения российского импорта с импортом десяти стран - крупнейших мировых импортеров, стран BRIC и стран с сопоставимым с российским среднедушевым ВВП (10,7-11,3 тыс. долл. по ППС 2005 г.3), приведенные в таблице 1.
Таблица 1
Количественные характеристики импорта отдельных стран
Страны 2007 г. Среднегодовые
Общий объем Отношение к На душу Коэффициен темпы
—млрд долл. ВВП - % населения — тыс. долл. т покрытия экспортом прироста в 2001-2007 гг. - %
Страны - крупнейшие импортеры
США 2020,4 14,6 6521,2 0,58 7,0
Германия 1058,6 32,1 12815,7 1,25 11,4
Япония 621,1 14,1 4853,4 1,15 7,3
Великобритания 619,6 22,6 10157,0 0,71 8,6
Франция 615,2 24,0 9684,1 0,90 8,9
Италия 504,5 24,1 8567,5 0,97 11,3
Нидерланды 491,6 64,6 29938,1 1,31 12,3
Бельгия 413,2 92,4 39499,3 1,04 12,8
Канада 389,6 27,4 1 1849,1 1,08 6,9
Страны BRIC
Бразилия 126,6 9,4 660,0 1,27 11,5
Индия 216,6 19,1 185,3 0,67 22,8
Китай 956,0 29,1 732,1 1,27 23,0
Россия 223,4 17,4 1571,2 1,59 25,8
Страны, имеющие сопоставимый с российским ВВП на душу населения
Ботсвана 4,0 40,8 2146,3 1,27 9,9
Конго 2,9 40,6 769,2 2,10 30,0
Ливия 7,8 13,9 1258,1 5,86 11,0
Малайзия 147,0 82,6 5531,9 1,20 8,7
Источник: общий объем импорта - International Trade Statistics 2008. WTO; остальные данные - подсчет по International Trade Statistics 2008 и UNCTAD Handbook of Statistics 2008
Из приведенных данных видно, что отношение импорта к ВВП, отражающее меру зависимости от импорта воспроизводственных процессов и внутренних товарных рынков в национальных хозяйствах, у России ниже, чем у ведущих мировых импортеров, кроме США и Японии, а также Индии, Китая и стран с сопоставимым ВВП на душу населения, за ис-
ключением Ливии. Величина импортной квоты Бельгии в 5,3 раза больше, чем России, Малайзии - в 4,7, Нидерландов - в 3,7 раза больше. По импорту на душу населения Россия уступает всем развитым странам - ведущим импортерам, а также двум странам с сопоставимым среднедушевым ВВП - Ботсване и Малайзии. Лидеры по этому показателю -
Бельгия и Нидерланды - импортируют больше России соответственно в 25 и 19 раз, Малайзия - в 3,5, Ботсвана - в 1,4 раза. Вместе с тем Россия по размеру подушевого импорта опережает другие страны BRIC: Индию - в 8,5 раза, Бразилию - в 2,4, Китай - в 2,1 раза. Четырнадцать из семнадцати рассматриваемых стран тратят на импорт либо больше того, что им приносит товарный экспорт (США, Великобритания, Франция, Италия и Индия), либо более значительную часть экспортной выручки, чем Россия. Поступления от товарного экспорта в меньшей части, чем наша страна, используют для оплаты импорта лишь Конго и Ливия. Единственный показатель, по которому Россия опережает все другие выбранные нами страны, за исключением Конго, - это динамика импорта. Темпы прироста нашего импорта в 2-3,7 раза выше, чем у входящих в десятку мировых импортеров развитых стран. Однако они лишь немного превосходят темпы двух крупнейших стран BRIC - Индии и Китая.
Таким образом, по сравнению с другими странами, Россия в меньшей мере зависит от товарного импорта. Это связано, во-первых, с тем, что наша страна располагает достаточными запасами разнообразных минеральных ресурсов, и у нее нет необходимости закупать за границей значительные объемы сырья. Во-вторых, Россия лишь в небольшой степени вовлечена в международное разделение производственных процессов,4 требующее от его участников постоянного импорта компонентов - узлов и деталей, из которых затем собираются готовые изделия.
Что касается быстрого роста нашего импорта, то он был абсолютно естественным в условиях экономического роста и сопровождавшего его увеличения доходов предприятий и домашних хозяйств. В других странах, включенных в таблицу, импорт тоже увеличивался достаточно динамично, но это, насколько известно, не порождало каких-либо неразрешимых проблем в их хозяйственной жизни.
Сдерживание импорта или диверсификация производства?
С точки зрения теорий международной торговли любая страна импортирует: либо това-
ры, по которым издержки производства в рамках ее национального хозяйства выше в сравнении с другими странами или в сравнении с другими производимыми в стране товарами; либо товары, изготовление которых в стране требует значительных затрат дефицитных факторов производства, прежде всего труда и капитала. На практике импорт обычно складывается из трех групп товаров: продукции, которая совсем не производится в данной стране; продукции, национальное производство которой не удовлетворяет внутренний спрос в количественном выражении или в отношении номенклатуры и качества; продукции, связанной с участием страны в международной кооперации производства. Очевидно, что импорт товаров первой группы не оказывает никакого отрицательного влияния на национальную экономику (в ней нет конкурирующих с импортом производств), но способствует расширению рынков и ассортимента обращающихся на них товаров. Импорт товаров второй группы увеличивает предложение на рынках, усиливает конкуренцию и может выступать катализатором выбраковки неэффективных национальных производств. Импорт товаров третьей группы позволяет расширять национальное производство и глубже интегрировать его в систему международного разделения труда.
В российском импорте в первую группу товаров входят, прежде всего, продукты тропического сельского хозяйства (чай, кофе, фрукты, цитрусовые и т.д.), широкая гамма машин и оборудования (около 800 позиций таможенного тарифа, на которые в течение трех последних лет были упразднены импортные пошлины), некоторые виды химической и металлургической продукции, часть закупаемых за рубежом медикаментов, парфюмерии и косметики. Остальные ввозимые в страну товары относятся в основном ко второй группе и в той или иной степени являются аналогами продукции, производимой отечественными предприятиями. Товары третьей группы занимают в нашем импорте, как уже отмечалось, незначительное место.
Анализ ситуации на наших товарных рынках по продукции обрабатывающих отраслей (в текущих ценах) в докризисный период показывает, что позиции отечественных производителей, кроме машиностроителей, в результате роста импорта вроде бы серьезно не ухуд-
шились (таблица 2).5 Доли зарубежных поставщиков за семь лет нового века упали по продукции легкой промышленности с 30 до 26%, деревообрабатывающей - с 37 до 28, металлургической - с 34 до 22%, а по продукции
химической промышленности не изменились (66%). Несколько выросла доля импорта на рынках товаров легкой промышленности - с 57 до 61%, и существенно, с 36 до 52% - на рынках машин и оборудования.
Таблица2
Источники наполнения внутреннего рынка продукцией отдельных отраслей
(млрд долл. в ценах соответствующих лет)
Отрасли-производители 2000 2007
Объем отгруженной отечественной продукции (за вычетом экспорта) Импорт Объем рынка Объем отгруженной отечественной продукции (за вычетом экспорта) Импо рт Объем рынка
Пищевая 17,1 7,4 24,5 77,8 27,6 105,4
Легкая 1,5 2,0 3,5 5,4 8,6 14,0
Деревообрабатывающая 2,2 1,3 3,5 13,7 5,3 19,0
Химическая 3,1 6,1 9,2 13,7 27,5 41,2
Металлургическая 5,4 2,8 8,2 58,7 16,4 75,1
Машиностроительная 18,6 10,6 29,2 93,4 102,0 195,4
Источник: расчет по данным Росстата и таможенной статистики внешней торговли (по среднегодовому официальному курсу рубля)
Следует, однако, отметить, что сопоставление объемов реализации отечественной и импортной продукции в текущих ценах искажает их реальное соотношение: в нашей стране цены растут гораздо быстрее, чем на мировых рынках, в связи с чем доля российской продукции на рынках в конце периода оказывается несколько завышенной. В действительности, если элиминировать изменение цен отечественной и импортной продукции, зарубежные поставщики потеснили отечественных производителей на всех рассматриваемых рынках. Проведенные расчеты показывают, что в объеме реализации продукции пищевой промышленности на них приходилось в указанные годы соответственно 22 и 29%, легкой - 25 и 63, деревообрабатывающей - 12 и 28, химической - 33 и 69, металлургической - 10 и 26 и машиностроительной - 19 и 55%. Тем не менее, даже в условиях усиливавшейся экспансии импорта отечественное производство росло: за рассматриваемый период выпуск пищевой продукции, напитков и табака увеличился на 56%, текстильных и швейных изделий - 17,
кожи, кожаных изделий и обуви - 72, изделий из дерева - 43, целлюлозы, бумаги, картона и полиграфической продукции - 56, химической продукции - 31, продукции металлургии - 47, машин и оборудования - 81, транспортных средств - на 19%, электрооборудования, электронного и оптического оборудования - в 3,3 раза. Однако внутренний спрос рос быстрее производства большинства видов указанной продукции, он увеличился на 79%, и импорт покрывал ту его часть, которая не обеспечивалась адекватным предложением со стороны отечественной промышленности. Поэтому физический объем закупок за рубежом машин, оборудования и транспортных средств увеличился в этот период в 7,8 раза, текстиля, текстильных изделий и обуви - 6,5, продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья - в 2,2 раза.6
Трактовать сложившуюся на наших рынках ситуацию можно двояко. Она, наверное, дает определенный повод продолжать нагнетать антиимпортные страсти и твердить о том, что в условиях открытости российской экономики
зарубежные производители захватили внушительную часть наших рынков, что явно тормозит отечественное производство. Но не меньше оснований говорить об отставании в развитии некоторых сегментов в отраслях отечественной обрабатывающей промышленности (например, станкостроительной, фармацевтической, обувной) и их низкой конкурентоспособности, ограничивающей возможности импорто-замещения. Избранная точка зрения, очевидно, и имеет определяющее значение для выбора вектора возможных действий: в первом случае - это максимально возможное ограничение импорта, во втором - всемерное стимулирование диверсификации производства. Представляется, что последнее, если держать в уме необходимость модернизации экономики, более предпочтительно.
«Плавная девальвация», спрос и импорт
В сегодняшней ситуации нелишне вспомнить о нашем собственном и достаточно свежем опыте преодоления кризиса. Тогда, в 1998 г. среди обрабатывающих отраслей падения производства избежали только пищевая и деревообрабатывающая промышленность. Но уже в следующем году уровень 1997 г. был превзойден во всех этих отраслях, за исключением легкой промышленности, где он только вышел на докризисный уровень. Столь быстрое восстановление производства большинство исследователей обычно связывает с ростом импортозамещения и увеличением загрузки мощностей. За два кризисных года объем импорта действительно уменьшился на 43%. Основным фактором, повлекшим за собой столь заметное сокращение, стала, как известно, резкая, более чем четырехкратная девальвация рубля. Свою роль сыграло и снижение совокупного внутреннего спроса почти на 15%. Российское правительство в ходе кризиса практически не использовало тарифные меры в качестве дополнительного средства сдерживания импорта. Более того, в связи с обострением ситуации на потребительском рынке импорт некоторых товаров был облегчен: на треть снизились ставки ввозных пошлин на основные виды мяса, молоко, сливочное и подсолнечное масла, детское питание. Фактически этим преодолевался основной недостаток валютного курса как регулятора импорта - его нейтраль-
ность (неизбирательность) в отношении различных товарных групп и отдельных товаров. Применялись в это время и некоторые нетарифные меры. Так, ввоз отдельных товаров -крепких спиртных напитков, ковров и напольных текстильных изделий из ЕС, цветных телевизоров, сахара-сырца и некоторых других -стал лицензироваться (впоследствии данная мера была все-таки упразднена).7 Но и при сохранении прежних уровней таможенных пошлин на подавляющее большинство товаров роль импорта в обеспечении потребительского спроса ощутимо понизилась: если в 1997 г. в ресурсах розничной торговли на импортные товары приходилось 49%, то в 1999 г. - уже 41, а в 2000 г. - 40%.8
Нынешний кризис принципиально отличен от предыдущего, но напоминает его, по меньшей мере, двумя проявлениями: девальвацией национальной валюты и падением внутреннего спроса. В результате девальвации американский доллар на нашем внутреннем рынке стоит сейчас по сравнению с серединой прошлого года в полтора раза больше, и поэтому та же самая, что и раньше, импортная продукция обходится импортерам (в рублях) ровно во столько же раз дороже, что снижает возможности ее приобретения в прежних объемах. Внутренний инвестиционный и потребительский спрос падает уже несколько месяцев и, по прогнозу Минэкономразвития, будет существенно ниже, чем в минувшем году: ВВП сократится более чем на 2%, инвестиции в основной капитал - на 14, реальные располагаемые доходы населения - на 8,3%.9 Импорт в этих условиях, по оценке министерства, может уменьшиться на 20%, по оценке Центрального банка - 26%.10) Эксперты, однако, полагают, что импорт может сократиться даже в большей степени - на 30-40%. На деле январский объем импорта (по методологии платежного баланса) оказался вдвое меньше, чем в декабре, и в 2,7 раза меньше, чем в сентябре прошлого года.
В таких условиях, когда девальвация и сокращение спроса уже стали серьезным барьером на пути импорта, целесообразность его дополнительного ограничения путем повышения ввозных пошлин, по меньшей мере, сомнительна. В настоящее время средневзвешенная ставка российского импортного тарифа составляет 12,9%. Проведенная «плавная девальва-
ция» фактически полуторакратно увеличила ее, причем затронутыми оказались и те товары, по которым пошлина нулевая. Следует при этом иметь в виду, что увеличение пошлин, во-первых, означает усиление защиты одних производителей либо за счет других, являющихся еще и потребителями защищаемой продукции, либо за счет сектора домашних хозяйств. Фактически защита части наших производств осуществляется путем повышения налогообложения потребителей их продукции. Во-вторых, повышение пошлин неминуемо повлечет за собой рост цен на зарубежные, а затем и на российские товары на внутреннем рынке. Импортные товары, в том числе ввезенные до начала девальвации, уже подорожали на 2530%. Увеличение цен, естественно, дополнительно сократит спрос и заставит покупателей переключаться на более дешевую продукцию.
Кроме того, отечественный опыт свидетельствует, что повышение пошлин может повлечь за собой увеличение объемов «серого» импорта. Директор Национального обувного союза Н. Демидова отмечает, например, что в России в течение девяти лет держались запретительные пошлины на импортную обувь. После того, как в 2006 г. пошлины были снижены с 15% плюс 1,4 евро за пару до 10%, но не менее 1,8 евро за пару, легальный импорт в первый же год вырос в шесть раз, а бюджет за два года получил дополнительно 400 млн долл. налоговых поступлений: компаниям стало выгодно работать «вбелую».11
Однако все эти резоны, судя по всему, отходят на второй план при принятии соответствующих решений, верх традиционно берут интересы увеличения объемов таможенных платежей. Это признают, в частности, члены правительственной комиссии по защитным мерам во внешней торговле, один их которых прокомментировал обсуждавшееся этим органом предложение об увеличении пошлин следующим образом: «В 2006 году пошлины обнулялись на непроизводимое в России промышленное оборудование в условиях профицита бюджета. Сегодня условия изменились, тот, кто хотел, за это время смог провести модернизацию, все перечисленное оборудование начали выпускать в России, а бюджет начал испытывать проблемы». 12 Уместно в связи с этим отметить, что простейший подсчет показывает: если Центральному банку удастся удержать рубль в рамках объявленного им «коридора», то доходы
бюджета от импортных пошлин в текущем году могут сохраниться на уровне предыдущего года даже в том случае, если объем импорта снизится на треть.
Приходится в который уже раз констатировать, что наш таможенный тариф, к сожалению, по-прежнему используется главным образом как фискальный инструмент, а не как средство структурного регулирования, способствующее осуществлению промышленной политики. На это обстоятельство все последние годы постоянно обращают внимание отечественные специалисты, но подход к таможенно-тарифному регулированию не меняется. Так, в «Основных направлениях таможеннотарифной политики на 2009 г. и плановый период до 2010 и 2011 гг.» ставятся задачи дифференциации ставок таможенного обложения в зависимости от глубины переработки и предназначения товара, более широкого использования специальных таможенных режимов, поощрения технологической кооперации и т.д. Однако эксперты не без оснований квалифицируют этот документ не как программу совершенствования тарифа, а как конкретизацию бюджетной и налоговой политики: «Основные направления...» - лишь приложение к трехлетнему бюджету страны, импортные пошлины для которого являются одним из важных источников доходов 13 (от трехлетнего бюджета в условиях кризиса, правда, правительство отказалось).
Таким образом, необходимость повышения импортных пошлин в условиях кризиса совсем неочевидна. Это, однако, не означает, что нужно также отказаться от применения других инструментов поддержки отечественных производителей: антидемпинговых и компенсационных пошлин, которые необходимы для противодействия недобросовестной конкуренции, и защитных мер, использование которых может потребоваться для ограничения добросовестной конкуренции при быстром росте импорта какого-либо товара в результате непредвиденных обстоятельств.
Примечания:
1Коммерсантъ, 2009, 27 января, 9 февраля; Ведомости, 2009, 25 марта
2ВТО. Мировая торговля в 2008 г. и перспективы на 2009 г. Пресс-релиз от 23 марта 2009 г. - WWW WTO.ORG.
