CC BY
26
© 2004 г. В.В. Прилепский
РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС КАК ФАКТОР ГЕОПОЛИТИЧЕСКОЙ СТАБИЛЬНОСТИ (по материалам Краснодарского края)
Процесс трансформации государственного устройства постсоветской России диктует необходимость тщательного изучения проблем, связанных со становлением и развитием органов государственной власти как необходимого атрибута демократического, правового государства.
Кардинальные изменения принципов и самого характера государственного управления в постсоветской России, приобретение субъектами федерации качественно нового правового и политического статуса значительно усилили их позиции в диалоге с федеральным центром. Одни субъекты приобрели значимость в силу своего экономического, политического, научного потенциала, другие - в силу геополитического положения. К последним следует отнести и Краснодарский край. Увеличение его роли и значения связано с экономическими, военно-стратегическими, геополитическими интересами России на Северном Кавказе, с тем, что после распада СССР, он стал единственным форпостом России на Черном море. Именно на территории Краснодарского края Россией решаются вопросы, входящие в сферу ее национальных интересов, развивается взаимовыгодное сотрудничество не только со странами Черноморского бассейна и Средиземноморья, но также и с ведущими странами мира.
Актуальность данной проблематики определяется и тем, что сложившаяся политическая и социальноэкономическая ситуация как в России в целом, так и в северокавказском регионе требует поиска новых подходов к решению проблем государственного управления, требующего в современной ситуации оптимизации, что невозможно без развития эффективного функционирования как законодательной (представительной) власти, так и исполнительной. Именно они определяют вектор политического и во многом экономического развития региона.
Реформирование властных структур и взаимоотношения между исполнительной и законодательной ветвями власти (1991 - 1993 гг.)
Процесс реформирования органов государственной власти уводит нас к событиям августа 1991 г. Именно тогда произошли ключевые политические изменения в расстановке политических сил на федеральном и региональном уровнях.
Так, в Краснодарском крае были обвинены в поддержке ГКЧП и освобождены от занимаемых должностей председатель Краснодарского краевого Совета народных депутатов и председатель исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета [1].
Постановлением Верховного Совета РСФСР была введена должность главы администрации в краях, областях и других административно-территориальных образованиях [2]. Главы администраций, согласно Указу Президента РСФСР, наделялись широкими полномочиями и осуществляли исполнительные и распорядительные функции государственного управления в регионах [3]. Таким образом, начался процесс формирования новых органов исполнительной власти всех уровней.
В Краснодарском крае формирование новых органов исполнительной власти началось 24 августа 1991 г., с назначения Указом Президента РСФСР главы администрации, который стал формировать новый орган исполнительной власти - администрацию Краснодарского края [4]. Ее основу составляли департаменты по финансам, бюджету и контролю; по экономике и прогнозированию; сельскому хозяйству и продовольствию; вопросам культуры и искусства - всего тринадцать. Структура администрации с 1991 по 1993 г. несколько раз подвергалась реорганизации - изменялись названия департаментов, круг решаемых ими проблем. В 1993 г. аппарат администрации края был увеличен более чем в два раза за счет возникновения новых департаментов и отделов, что привело к повышению затрат на его содержание.
В целом следует констатировать, что формирование администрации Краснодарского края как нового исполнительного органа государственной власти началось с реорганизации структуры исполнительной власти. Период 1991 - 1993 гг. характеризовался активными структурными изменениями. Администрация по существу заменила исполнительный комитет краевого Совета народных депутатов. Фактически произошло разделение властей на исполнительную и законодательную.
В отличие от исполнительной власти законодательная не претерпела таких кардинальных изменений. Краевой Совет народных депутатов, являясь по существу рудиментом советской политической системы, оставался органом законодательной власти, структура и функции которого несколько изменились. Так, например, были упразднены Президиум краевого Совета и должности заместителя краевого Совета, председателя исполкома краевого Совета [5]. Новая структура была утверждена 10 октября 1991 г. и состояла из девяти комитетов [6]. Комитеты по социально-экономической политике и вопросам бюджета, комитет по социально-экономическому развитию села и аграрной реформе, по вопросам государственного самоуправления и правовой политики, по национальным вопросам, межнациональным отношениям и межрегиональным связям, по взаимодействию с поли-
тическими и общественными объединениями граждан являлись ключевыми в новой структуре краевого Совета.
Общая численность аппарата краевого Совета народных депутатов увеличилась и составляла в 1992 г. 87 человек, на содержание которых было истрачено
1,3 млн р. [7]. Структурирование краевого Совета позволило в значительной степени определить основные функции законодательного органа: нормотворческая, контрольная и коммуникативная.
Что же касается взаимоотношений между органами исполнительной и законодательной власти, то они развивались противоречиво. С одной стороны, разделение полномочий позволило им функционировать независимо друг от друга. И это, конечно, создавало предпосылки для конструктивного диалога. С другой стороны, свобода рук выявила и большой соблазн -стремление доминировать, навязать свою волю другому субъекту политического процесса. Особенно это касается исполнительной власти в лице администрации. Формированию конфронтации во взаимоотношениях между ветвями власти способствовал и конфликт между Президентом РФ и Верховным Советом РФ, завершившийся открытым военным столкновением и роспуском Верховного Совета [8]. В Краснодарском крае отношения между ветвями власти после октябрьских событий 1993 г. складывались непросто. Краевой Совет поддержал решения ВС РФ [9], а глава администрации края - Указы Президента РФ [10].
Важнейшим результатом октябрьских событий был не только роспуск Верховного Совета РФ и прекращение деятельности Съезда народных депутатов РФ, но изменение всей системы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти. Согласно Указу Президента РФ № 1617 от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливалась новая норма представительства депутатов в законодательных органах субъектов Федерации - 15 - 50 человек (сравним, например, с советской нормой 180 - 200 человек) [11]. Также законодательный орган субъекта федерации получил право самостоятельно принимать нормативные акты в пределах своего ведения, утверждать свой бюджет, осуществлять контрольные функции. Очевидно, это был серьезный шаг к формированию профессиональных законодательных органов власти на всех уровнях.
В соответствии с Указами Президента РФ деятельность Краснодарского краевого Совета народных депутатов была прекращена, началась подготовка к выборам в новый орган законодательной (представительной) власти - Законодательное Собрание [12].
Анализ взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти показывает, что основным был принцип конкуренции, скорее даже борьбы за доминирование во властных отношениях, что придавало деструктивный характер региональному политическому процессу.
В деятельности органов государственной власти произошел ряд серьезных изменений, которые следует определить как процесс реформирования властных структур и отношений в политической системе Краснодарского края. Основными составляющими данного процесса стали: разделение двух ветвей власти и их самостоятельное функционирование; утверждение этого принципа в политической практике; реорганизация структуры органа законодательной власти края (Совет народных депутатов); формирование нового органа исполнительной власти края (администрация).
Перманентные структурные, количественные и иные изменения в деятельности органов государственной власти Краснодарского края придавали неустойчивость, нестабильность региональному политическому процессу.
Органы государственной власти Краснодарского края: трансформация в период с 1994 по 2003 г.
Борьба за доминирование во властных отношениях в предыдущий период, как мы видим, закончилась поражением законодательной власти. Однако победа исполнительной ветви была неполной и, бесспорно, временной. В 1994 г. начался новый виток борьбы за гегемонию в политике, связанный с предвыборной кампанией в новый орган - Законодательное Собрание Краснодарского края (ЗСК). Эти выборы были первым в постсоветский период опытом политической борьбы и предвыборных технологий (пусть даже и весьма примитивных).
1994 г. - начало формирования современной политической системы Краснодарского края, ознаменовавшееся созданием в феврале того же года краевого общественно-политического движения «Отечество» (не путать с движением Ю.М. Лужкова), объединившим в своих рядах «народно-патриотические силы» и признанным самым массовым в крае. В «Отечество» (впоследствии - имени Н.И. Кондратенко), ставшее одновременно и избирательным блоком, вошли те силы, которые по разным причинам не вошли в состав вновь созданной Коммунистической партии РФ (КПРФ). «Отечеству» в сравнительно короткий срок удалось стать довольно сильной и многочисленной организацией. Разумеется, его лидеры ставили цель победить на выборах в ЗСК. Администрация края, выражавшая в указанный период интересы федеральной исполнительной власти, старалась оттянуть сроки проведения выборов в законодательный орган, так как перевес сил был, очевидно, на стороне «народных патриотов». Неоднократный перенос сроков проведения выборов вызывал негативную реакцию «Отечества», казачества, что послужило причиной шумной кампании в прессе, обвинявшей администрацию края в нарушении Конституции РФ, избирательных прав граждан, принципа разделения властей и т.д. [13].
Расклад главных политических сил накануне выборов в Законодательное Собрание первого созыва выглядел следующим образом:
- избирательное объединение «Кубань», созданное усилиями администрации Краснодарского края занимало проправительственную, пропрезидентскую позицию, ориентировалось на федеральные структуры и выступало в поддержку курса экономических и политических реформ в Российской Федерации, состояло в основном из глав администраций городов и районов края, объединяло различные движения: Союз предпринимателей, арендаторов и товаропроизводителей Кубани, научно-промышленный Союз Кубани и пр.;
- краевое общественно-политическое объединение «Отечество» занимало антипрезидентские позиции и выражало интересы советской партийно-хозяйственной номенклатуры, отстраненной от власти демократическими преобразованиями 1991 г.;
- краевое отделение ЛДПР, основной электорат которого представлен маргинальными и люмпенизированными слоями населения;
- казачество, близкое по духу «Отечеству» и внутренне неоднородное, претендующее вместе с тем на роль выразителя интересов подавляющего большинства коренного населения края.
В результате состоявшихся в ноябре 1994 г. выборов в состав Законодательного Собрания края вошли 16 депутатов «Отечества», 9 - «Кубани», 2 - КПРФ, 10 - ЛДПР, остальные были выбраны как независимые. Ни «Яблоко», ни «Демократический выбор России» не получили ни одного депутатского мандата.
На первой сессии ЗСК был избран его председатель (депутат от «Отечества») и утверждена его трехуровневая структура [14].
Первый уровень - председатель, его советник и помощник; второй - три заместителя председателя; третий - постоянные комитеты (всего - девять): по законодательству и правовой политике, агропромышленной политике, землепользованию и земельной реформе, здравоохранению и социальной защите и др.
Депутатский корпус ЗСК не представлял собой единого целого. Внутри его существовали различные группы влияния, которые и определили расстановку политических сил накануне выборов депутатов ЗСК второго созыва в 1998 г. К 16 депутатам, избранным от «Отечества», присоединились депутаты от КПРФ и казачества, несколько независимых депутатов. Кроме того, изменившаяся политическая конъюнктура заставила депутатов от ЛДПР «дрейфовать» в сторону «народных патриотов». Так сложилась довольно авторитетная сила, голосовавшая консолидировано и имевшая квалифицированное большинство в ЗСК. Что касается избирательного объединения «Кубань», которое ориентировалось на интересы администрации края, то оно на тот момент обладало 14 голосами и состояло главным образом из глав администраций городов и районов края, которые значительно «подкорректировали» свою либеральную позицию после победы «народно-патриотических сил» на губернаторских выборах в 1996 г. Со сменой главы администрации Краснодарского края объединение «Кубань» фактически распалось. Победа в декабре 1996 г. на губернаторских выборах лидера краевого движения
«Отечество» Н.И.Кондратенко значительно усилила позиции «патриотических сил», получивших мощные рычаги воздействия на сегменты формирующейся политической системы края, что не могло не сказаться на выборах депутатов ЗСК второго созыва, которые состоялись в ноябре 1998 г. По сравнению с выборами 1-го созыва было увеличено количество многомандатных округов (с 7 до 12), что связано с ростом численности населения и, следовательно, избирателей. Однако количество депутатов ЗСК осталось прежним - 50 человек.
В предвыборной кампании 1998 г. принимали участие кандидаты от КПРФ, ЛДПР, «Яблока», НДР, РНРП (партия А.И.Лебедя), «Отечества» (Кондратенко) и других - всего было зарегистрировано 442 чел. [15]. Доминирующей силой выборов стало краевое движение «Отечество», активно поддерживавшееся администрацией края и ее главой.
Краеугольный камень предвыборной кампании «Отечества» - бинарная оппозиция, разделение политических сил на «своих» и «чужих»: «Борьба идет между двумя политическими силами - патриотами, объединенными в «Отечество», и теми, кто, выражая волю космополитов и рядясь в различные политические одежды, стремится захватить власть, сохранить существующий антинародный режим, продолжить разграбление и уничтожение России» [16]. Бесспорно, что построенная на такой оппозиции предвыборная кампания (в которой были задействованы все рычаги и ресурсы, доступные администрации края - финансовые, информационные, силовые), не могла не принести победу «народным патриотам».
В итоге на выборах депутатов ЗСК второго созыва одержали победу «народно-патриотические силы»: из 50 вновь избранных депутатов 38 оказались представителями единого блока «Отечество» (Кондратенко) -КПРФ. В состав ЗСК прошел один представитель от организации «Яблоко», остальные депутаты избирались как независимые, в том числе и те, которых поддерживала РНРП. Другие партии потерпели серьезное поражение: ни НДР, ни ЛДПР (имевшая несколько депутатов в первом созыве) не смогли провести ни одного депутата.
Похожая картина сложилась и на выборах в региональный парламент в ноябре 2002 г., с той разницей, что количество депутатских мандатов увеличили до 70. Однако в сравнении с выборами 1998 г., избирательная кампания 2002 г. прошла практически «незаметно» (особенно в сельскохозяйственных районах, где итоги голосования были вполне прогнозируемы). Единым фронтом так же выступили «Отечество» (Кондратенко) и КПРФ, которые провели 45 депутатов, ЛДПР - 1 и АПР - 1, а «Яблоко» не получило ни одного мандата. Что касается «Единой России», то, по официальным данным, о своей принадлежности к этой партии заявил только один депутат. Фактически в ЗСК третьего созыва «Единая Россия» имеет не более 10 - 15 голосов.
Так же как и в предыдущем созыве, блок «Отечество» (Кондратенко) и КПРФ обладает большинством
голосов, а исполнительная власть по-прежнему имеет серьезные рычаги влияния на региональный парламент (произошло даже некоторое усиление влияния исполнительной власти - два заместителя председателя ЗСК, курирующие ключевые вопросы, до избрания работали в администрации края).
Электоральное поведение кубанцев, итоги федеральных и региональных выборов представляют научный интерес сами по себе. Не будем подробно останавливаться на этой проблеме - она уже была детально проанализирована в [17], - отметим лишь две отличительные черты массового сознания населения Кубани:
- дихотомичность осмысления политической реальности, мышление в категориях «черное - белое», «свой - чужой», «коммунисты - демократы»;
- мифологизированность. Эту черту следует понимать, с одной стороны, как присутствие в массовом сознании самых разных политических мифов, с другой - как целенаправленную работу по созданию таких мифов, «тиражированию» их и манипулированию поведением избирателей. В массовом сознании кубанцев присутствуют и активно эксплуатируются такие политические мифы, как «миф о заговоре», «миф о герое», «миф о золотом веке».
Особенности массового сознания кубанцев предопределили результаты выборов депутатов ЗСК как второго, так и третьего созывов и, следовательно, социальный состав действующего депутатского корпуса. Наибольшее количество мандатов получили представители директората и руководители АПК, руководители акционерных обществ различного типа, причем «новые предприниматели» теснили «старых директоров». Однако жесткое деление на «старых» и «новых» отсутствует, происходит быстрое взаимопроникновение этих социальных групп, и мы являемся свидетелями слияния представителей финансовопромышленных и сельскохозяйственных групп в единый социальный слой, или бизнес-класс. Социальная близость этих двух сил очевидна и выражается в их самоидентификации: «мы (они, как и мы) - хозяйственники, то есть люди, имеющие «конкретное» дело: бизнес и (или) должность. «Хозяйственники» здесь -постсоветский, временный эвфемизм, который никого не вводит в заблуждение: речь идет о настоящих хозяевах русских земель» [18].
В новом составе ЗСК кубанское казачество представлено шестью депутатами, армянская община края
- двумя. Итоги выборов являются следствием социально-экономического положения подавляющего большинства избирателей, которые все больше попадают в зависимость от представителей бизнес-класса; они вместе с депутатскими мандатами получили широкие возможности для реализации собственных интересов (например, непосредственное влияние на законотворческий процесс, формирование и контроль бюджета края, внебюджетных фондов, распределение дотаций и т.п.).
Говоря о краевой исполнительной власти, следует отметить, что в период с 1991 по 1996 г. глава адми-
нистрации (губернатор) назначался Указом Президента РФ и назначал и освобождал от должностей глав администраций городов и районов края. Таким образом, вся вертикаль исполнительной власти назначалась, а не избиралась гражданами, что не придавало ей устойчивости на шкале легитимности. За это время в Краснодарском крае сменилось три губернатора -В.Н. Дьяконов, Н.Д. Егоров, Е.М. Харитонов, причем Егоров назначался дважды (в 1992 и в 1996 гг.). Приход каждого нового губернатора сопровождался кадровыми перестановками не только в администрации края, но и в районных, городских администрациях. Очевидно, что подобная политическая «чехарда» и постоянная борьба между различными группировками властвующей элиты не способствовали становлению устойчивой политической системы.
Новым периодом в развитии исполнительной власти стал выборный процесс глав администраций, который в то же время явился началом легитимации региональной исполнительной власти. В декабре 1996 г. состоялись выборы губернатора края, на которых уверенно победил Н.И. Кондратенко - лидер краевого общественно-политического движения «Отечество». За него было подано 1 510 691 голос избирателей, т.е. более 82 %. В голосовании приняли участие 48,63 % граждан. Таким образом, главой администрации стал «самый легитимный, если брать «легальную легитимность» по М.Веберу, губернатор от оппозиции» [19].
Среди причин победы Кондратенко - ассоциирование его в массовом сознании со «своим», «кубанцем». Во-вторых, за ним закрепился имидж борца за народное дело, «пострадавшего от руки Кремля» [20]. Итоги губернаторских выборов в 1996 г. показали, что избиратели были недовольны политикой, проводившейся ставленниками Москвы, что и предопределило победу лидера народно-патриотических сил, трансформировавшихся из оппозиции в правящую группу.
Прошедшие в декабре 2000 г. очередные губернаторские выборы существенно не изменили политическую ситуацию на Кубани. Кандидатура нового губернатора, поддержанная Кондратенко, получила 81,78 % голосов избирателей края при явке в 46,75 % [21]. Приход А.Н. Ткачева ознаменовал новую кадровую революцию - ключевые фигуры эпохи Кондратенко постепенно оставили свои посты.
А.Н. Ткачев - деятельный человек, и в этом видится базовое отличие нового губернатора от прежнего, для которого был важен идеологический фактор, приверженность коммунистическим идеалам и левая фразеология. В отличие от Кондратенко, Ткачев действительно прагматик (так его позиционируют и краевые СМИ), для которого неважен «фасад», «вывеска». Но он все же вынужден пользоваться старыми лозунгами и идеями эпохи Кондратенко, так как именно они отвечают традиционным ценностям населения Кубани. Прагматизм, стремление вывести край из непростой социально-экономической ситуации проявляются все сильнее, особенно в стремлении пересмотреть кадровую политику, привлечь как можно больше инвести-
ций (в том числе иностранных), убрать барьеры на пути перемещения товаров и услуг.
Изменения в кадровой политике только наметились, только начался процесс ротации во многом советской, партийно-хозяйственной элиты, которая фактически находилась у власти последнее время. Ей на смену приходит более коммуникабельная и энергичная политическая элита (к тому же заметно помолодевшая). Мы являемся свидетелями только самого начала этого процесса, в дальнейшем развитии которого остро нуждается современный региональный (и, безусловно, российский!) социум.
Вместе с тем существуют тенденции, указывающие на нестабильность политического процесса:
- отсутствие «внятной» кадровой политики (не выработан механизм ротации кадров);
- воспроизводство политической элитой прежней, советской модели управления, хотя и несколько видоизмененной (методы руководства прежние: давление, административные меры и т.п.);
- «закрытость» органов государственной власти (невозможность влияния других субъектов политического процесса, в том числе политических партий центристского и правого толков, а также общественных, негосударственных организаций на принятие политических решений);
- слабость структур гражданского общества.
Без решения перечисленных проблем невозможна модернизация политической системы и оптимизация государственного управления.
Политический процесс в Краснодарском крае становится все более прогнозируемым и стабильным. Определились главные политические силы, действующие на территории края, это - КПРФ, «Отечество» (Кондратенко), которое в ближайшем будущем скорее всего «сольется» с КПРФ, и «Единая Россия», которая имеет серьезные шансы стать главным конкурентом КПРФ (достаточно сказать, что в парламентских выборах 1999 г. в крае КПРФ набрала 36,8 % голосов избирателей - 1 место, а «Единая Россия» -27,8 % - 2 место).
Геополитическая стабильность всего северокавказского региона напрямую зависит от регионального политического процесса, рассматриваемого нами в системе стабильность - нестабильность. Выявленные тенденции политического процесса в Краснодарском
Кубанский государственный технологический университет
крае свидетельствуют о его стабилизации и все более прогнозируемом характере.
Литература
1. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР
и Верховного Совета РСФСР.
2. М.,1991. № 35. Ст. 1151; № 34. Ст. 1144.
3. Там же, № 34. Ст. 1125.
4. Там же, № 34. Ст. 1146.
5. Там же, № 35. Ст. 1160.
6. Государственный архив Краснодарского края (ГАКК),
ф.р. - 687, оп. 7, д. 4089, л. 39, 66.
7. Там же, д. 4079, л. 284.
8. Там же, д. 4095, л. 48 - 50.
9. Указ Президента РФ № 1400 от 23.09.93 г. «О поэтапной
конституционной реформе в РФ» // Российская газета. М., 1993, 23 сент.
10. ГАКК, ф.р. - 687, оп. 7, д. 4168, л. 46 - 47.
11. Там же, д. 4169, л. 115 - 116.
12. Собрание актов Президента и Правительства РФ. М.,
1993. № 41. Ст. 3924.
13. ГАКК, ф.р. - 687, оп. 7, д. 4171, л. 81.
14. Кубанские новости. Краснодар. 1994. 20, 22 апр.
15. Информационный бюллетень Законодательного Собра-
ния Краснодарского края. Краснодар, 1995.
№ 1. С. 3.
16. Кубанские новости. Краснодар. 1998. 17 нояб.
17. Кубань накануне выборов в Законодательное Собрание
Краснодарского края // Материалы в помощь докладчикам для выступления на краевом Дне информации. Краснодар, 1998. С. 8.
18. Прилепский В.В., Самаркина И.В. Демократические
транзиты и региональный социум (Краснодарский край) // Полития. 2001. № 4 (18).
19. Афанасьев М.Н. Формирование представительных соб-
раний правящих региональных групп // Полис.1998. № 4. С. 118.
20. Колосов В.А., Туровский Р.Ф. Осенне-зимние выборы
глав исполнительной власти в регионах: сценарии перемен // Полис.1997. № 1. С. 101.
21. Бердников Н. За кого голосовала Кубань // Кубанские
новости. Краснодар.1996. 26 дек.
22. Кубанские новости. Краснодар. 2000. 5 дек.
22 мая 2003 г.
