CC BY
59
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПРАКТИКА
РЕГИСТРАЦИЯ КАК ИНСТИТУТ СПЕЦИФИКАЦИИ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДВИЖИМОСТЬ
И.С. Поминова
Институт регистрации недвижимого имущества является необходимым условием создания эффективного земельного рынка. В статье рассмотрены три возможных контекста анализа данного института: узкий технический (как публичной услуги), технико-юридический (с учетом механизма разрешения земельных споров) и широкий институциональный, включающий все этапы регистрации (определение прав собственности, определение границ, документирование). В рамках последнего предложена типология существующих систем регистрации, на основании которой дана оценка ныне формирующейся российской системы.
Ключевые слова: регистрация, недвижимость, институциональные альтернативы.
Эффективно действующие рынки земли и недвижимости являются одним из основных элементов успешной рыночной экономики. В развитых странах мира государство обеспечивает широкое распространение и поддержку защищенных прав собственности на недвижимость, закладывая основу экономического развития и социальной стабильности1.
© Поминова И.С., 2010 г.
1 В данном случае подразумевается «единый объект недвижимости» в соответствии с принципом superficies solo cedit о неделимости земельного участка и расположенных на нем строительных сооружений, который реализован в большинстве развитых стран мира. В ином случае следовало бы отдельно рассматривать не только регистрацию этих объектов, но и аспекты налогообложения, с ними связанные.
Ключевая возможность использования земельных ресурсов кроется в создании капитала. Земля, согласно характеристике Роутона Симпсона (Simpson, 1976), обладает двумя отличительными особенностями - недвижимостью и долговечностью. Именно они в значительной степени и обеспечивают создание богатства: недвижимое имущество рассматривают как наиболее привлекательный актив с точки зрения обеспечения кредитов, что в свою очередь стимулирует предпринимательскую деятельность. Очевидно, что данные характеристики одинаковы для всех земель, но результаты функционирования земельных рынков разных стран значительно различаются. Из-за того, что в развивающихся и бывших социалистических странах отсутствует единая правовая система регистрации недвижимости, результаты здесь значительно уступают тем, которых добились развитые страны (Сото, 2004).
В современном мире формальные права собственности устанавливаются и распределяются государством, которое становится источником их гарантии и защиты. Легальные земельные рынки формируются посредством системы государственной регистрации. Земельные участки поступают на рынок путем первичной регистрации. Чем больше участков прошло эту процедуру, тем шире становится сам цивилизованный рынок и больше появляется возможностей для частных обменов, легальность которых также гарантируется государством посредством перерегистрации. Таким образом, у регистрации две основные функции, которые способствуют экономическому росту: защита прав собственности на недвижимость и стимулирование земельного рынка.
РЕГИСТРАЦИЯ КАК ИНСТИТУТ
В первой половине XX в. вопросы регистрации прав на недвижимость находились преимущественно в ведении юристов, о чем
свидетельствуют научные монографии и статьи в ведущих юридических журналах. Ситуация стала меняться после Второй мировой войны, когда в центре внимания оказалась земельная реформа, в разработку которой активно включились экономисты, специализирующиеся на проблемах экономического развития. Регистрация в этот период рассматривалась как один из аспектов реформы. В 1960-х гг. появились пионерные работы теоретиков прав собственности - Гарольда Демсеца, Армена Алчиана и Рональда Коуза, положившие начало анализу взаимодействия между экономическими и правовыми системами. Процессы оформления прав собственности постепенно приобрели самостоятельное значение в среде профессиональных экономистов: подход новой институциональной экономической теории позволил исследовать юридические процессы оформления собственности, а также применять неоклассический инструментарий для сравнения альтернативных систем регистрации прав собственности на недвижимое имущество. Широкий общественный резонанс данные вопросы получили в 90-е гг. XX в. Здесь можно отметить исследования Э. де Сото (Сото, 2004, 2008), опирающиеся на эмпирические данные и исторический материал.
Центральная теорема новой институциональной экономической теории - теорема Коуза - состоит в том, что «при нулевых трансакционных издержках первоначальное распределение прав собственности не влияет на эффективность размещения ресурсов»2. Данная теорема призвана подчеркнуть значение трансакционных издержек, т.е. издержек, возникающих в процессе обмена правами собственности и оказывающих сильное влияние на функционирование экономической системы. Первоначальное распределение (оформление) прав собственности также связано со значительными издержками. В данном случае речь идет об издержках спецификации прав собственности. Под спецификацией в новой
2 Слабая формулировка теоремы в трактовке А.Е. Шаститко (Шаститко, 2002).
институциональной экономической теории понимается «создание в той или иной форме режима исключительности использования вещи» (Шаститко, 2002), что включает информацию о собственнике, объекте собственности и связанных с ним правах и ограничениях, а также о процедурах установления и защиты этих прав. Определение субъекта, объекта и конкретного содержания прав собственности, а также механизмов их использования характеризует режим прав собственности, а процедура установления и защиты этих прав - способ оформления собственности.
Регистрацию в таком контексте можно определить как институт по спецификации и защите прав собственности на недвижимость. В данном случае акцент сделан на способе оформления прав собственности в соответствии с принятым в институциональной теории функциональным подходом: эффективность альтернативных режимов прав собственности - частного, коллективного, государственного и свободного доступа - определяется с учетом конкретных условий (в отсутствии a priori заданных оценок).
ТРИ КОНТЕКСТА АНАЛИЗА РЕГИСТРАЦИИ
Принимая краткое определение регистрации как института, следует более подробно остановиться на его конкретном содержании.
1. Технический контекст. В узком, техническом плане под регистрацией можно понимать саму процедуру внесения данных в реестр. В этом случае государственная регистрация прав на недвижимое имущество представляет собой публичную услугу, т.е. услугу, «которая обладает свойствами конкурентности и исключительности в потреблении, но организационно сопряжена с производством общественных благ в части создания и обеспечения соблюдения установленных правил,
связанных со спецификацией и защитой прав собственности» (Шаститко, 2004). Публичные услуги находятся в ведении государственных служащих3, следовательно, повышение качества обслуживания граждан (сокращение издержек регистрации) можно свести к вопросу ресурсного обеспечения (оптимального использования человеческих ресурсов, внедрения информационных технологий) и административной реформе, в частности к введению административных регламентов.
Существует ряд исследований международных организаций (Всемирного банка, Экономической Комиссии ООН, Международной организацией геодезистов (FIG)), которые проводятся на регулярной основе и позволяют оценивать состояние систем регистрации. Они сосредоточены в большей степени на техническом контексте и предлагают общие рекомендации по улучшению функционирования систем регистрации, а также дают оценку реализации программ по реформированию систем регистрации. В качестве показателей эффективности системы регистрации, как правило, используются: количество процедур4, количество дней и процент от общей стоимости собственности. Эти показатели использованы, в частности, Э. де Сото при обосновании влияния регистрации на экономическое развитие страны (на примере Перу).
Вместе с тем технический контекст существенно ограничивает возможности анализа, оставляя за его рамками механизмы защиты прав собственности и компенсации.
2. Технико-юридический контекст. Расширение анализа регистрации, предполагающее вклю-
3 Детализированная схема вовлечения различного рода специалистов в процесс регистрации на разных ее этапах была разработана Я. Зевенбергеном (Zevenbergen, 2002).
4 В расчет принимаются все процедуры, предусмотренные законом, независимо от того, должны ли их проходить покупатель, продавец или третье лицо, действующее от их имени.
чение в рассмотрение издержек по исследованию происхождения права собственности, позволяет снять указанное ограничение. В современном мире существуют альтернативные системы регистрации, которые в наиболее распространенной классификации представлены как титульная система регистрации (регистрация прав) и актовая система регистрации (регистрация сделок). Различие между этими системами можно свести к реализации альтернативных принципов преимущества: в актовой системе истинный (первоначальный) собственник имеет преимущество перед текущим собственником; в титульной системе наоборот: текущий собственник, пройдя процедуру регистрации, приобретает статус «истинного». Так, Р. Познер приводит пример действия альтернативных систем в США: «В системе регистрации, используемой в большинстве штатов <актовой системы>, если происходит разрыв цепи перехода прав собственности, в результате которого текущий собственник перестает быть истинным собственником (возможно, в результате того, что реестр не зафиксировал некоторое действие, совершенное предыдущим собственником), то земля возвращается истинному собствен-
нику. Текущий собственник защищается от подобной ситуации путем приобретения страховки своего права собственности и таким образом получает денежную компенсацию своего убытка. По системе Торренса <титульная система>, которая действует в некоторых штатах, текущий собственник имеет преимущество перед истинным собственником, который получает компенсацию своего убытка из государственного фонда» (Познер, 2004). Соответственно различаются уровень гарантий, механизм компенсации и последовательность предписываемых действий. Так, в актовых системах судебные разбирательства будут, как правило, возникать ex post, так как такие системы регистрации сосредоточены на самом факте регистрации, а в титульных системах -ex ante, так как они сконцентрированы на последствиях регистрации.
При этом наличие эффективной судебной системы в плане обеспечения гарантий защищенности прав собственности имеет большое значение в рамках обеих систем. В отсутствии таких гарантий количество дней и стоимость регистрации не оказывают решающего влияния на решение о регистрации, а сама процедура обязательной государствен-
Таблица
Оценка эффективности национальных систем регистрации и уровень защиты прав собственности
По количеству процедур (количество) По времени (количество дней) По стоимости (% от стоимости собственности) Итоговая оценка (ранг) Индекс защищенности прав собственности
Норвегия (1) Новая Зеландия (2) Саудовская Аравия (0,00) Саудовская Аравия (1) 40
Швеция (1) Саудовская Аравия (2) Бутан (0,01) Грузия (2) 40
Бахрейн (2) Швеция (2) Грузия (0,03) Новая Зеландия (3) 95
Грузия (2) Таиланд (2) Белоруссия (0,04) Литва (4) 55
Литва (2) Грузия (3) Словакия (0,05) Армения (5) 30
Нидерланды (2) Литва (3) Кирибати (0,06) Таиланд (6) 45
Новая Зеландия (2) Норвегия (3) Казахстан (0,08) Словакия (7) 55
Оман (2) Армения (4) Новая Зеландия (0,09) Норвегия (8) 90
Саудовская Аравия (2) Исландия (4) Россия (0,2) Азербайджан (9) 20
Таиланд (2) Австралия (5) Катар (0,25) Швеция (10) 95
Источник: данные доклада Всемирного банка (Doing Business..., 2008) и индекса защищенности прав собственности фонда «Наследие» (Индекс защищенности., 2010).
ной регистрации может рассматриваться как административный барьер. В качестве иллюстрации здесь можно привести оценку Всемирного банка систем регистрации 2009 г. и индекс защищенности прав собственности (таблица).
Как видно из таблицы, в категории лучших присутствуют страны Ближнего Востока, Скандинавские страны и страны СНГ. Самой успешной признана система Саудовской Аравии, где регистрация бесплатна и предполагает прохождение всего двух процедур, что стало возможным благодаря компьютеризации процесса в 2007 г. Вместе с тем по оценке того же Всемирного банка уровень защиты прав собственности, предоставляемой посредством регистрации в Саудовской Аравии, не самый высокий: собственность регистрируется только у нотариуса, что позволяет охарактеризовать эту систему как нотариальную версию неофициальной передачи прав собственности на землю.
Для оценки защищенности прав собственности был использован индекс фонда «Наследие», учитывающий вероятность экспроприации, оценку независимости судебной власти, уровень коррупции и возможность для бизнеса и граждан добиваться исполнения контрактов. Чем ниже уровень защиты прав собственности и соответственно выше риск экспроприации, тем ниже ранг страны. Максимальный ранг составляет 100 процентных пунктов и соответствует экономике с наиболее защищенными правами собственности. Если учитывать уровень защиты прав собственности, то из 10 «лучших» систем регистрации останется три: новозеландская, норвежская и шведская. Страны СНГ, представленные здесь Грузией, Арменией и Азербайджаном, хотя и упростили процедуры регистрации прав собственности, слабо обеспечивают их защиту: 20-40%-й индекс фонда «Наследие» означает, что судебная система неэффективна, масштабы коррупции значительны, как и давление на судебную власть, а также указывает на возможность экспроприации. В России в 2009 г. этот индекс был равен 25%.
Таким образом, можно говорить о том, что реальный частный спрос на регистрацию - это спрос на защищенные права собственности (выгоды от регистрации)5.
3. Институциональный контекст. Под издержками в технико-юридическом контексте понимались такие издержки, которые непосредственно связаны с исследованием происхождения прав и получением свидетельства, однако реальные издержки регистрации могут оказаться значительно выше. Рациональные экономические агенты, принимая решение о регистрации, будут сопоставлять совокупные выгоды (приобретаемую защиту) и совокупные издержки. Для того чтобы полностью охарактеризовать последние, следует рассмотреть регистрацию в широком, институциональном контексте. В процессе регистрации можно выделить три этапа: определение прав собственности и ограничений; определение границ участка; документирование, хранение и предоставление данных. При таком подходе регистрация представлена как сложный многоступенчатый процесс, в котором на каждом этапе возникает множество альтернатив организации как самих процедур, так и налаживания взаимосвязей. Данные альтернативы можно охарактеризовать как дискретные структурные (институциональные) альтернативы. Эти альтернативы объединяют возможные варианты организации системы регистрации в определенных институциональных рамках.
5 В большинстве представленных в экономической литературе моделей по регистрации прав собственности именно уровень их защиты является результирующей переменной, а такие показатели, как количество дней, стоимость оформления, уровень образования населения, расстояние от центра регистрации и т.д., - слагаемыми результата.
СТРУКТУРНЫЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДВИЖИМОСТЬ
Первый критерий, по которому можно разграничить существующие системы регистрации - актовая или титульная, связан с реализацией рассмотренного выше принципа преимущества (технико-юридический контекст).
Второй критерий касается первого выделенного этапа регистрации - определения прав собственности на землю (см. рисунок). С организационной точки зрения этот процесс может носить как систематический, так и спорадический характер (добровольный или обязательный). В первом случае регистрация проводится по принципу «территория за территорией» или по принципу «приоритетных территорий». Приоритет может быть продиктован целями земельной реформы и быть отдан землям, находящимся в процессе активного развития или в центре многочисленных земельных споров. Во втором случае возникает альтернатива: добровольная или обязательная регистрация.
Данный критерий приобретает особое значение на этапе формирования земельного рынка (при первичной регистрации).
Третий критерий возникает на втором этапе регистрации - определение границ. Существуют два подхода к их определению:
фиксированные и общие границы. Фиксированные границы предполагают наличие точных линий, которые согласованы и зарегистрированы, в то время как для общих границ точная линия на местности не определяется, поэтому иногда их называют приблизительными границами.
Альтернативы возникают и на третьем этапе регистрации - в ходе документирования, хранения и предоставления данных. Этот этап в целом сопоставим с пониманием регистрации в техническом контексте (как публичной услуги). Альтернативы данного этапа в меньшей степени зависят от институциональной среды, и для них более применимы общие рекомендации, которые разрабатывают международные организации.
Можно также привести и иные критерии для характеристики системы регистрации: связь с кадастром (регистрация, соединенная с кадастром, и параллельные системы регистрации и кадастра); степень централизации (централизованная и децентрализованная система регистрации); источник финансирования (система регистрации, финансируемая государством или самоокупаемая) (Bogaerts, Zevenbergen, 2001). Представляется, однако, что именно выделенные выше три критерия являются базовыми, так как именно они фиксируют принципы, положенные в основу системы. Например, если в стране реализованы принципы актовой системы регистрации,
Рис. Организационные альтернативы определения прав собственностии
можно перейти от системы государственного финансирования к самоокупаемой системе, установив плату за регистрацию; также можно объединить параллельные системы регистрации и кадастра, проведя ряд технических усовершенствований. Но переход от актовой системы к титульной потребует пересмотра всей системы, что позволяет некоторым исследователям говорить о том, что «акты никогда не станут настоящими титулами» (Zevenbergen, 2002). В этом случае также возможно возникновение эффекта зависимости от предшествующего развития. Другие исследователи менее категоричны - они допускают, что переход от одной системы к другой возможен, но при этом указывают на трудоемкость и длительность переходного процесса. «Чтобы сделать знание функциональным, - пишет Э. де Сото, - развитым странам пришлось все несвязанные и разрозненные данные о собственности свести в единую всеохватывающую систему. Этот процесс обошел стороной развивающиеся и бывшие социалистические страны. Ни в одной из обследованных нами стран я не нашел единой правовой системы регистрации недвижимости... В странах Запада... информация о недвижимости стандартизирована и легкодоступна. Западные люди привыкли к тому, что закон для всех един. Но такое положение вещей утвердилось не более 200 лет назад. В большинстве стран западной культуры интегрированные системы регистрации недвижимости появились не более 100, а, скажем, в Японии чуть больше 50 лет тому назад» (де Сото, 2004).
На практике часто встречаются различные комбинации рассмотренных альтернатив, причем не только в странах, проводящих земельную реформу. Например, большинство стран сегодня используют сочетание фиксированных и общих границ, что связано с особенностями местности, а в США и Канаде можно встретить как актовую, так и титульную систему регистрации (в различных штатах). Во-первых, актовая и титульная системы регистрации могут применяться по отношению к разным объектам, во-вторых, эти системы
могут совмещаться. Однако альтернативные системы регистрации не могут одновременно применяться к одним и тем же объектам.
Выбор конкретного сочетания альтернатив будет зависеть от исторического развития страны (региона), географических особенностей и институциональных факторов.
1. Так, в рамках актовой системы большая часть процедур осуществляется частным сектором, что предполагает вовлечение юристов, нотариусов, страховых агентов и соответственно определенный уровень развития этих сфер услуг. Активная функция государства проявляется только в самом конце сделки, при внесении информации в реестр. Данная система предполагает также наличие обширных архивов по передаче прав собственности. Важным является также тот факт, что в актовой системе регистрация может как опираться на карту (в чем состоит современная тенденция), так и не опираться на нее.
При титульной системе регистрации государство играет более активную роль, обеспечивая проверку земельных сделок, а сама регистрация прав, как правило, носит обязательный характер и опирается на карту. Тем не менее в странах с титульной системой регистрации все большее распространение получает государственно-частное партнерство.
2. Систематическая регистрация предполагает: наличие соответствующих законов; широкое оповещение общественности об условиях и сроках подачи заявок; публикацию результатов в течение установленного срока; значительные субсидии со стороны государства. При выборе спорадической регистрации внесение данных в реестр фрагментарно и непредсказуемо, а если она при этом носит добровольный характер, то велика вероятность увеличения числа и усложнения судебных разбирательств. В краткосрочном периоде спорадическая регистрация обходится государству значительно дешевле систематической, но, как показывает опыт, в отсутствии обязательной регистрации государственные реестры никогда не будут содержать полную информацию о правах собственности на зем-
лю, а это в свою очередь может приводить к судебным тяжбам и социальным конфликтам.
3. Основное преимущество использования системы общих границ заключается в менее требовательных стандартах. Обычно бывает достаточно топографического плана. Принципы общих границ хорошо подходят для сельской местности и больших малозаселенных пространств. Э. Прайер, отстаивая эту позицию, задается риторическим вопросом: «Каково обоснование для требований точности до последнего миллиметра на просторах сельской местности?» (Р^г, 1993). Недостаток общих границ состоит в том, что они не обеспечивают сторонам сделки полную уверенность в точном пространственном определении, которую предлагают более определенные фиксированные границы. Более того, сама местность и целевое назначение земель должны позволять применить принципы общих границ. Например, английская провинция с изгородями и стенами или голландские польдеры с множеством канав подходят для реализации данного подхода. В Англии и Уэльсе он настолько адаптирован, что все попытки ввести фиксированные границы, которые предпринимались с 1862 г., ни к чему и не привели: их было зарегистрировано не более нескольких десятков. Иная ситуация сложилась в тех странах, где большая часть границ - «невидимые линии», мало обозначенные на земле. В качестве примера здесь можно привести Кипр, где департамент земель сделал официальное заявление, что природа границ в стране такова, что не позволяет ввести систему общих границ. В этом случае (когда границы нельзя «привязать» к видимым и постоянным элементам топографии) будущие земельные споры могут помочь предупредить фиксированные границы. Вместе с тем точные измерения обычно не нужны для целей регистрации правового титула, и затраты на них оправданы только тогда, когда данные используются и для других целей, например для проектировочных и строительных работ (Zevenbergen, 2002).
Можно предположить, что для нашей страны, где отсутствуют вековые традиции
частной собственности и реестры собственников, не развито частное страхование титула и не распространено обращение граждан к юристам для сопровождения сделок с землей, а также традиционно велика роль государства, более эффективными будут титульная система и фиксированные границы.
На основании выделения структурных альтернатив регистрации и дальнейшей их проработки можно предложить подход к оценке системы. Его актуальность обусловлена, в частности, констатацией того факта, что «.несмотря на значительный объем ресурсов, направляемых различными благотворительными организациями на модернизацию инфраструктуры систем управления землями, систематическое обсуждение ключевых элементов систем и того, что составляет их эффективность в рамках отдельных социально-экономических, культурных и временных рамок, практически отсутствует» (Lavadenz et al., 2002). На практическом уровне при реализации реформ такая ситуация приводит к тому, что многие программы по внедрению и развитию систем регистрации не достигают своих целей. Например, в ряде африканских стран после прохождения первичной регистрации в рамках программы люди продолжают покупать и продавать собственность по неформальным правилам, забывая обновлять информацию в офисах регистрации (Doing Business., 2004).
При этом эффективную систему регистрации прав собственности на недвижимость можно создать, только опираясь на понимание регистрации в институциональном контексте, так как только в этом случае учитываются все выгоды и издержки.
ОЦЕНКА РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ РЕГИСТРАЦИИ
Для проведения оценки системы регистрации необходимо определить ее тип. Однако основными характеристиками российской
системы регистрации в текущем периоде являются высокий уровень неопределенности и низкий уровень доверия к ней со стороны населения. С начала проведения земельной реформы (принятия закона «О земельной реформе») в 1990 г. и по настоящее время в организации системы регистрации регулярно происходят крупные и порой непредсказуемые, изменения, что связано с отсутствием долгосрочной комплексной программы развития этой сферы (в широком понимании). Последнее крупное изменение произошло 1 марта 2009 г., когда на базе трех государственных структур - Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федеральной службы геодезии и картографии и Федеральной регистрационной службы - была создана Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Ожидается, что последующие реформы затронут такой элемент системы управления землями, как налогообложение, поэтому уже на данном этапе имеет смысл определить, что является единым объектом недвижимости и кто вправе производить его оценку для налогообложения.
Основная проблема отсутствия четких ориентиров проводимых реформ кроется в дезориентации потребителей услуг. Особенно это касается представителей мелкого и среднего бизнеса, так как у крупного бизнеса, как правило, есть специальные юридические отделы, которые занимаются сопровождением сделок, а практика обращения за юридической помощью в России распространена мало. Как показывают отдельные фрагментарные обследования населения (Судас, Румянцев, 2005; Шагайда, 2006), люди часто не знают не только о порядке регистрации прав на недвижимость, но и о самой ее необходимости. Основным источником информации о регистрации являются рассказы знакомых, прошедших эту процедуру. В качестве причин низкого уровня осведомленности граждан об институте регистрации прав собственности были выявлены:
• низкая правовая культура населения;
• частые изменения законов;
• отсутствие соответствующей информационной политики (нет уполномоченных структур, которые несли бы за это ответственность).
В большинстве случаев опрошенные затруднились ответить на вопрос, к чему приведет развитие системы регистрации в России. Те, кто дал ответ, в целом видят негативные последствия введения и развития этой системы. Основные ожидания для них связаны с усилением налогового бремени и созданием дополнительных бюрократических сложностей, что позволяет предположить, что на данном этапе люди в России оценивают процедуру регистрации как административный барьер.
Обращаясь к определению типа системы регистрации в России, можно заметить следующее. Согласно закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» «государственная регистрация прав - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество... [она] является единственным доказательством существования зарегистрированного права» (О государственной., 2009). Такое определение указывает на титульную систему регистрации, что полностью отвечает сложившейся ситуации: актовая система предполагает наличие достаточно полных и достоверных реестров собственности6, налаженных связей между реестрами7 и (или) развитой системы страхования титула, чего в России не наблюдается. Вместе с тем эксперты и участники рынка недвижимости отмечают, что в России наблюдается достаточно уникальная ситуация, когда «целый ряд судов. трактует выда-
6 По некоторым оценкам, доля юридически порочных активов (предприятий, участков, зданий, помещений) составляет в современной России минимум 75%.
7 До недавнего времени в России существовала система, которая объединяла около 40 различных государственных реестров и кадастров.
ваемое органами регистрации свидетельство о собственности как правоустанавливающий документ, но... не подтверждающий право собственности» (Ковалева, 2003). Для подтверждения права собственности требуются первичные документы, показывающие, на каком основании собственность была приобретена. Юридический взгляд на российскую систему регистрации состоит в том, что она не является ни титульной (так как в ней не действуют принципы публичной достоверности, бесповоротности и неоспоримости), ни актовой (деятельность органов регистрации предполагает юридический анализ оснований возникновения права). Она рассматривается как особая, смешанная система, совмещающая бюрократизм и широкие полномочия регистратора, характерные для титульной системы, с пониженными гарантиями и низкой ответственностью, свойственными актовой системе.
Организация определения прав собственности на недвижимость также вызывает ряд вопросов. В законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (О государственной., 2009) прописано, что «обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие настоящего Федерального закона». Сделки можно проводить только с зарегистрированной собственностью, при этом процедура регистрации является платной. Действительно, в случае добровольной регистрации, полный реестр прав собственности в России, учитывая размеры ее территории, едва ли будет сформирован.
Уменьшение платы за регистрацию в последний год предполагает выбор в пользу обязательной регистрации. Более того, принятие пакета законов о «дачной амнистии» с указанием сроков и условий можно трактовать как выделение приоритета. Но и в этом случае сроки переносятся и условия меняются, что не способствует формированию устойчивых ожиданий.
Последний критерий касается определения границ земельного участка. В России до недавнего времени для того, чтобы зарегистрировать право собственности на земельный участок, необходимо было провести соответствующие измерения. В большинстве случаев их проводили частные землемеры-геодезисты, и именно эти измерения служили основным источником издержек по оформлению регистрации. Обязательное межевание земельных участков, в том числе для сделок с ними, было отменено законом 2007 г. «О государственном кадастре недвижимости» (О государственном., 2009). Закон разрешил регистрировать участки на основании ранее составленных планов при условии согласования границ. В данном случае речь идет о фиксированных границах, что вполне обоснованно. При этом следует учитывать, что точное определение границ путем межевания каждого участка в стране с такой площадью займет длительный и неопределенный период времени. Постановка же земельного участка на кадастровый учет без межевания проходит значительно быстрее и дешевле, поэтому для участков со сложившимися границами проведение дополнительных съемок в текущей ситуации нерационально.
В такой ситуации, обращаясь к типологии, достаточно трудно определить место формирующейся российской системы.
РЕКОМЕНДАЦИИ
На фоне общей неопределенности в России ведется большая работа по совершенствованию технических аспектов регистрации, в частности разработан и принят ряд административных регламентов. В последнем докладе Всемирного банка «Ведение бизнеса в России - 2009» (Ведение бизнеса., 2009) регистрации прав собственности на недвижимое имущество (как процедуре внесения данных в реестр) было посвящено отдельное исследование (проведенное в 10 городах России). По
данному показателю за прошедший год Россия поднялась на четыре позиции (с 49-го на 45-е место) за счет сокращения сроков оформления и стоимости процедуры. Эксперты Всемирного банка предлагают осуществить следующие реформы для улучшения ситуации.
1. Сделать необязательным нотариальное заверение документов.
Предполагается, что данная процедура не является обязательной, но она может способствовать защите права.
2. Сократить количество необходимых документов и четко определить состав пакета документов.
В принятых административных регламентах достаточно четко прописаны состав и количество необходимых документов. При надлежащем контроле эту рекомендацию можно считать уже реализованной.
3. Объединить в один орган два ведомства, отвечающих за управление земельными ресурсами и недвижимостью и за передачу права собственности.
Данное преобразование осуществляется в настоящее время.
4. Внедрить стимулы и программы обучения для повышения квалификации персонала.
Эта рекомендация заслуживает особого внимания, так как при переходе к единой федеральной системе регистрации прав собственности заработная плата персонала была сокращена, что привело к утечке кадров и увеличению нагрузки на каждого сотрудника. Здесь также можно отметить недостаточную квалификацию сотрудников, что препятствует использованию введенных и вводимых информационных технологий. Необходимо развернуть широкую подготовку квалифицированных оценщиков стоимости земельных участков.
5. Внедрить ускоренные процедуры регистрации.
Такие процедуры уже существуют в России, но не всегда есть возможность их использовать.
В целом предлагаемые рекомендации принимаются в расчет российскими законода-
телями и реализуются на практике. Но, несмотря на позитивные тенденции в отношении регистрации как процесса оказания публичной услуги (технический контекст), в условиях неопределенности базовых альтернатив и низкого уровня защиты прав собственности (институциональный контекст) эффективная система регистрации пока не может быть сформирована.
В связи с этим можно предложить ряд рекомендаций, направленных на совершенствование российской системы регистрации прав собственности на недвижимость в широком институциональном контексте.
1. Необходимо разработать долгосрочную комплексную (межведомственную) программу развития сферы земельных отношений, в которой, в частности, были бы четко определены и закреплены основные принципы организации системы регистрации. Важным элементом такой программы должна стать задача информационного обеспечения населения относительно регистрации и формирования у граждан позитивного восприятия данной государственной услуги.
2. Принципы титульной регистрации должны быть последовательно реализованы при условии обеспечения приемлемого уровня защиты прав собственности.
3. Следует выработать четкие принципы определения прав собственности на недвижимость и определить приоритеты.
4. Исходя из того что в такой стране, как Россия, провести межевание земель в короткие сроки невозможно, следует максимально использовать доступную информацию с целью стимулирования развития земельного рынка.
Литература
Ведение бизнеса в России 2009. Сравнение норм государственного регулирования в 10 городах России и 181 стране. Всемирный банк и Меж-
дународная финансовая корпорация. Доклад, 2009 (http://www.doingbusiness.org/Documents/ Subnational/DB09_Subnational_Report_Russia_ Russian.pdf).
Индекс защищенности прав собственности. База данных, 2010 (http://www.heritage.org/).
Ковалева В. Снимать - не строить. Статья, 03.09.03 (http://www.irn.ru/articles/1090.html).
О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон (принят Гос. Думой 17 июня 1997 г.: одобр. Советом Федерации 3 июля 1997 г.). М.: ЭКСМО, 2009.
О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон (принят Гос. Думой 4 июля 2007 г.: одобр. Советом Федерации 11 июля 2007 г.). 3-е изд. М.: Ось-89, 2009.
Познер Р.А. Экономический анализ права: В 2 т. Пер. с англ. / Под ред. В.Л. Тамбовцева. СПб.: Экономическая школа, 2004. Т. 1.
Сото Э. де. Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире: Пер. с англ. М.: Олимп-Бизнес, 2004.
Сото Э. де. Иной путь: Экономический ответ терроризму / Пер. с англ. Б. Пинскера. Челябинск: Социум, 2008.
Судас Л.Г., Румянцев И.А. Регистрация прав на недвижимость как социальная проблема // Социологические исследования. 2005. № 12. С. 46-56.
Шагайда Н.И. Особенности оборота сельскохозяйственных земель в России: институциональный анализ: Монография. М.: ВИАПИ: ЭРД, 2006.
Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория: Монография. 3-е изд. М: Экономический факультет МГУ: ТЕИС, 2002.
Шаститко А.Е. Публичные услуги и организационные рамки их предоставления // Информационно-аналитический бюллетень / БЭА. 2004. № 54. С. 1-9.
Bogaerts T., Zevenbergen J. Cadastral Systems - Alternatives // Computers, Environment and Urban Systems. 2001. Vol. 25/4-5. P. 325-337.
Doing Business 2009 (Doing Business). Washington, DC, USA, Published by World Bank, 2008.
Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth. Washington, DC, USA, Published by World Bank, 2004.
Lavadenz I., Sanjak J., Barnes G., Adlington G. Concept Paper and Annexes - Comparative Study of Land Administration Systems. Unpublished Report, Prepared by the World Bank, January, 2002. (cited in Land Equity Land Administration: Indicators of Success, Future Challenges / Land Equity International Pty Ltd., Wollongong, Australia, 2006).
Pryer E.J. Computer Application of Land Registration, In: Computer Application to the Cadastre and Land Registration in the Near East. Rome: FAO, 1993.
Simpson S.R. Land Law and Registration. Cambridge: C.U.P., 1976.
Zevenbergen J. Systems of Land Registration: Aspects and Effects. Thesis (doctoral). Technische Uni-versiteit Delft, Delft: NCG, Nederlandse Com-missie voor Geodesie, 2002.
Рукопись поступила в редакцию 11.02.2010 г.
