CC BY
12DOI 10.47643/1815-1337_2023_4_125 УДК 349.6
РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИНТЕНСИВНОГО ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ
НА ПРИМЕРЕ КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ Regional aspect of law enforcement and management in the field of intensive forest reproduction on the example of the Kirov region
ЛУППОВА Мария Александровна,
ведущий специалист, юрист отдела муниципального заказа администрации Слободского района Кировской области. 613000, Россия, Кировская обл., Слободской город, ул. Советская, 86. E-mail: masha.luppoba@mail.ru;
МУХЛЫНИН Дмитрий Николаевич,
старший научный сотрудник ОКОПНИР ФКУ НИИ ФСИН России. 125130, Россия, г. Москва, ул. Нарвская, 15А, стр. 1. E-mail: muhlynin78@mail.ru;
Luppova Maria Alexandrovna,
leading specialist, lawyer of the municipal order department administration of the Slobodsky district of the Kirov region. 86 Sovetskaya str., Slobodskoy City, Kirov Region, 613000, Russia. E-mail: masha.luppoba@mail.ru;
Mukhlynin Dmitry Nikolaevich,
Senior Researcher COMFREY
FKU Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia. 125130, Russia, Moscow, Narvskaya str., 15A, p. 1. E-mail: muhlynin78@mail.ru
Краткая аннотация: Соавторы предприняли попытку произвести обзор актуальных правовых и организационных проблем восстановления лесов на примере Кировской области, как одного из крупных субъектов европейской части России по запасам древесины. На основе анализа федерального и регионального законодательства, данных федеральной и региональной статистики, отчетных материалов Счетной палаты России авторами высказываются предложения по совершенствованию института воспроизводства лесов в целях сохранения ее ресурсно-экологического потенциала.
Abstract: The authors attempted to review the current legal and organizational problems of forest restoration in the Kirov region, as one of the major subjects of the European part of Russia in terms of wood reserves. Based on the analysis of federal and regional legislation, federal and regional statistics data, and selected materials of the Accounting Chamber of Russia, the authors make proposals to improve the institute of forest reproduction in order to preserve its resource and ecological potential.
Ключевые слова: правовое регулирование, управление, лесной фонд, интенсивное воспроизводство, инновационные технологии, правопорядок.
Keywords: legal regulation, management, forest fund, intensive reproduction, innovative technologies, law and order.
Для цитирования: Луппова М.А., Мухлынин Д.Н. Региональный аспект правоприменения и управления в области интенсивного воспроизводства лесов на примере Кировской области // Право и государство: теория и практика. 2023. № 4(220). С. 125-128. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_125.
For citation: Luppova M.A., Mukhlynin D.N. Regional aspect of law enforcement and management in the field of intensive forest reproduction on the example of the Kirov region //Law and state: theory and practice. 2023. No. 4(220). pp. 125-128. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_125.
Статья поступила в редакцию: 09.03.2023
В настоящее время на всей территории Российской Федерации наблюдается истощение запасов лесов. В результате интенсивного лесопользования за период 2013 - 2017 года площадь погибших лесов увеличилась в 3,2 раза1.
Руководствуясь положениями статей 61, 62, 64 Лесного кодекса Российской Федерации вырубленные, погибшие, поврежденные леса подлежат восстановлению, осуществляемому посредством естественного, искусственного или комбинированного способов ухода за лесными породами2. Решить проблему сокращения лесных ресурсов призваны основополагающие документы в сфере природопользования: «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года»3, национальный проект «Экология»4, государственная программа «Развитие лесного хозяйства»5, Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года»6.
1 Лесные ресурсы: анализ эффективности бюджетных расходов за 2015-2018 годы. Информация с сайта Счетной Палаты Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://audit.gov.ru/promo/2019-03-forest-resources/index.html (дата обращения 03.10.2022).
2 Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 30.12.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2022) [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_64299/ (дата обращения 03.08.2022).
3 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26.09.2013 № 1724-р «Об утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_152506/ (дата обращения 10.08.2022).
4 Национальные проекты: целевые показатели и основные результаты, Москва, 2019. - С. 47. (дата обращения 10.08.2022).
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 318 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162196/ (дата обращения 10.08.2022).
6 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.02.2021 №312-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года» [Электронный ресурс] // URL: https://docs.cntd.ru/document/573658653 (дата обращения: 05.08.2022).
В Кировской области, как в одном из «лесных» субъектов Российской Федерации, развитие лесных отношений находится в приоритете. Государственная программа Кировской области «Развитие лесного хозяйства»1, «Лесной план Кировской области на 2019 - 2028 год»2, «Концепция интенсивного использования и воспроизводства лесов»3 (далее - Концепция) - эти и другие нормативные правовые акты, принятые в регионе свидетельствуют о переходе от экстенсивной модели воспроизводства лесов (упрощенного порядка лесохозяйственных действий) к интенсивной.
Согласно данным министерства лесного хозяйства Кировской области, площадь земель лесного фонда составляет 8,14 млн. га территории. Ежегодный истощительный ущерб лесных рубок в регионе достигает 17 млн. куб. метров4. За последние годы лесной фонд Кировской области претерпел ряд негативных явлений по составу и возрастной структуре. Вследствие интенсивных лесозаготовок общий запас древесины по сравнению с 2018 годом уменьшился с 1,15 млрд. м3 до 1,12 млрд. куб. метров. Общая площадь берёзовых насаждений увеличилась на 24%, площадь осиновых культур превысила 41%5. Данные факты свидетельствуют о смене хвойных пород мягколиственными малоценными насаждениями, обуславливающейся недостаточными объёмами ухода в молодняках. В таких условиях неизбежна дальнейшая деградация лесов, ведущая к формированию низкопродуктивных растительных культур и создающая угрозу для развития лесозаготовительной промышленности региона в целом.
Согласно положениям региональной программы «Сохранение лесов» к 2024 году планируется обеспечить баланс выбытия и воспроизводства лесных ресурсов в 100% соотношении, а также повысить продуктивность и качество состава древесины. Между тем по данным 2021 года, соотношение выбытия и воспроизводства лесов в Кировской области превысило 104% при плане 100%. Работы по посадке леса проведены на площади 39,4 тыс. га из установленного проектом - 36,5 тыс. га в частности, с достижением высоких результатов в районах по их интенсивной заготовке - Афанасьевском, Лузском и Нагорском. В 2021 году в Кировской области сформировано 5,7 тонн запаса хвойных пород, приобретено оборудование, техника для развития лесной отрасли в объеме 215 единиц6, а также положено начало проведениям на базе Вятского государственного университета научных исследований по анализу качества возобновления лесных площадей7. Казалось бы, такая положительная динамика является залогом успешного управления лесами органами региональной власти. Однако эффективность принятых мер, остается на низком уровне. Алексей Ярошенко, руководитель программы в сфере лесных отношений «Гринпис» отмечает, формально выращивание лесов на территории России достигает 95 %, в действительности результаты плачевны - приживаемость культур не превышает 2 %8.
По результатам оценки эффективности восстановления лесного сектора, приведенным в отчете Счетной палаты Российской Федерации «Аудит эффективности мер по воспроизводству лесов в Российской Федерации за период 2019-2020 годов и истекший период 2021 года», общая совокупность реализации мероприятий на территории России имеет показания ниже среднего - 40 %. В 2019 году в пятерку регионов с низким уровнем эффективности выполнения мероприятий по воспроизводству лесов вошли следующие субъекты Российской Федерации: Республика Бурятия - 9,5 балла, Кировская область - 6,5 балла, Магаданская область - 3 балла, Ненецкий автономный округ и Чукотский автономный округ - 0 баллов9.
Проверка Счетной палаты показала, что основной причиной слабой системы воспроизводства лесов является концентрация законодательных норм и практики ведения лесного хозяйства на первоначальной ступени воспроизводства - посадке. По словам специалиста Е.Н. Юри-чева, региональные органы управления по-прежнему не заинтересованы в выявлении реального положения «зеленых легких»10. К тому же в большинстве регионов сокращаются объемы селекционного материала. За последнее десятилетие площадь лесосеменных плантаций сократилась на 24%. Более того, на 35,5 тыс. га уменьшилось количество хозяйственно-ценных пород11. Потеря объектов семеноводства привела к сокращению количества объемов заготовки семян с особыми генетическими свойствами.
Современная институциональная модель возобновления лесного фонда Кировской области показывает не достаточную эффективность региональной политики в области защиты лесов. Отсутствие контроля за этапами по уходу за лесными культурами, приживаемостью саженцев, последовательностью работ, за наличием актуальных данных о запасе лесов обесценивает ранее проведенные мероприятия и приводит их к низкому результату. В регионе не достаточно инфраструктурных объектов - селекционно-семеноводческих центров, тепличных комплексов
I Постановление Правительства Кировской области от 20.12.2019 № 686-П «Об утверждении государственной программы Кировской области «Развитие лесного хозяйства» (ред. от 18.02.2021) [Электронный ресурс] // URL: https://kirovreg.ru (дата обращения: 05.08.2022). [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_152506/ (дата обращения 10.08.2022).
2Указ Губернатора Кировской области от 29.12.2018 № 165 «Об утверждении Лесного плана Кировской области на 2019 - 2028 годы» (ред. от 20.12.2021) http://publication.pravo.gov.ru/DocumenWiew/4300201812290059?index=0&rangeSize=1 (дата обращения 10.08.2022).
3 Распоряжение Правительства Кировской области от 03.04.2018 № 84 «Об утверждении Концепции интенсивного использования и воспроизводства лесов Кировской области» [Электронный ресурс] URL: https://kirovreg.ru (дата обращения: 10.08.2022).
4 Информация с сайта Министерства лесного хозяйства Кировской области [Электронный ресурс] URL: http://mlh43.ru/lesnoy-fond/ (дата обращения 10.08.2022).
5 Информация с сайта Министерства лесного хозяйства Кировской области [Электронный ресурс] URL: http://mlh43.ru/info/news/3743/ (дата обращения 10.08.2022).
6 Информация с сайта Министерства лесного хозяйства Кировской области от 14.01.2021 [Электронный ресурс] URL: http://mlh43.ru/info/news/3743/ (дата обращения 15.08.2022).
7 Распоряжение Правительства Кировской области от 03.04.2018 № 84 «Об утверждении Концепции интенсивного использования и воспроизводства лесов Кировской области» [Электронный ресурс] URL: https://kirovreg.ru (дата обращения: 05.08.2022).
8 Парафенкова М. Счетная палата: площади потери лесов в России превышают объемы их восстановления. Информация с Ведомости [Электронный ресурс] URL: https://www.vedomosti.ru/ecology/protection_nature/news/2022/01/27/906705-schetnaya-palata-ploschadi-poteri-lesov-v-rossii-previshayut-obemi-ih-vosstanovleniya (дата обращения 15.08.2022).
9 Коллегия Счетной Палаты Российской Федерации. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности мер по воспроизводству лесов в Российской Федерации за период 2019-2020 годов и истекший период 2021 года». Москва, 2021. С. 48.
10 Бабич Н.А., Корчагов С.А., Конюшатов О.А., Стребков Н.Н., Лупанова И.Н. Актуальные проблемы лесовосстановления на Европейском Севере России в рамках перехода к интенсивной модели ведения лесного хозяйства // Известия высших учебных заведений. Лесной журнал, Архангельск, 2013. С. 74-84.
II Сохранение лесов и совершенствование их воспроизводства. Информация с сайта Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://agrarian.council.gov.ru/activity/activities/round_tables/106079 (дата обращения 15.11.2022).
по выращиванию посадочного материала с закрытой корневой системой, Кировская область получила низкие показатели доли заготавливаемых семян, полученных способом искусственного возобновления - 4,0 %1.
Искусственно создаваемые лесные насаждения требуют особого агротехнического ухода. По данным регионального мониторинга в настоящее время в Кировской области отмечена высокая доля гибели лесов старших возрастов по причине низкого объема ухода за ними в молодом возрасте. Данные факторы свидетельствуют о халатном отношении к проблеме истощения запасов леса, рассчитывая на его самостоятельное возобновление, приводящее к истощению запасов древесины и становлению дефицита качественного сырья более жестким.
По результатам проверки в 2019 году по факту выявленных нарушений по статье 8.27 КоАП РФ в отношении арендаторов министерством Кировской области направлена 161 претензия, наложено 43 административных штрафа. В частности, прокуратурой Фаленского района в Зуевский районный суд Кировской области направлено 10 исковых заявлений о понуждении лесопользователей провести работы по восстановлению мест вырубки, образовавшихся за последние два года2.
Вместе с тем, последние мероприятия по осуществлению лесоустройства на территории Кировской области осуществлялись очень давно - в период с 1996 по 2003 год. Проведенная инвентаризация с 2014 по 2016 год на территории 8 лесничеств региона задействовала лишь 16% площади всего лесного фонда региона3. Такие данные свидетельствуют о том, что Кировская область испытывает дефицит наличия актуальных сведений об имеющимся запасе лесных ресурсов.
Незаконные рубки, занимающие лидирующую позицию в России, остаются главной угрозой лесного фонда, причиняющие стране невосполнимый экологический ущерб. По официальным данным более 30% лесозаготовок совершается в обход закона, а в отдельных «лесных» субъектах, таких как: Амурская, Архангельская, Иркутская, Свердловская, в том числе Кировская область, ее удельный вес достигает 70%, что составляет около 95% в общем объеме преступности в сфере экологии4.
Согласно судебной статистике за первое полугодие 2019 года судами Кировской области рассмотрено 126 уголовных дел в отношении 133 лиц обвиняемых в совершении преступлений в сфере незаконных рубок лесных насаждений. Результаты свидетельствуют о том, что ситуация в сфере охраны лесов в регионе не может быть признана благополучной5.
Существующий правовой порядок в области лесовосстановления не стимулирует лесопромышленные компании к сохранению биоразнообразия и развитию лесной инфраструктуры. Выполняемые арендаторами работы ограничиваются посадкой леса, проводимой ими как обременительная мера исполнения обязанностей по договору аренды.
Наличие дисбаланса вырубленных лесов и объемы его восстановления тормозит эффективное воспроизводство, поскольку стандарты и нормы на местах формируются формально, приводящие к искажению сведений о наличии леса. Так, в 2020 году органами прокуратуры Кировской области установлены нарушения требований закона - указание одним из сотрудников ООО ПКП «Алмис» недостоверных данных в проектной документации: о количестве подростов, густоте созданных насаждений и способах их восстановления. При этом ранее выполненные мероприятия были приняты в полном объеме без замечаний. За ненадлежащее исполнение полномочий по воспроизводству лесов прокуратура внесла представление исполняющему обязанности министру лесного хозяйства региона.
Помимо того в настоящее время лесное законодательство не предусматривает единый структурированный порядок осуществления приемки работ по воспроизводству лесов, отсутствие которого приведет к отражению недостоверной информации в отчетах по лесовосстановле-нию о результатах проведенной деятельности.
Деятельность в сфере лесного семеноводства носит бессистемный характер. Региональная программа в области развития лесного семеноводства не разработана. Правилами создания и выделения объектов лесного семеноводства № 4386 не закреплен прозрачный порядок осуществления ухода за объектами лесного семеноводства, а также отсутствует проработка вопросов по созданию репродуктивного м атериала лесных растений. Дорожно-транспортная инфраструктура лесных дорог Кировской области остается на слабом уровне развития, затрудняющая доступ к перспективным лесным участкам.
Выявленные проблемы в области организации и осуществления возобновления лесов Кировской области относятся к числу комплексных. В связи с чем нами предлагаются следующие варианты их преодоления:
Во-первых, важным фактором гармонизации системы сбора и анализа материалов является разработка единого информационного портала охраны и управления лесами России, объединяющий данные лесоустройства, государственного лесного реестра, бюджетной и статистической отчетности. Цели создания цифровой платформы - обеспечение прозрачности процессов управления, защиты, воспроизводства лесов. Предлагается внедрить в автоматизированную систему ряд аспектов: информацию о количестве, качестве и стоимости деревьев, их природ-
1 Постановление Правительства Кировской области от 20.12.2019 № 686-П (ред. от 18.02.2021) «Об утверждении государственной программы Кировской области «Развитие лесного хозяйства» [Электронный ресурс] // URL: https://kirovreg.ru (дата обращения 23.12.2022).
2 Пресс-центр Правительства Кировской области. Более 160 претензий направлено арендаторам за неполное выполнение работ по лесовосстановлению. Информация с сайта Унинского муниципального округа Кировской области [Электронный ресурс] URL: https://admuni.ru/main/10019-bolee-160-pretenziy-napravleno-arendatoram-za-nepolnoe-vypolnenie-rabot-po-lesovosstanovleniyu.html (дата обращения 27.09.2022).
3 Постановление Правительства Кировской области от 20.12.2019 № 686-П (ред. от 18.02.2021) «Об утверждении государственной программы Кировской области «Развитие лесного хозяйства»«. [Электронный ресурс] // URL: https://kirovreg.ru (дата обращения: 10.08.2022).
4 Скрипченко Н.Ю. Актуальные вопросы обеспечения сохранности и реализации незаконно срубленной древесины - вещественного доказательства при производстве по уголовному делу// Вестник Томского государственного университета. Право. Томск, 2021. № 39. С. 80-89.
Справка по результатам изучения практики рассмотрения судами Кировской области уголовных дел о преступлениях, предусмотренных статьей 260 УК РФ (незаконная рубка лесных насаждений) от 15.01.2020 [Электронный ресурс] URL: http://oblsud.kir.sudrf.ru/ (дата обращения 17.08.2022).
Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 20.10.2015 № 438 «Об утверждении Правил создания и выделения объектов лесного семеноводства (лесосеменных плантаций, постоянных лесосеменных участков и подобных объектов)» [Электронный ресурс] // URL: https://docs.cntd.ru/document/420314538 (дата обращения: 17.08.2022).
ных особенностях, сведения о текущем состоянии лесов, данные о лесопользователях, поэтапную электронную приемку работ. Следует проработать вопрос о создании Регламента, закрепляющего периодичность обновляемых актуальных данных, единую форму, состав сведений, требований к подаче отчета о древесине в электронном виде.
Во-вторых, залогом эффективного функционирования интенсивной модели воспроизводства лесов является проработка нормативно-правовой базы. Требуется разработать «Правила создания лесных питомников, их эксплуатации в Кировской области», предусматривающий порядок учета и применения семян лесных растений.
Предлагается законодательная норма, закрепляющая последовательность лесохозяйственных мероприятий как этапов единого цикла, включающего: лесовосстановление, агротехнический уход, методы осветления и прочистки. Для обеспечения продуктивности роста древесины к установленному моменту времени требуется регулярный выезд правоохранительный органов на места на каждом этапе возобновления лесных пород.
В-третьих, технологическими решениями станут: развитие дорожной инфраструктуры за счет равномерного изъятия древесины с каждого выдела при рубках ухода и сплошных рубках; создание посадочного материала с закрытой корневой системой, выращенного из семян высокого класса, увеличение его доли. Например, в качестве образца, использовать опыт Республики Коми, в котором одним из крупных арендаторов леса - АО «Монди Сыктывкарский ЛПК», активно применяются лесосеменные базы с увеличением объемов выращивания сеянцев до 8,7 миллионов штук в год с 4 миллионов за период 2013-2014 года1.
Для эффективной реализации мер надлежит осуществлять регулярный контроль за степенью приживаемости саженцев высококвалифицированными специалистами. Важно учитывать специфику экстерриториального принципа - возобновлять культуры на территории региона и за ее пределами в более благоприятных природных условиях России. А создание научно-образовательных кластеров, сотрудничество с институтами леса - плацдарм эффективного управления природопользованием.
Библиогра фия:
1. Лесные ресурсы: анализ эффективности бюджетных расходов за 2015-2018 годы. Информация с сайта Счетной Палаты Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://audit.gov.ru/promo/2019-03-forest-resources/index.html
2. Национальные проекты: целевые показатели и основные результаты, Москва, 2019. - С. 47.
3. Алексеева М. Новая концепция позволит повысить эффективность ЛПК. Кировская область переходит к новой модели эксплуатации лесов// ЛесПромИнформ, 2018. - № 2. - С. 48.
4. Бабич Н.А., Корчагов С.А., Конюшатов О.А., Стребков Н.Н., Лупанова И.Н. Актуальные проблемы лесовосстановления на Европейском Севере России в рамках перехода к интенсивной модели ведения лесного хозяйства// Известия высших учебных заведений. Лесной журнал, Архангельск, 2013. С. 74-84.
5. Скрипченко Н.Ю. Актуальные вопросы обеспечения сохранности и реализации незаконно срубленной древесины - вещественного доказательства при производстве по уголовному делу// Вестник Томского государственного университета. Право. Томск, 2021. № 39. С. 80-89.
6. Справка по результатам изучения практики рассмотрения судами Кировской области уголовных дел о преступлениях, предусмотренных статьей 260 УК РФ (незаконная рубка лесных насаждений) от 15.01.2020 [Электронный ресурс] URL: http://oblsud.kir.sudrf.ru/
References:
1. Forest resources: analysis of the effectiveness of budget expenditures for 2015-2018. Information from the website of the Accounts Chamber of the Russian Federation [Electronic resource] URL: http://audit.gov.ru/promo/2019-03-forest-resources/index.html
2. National projects: targets and key results, Moscow, 2019. - p. 47.
3. Alekseeva M. The new concept will improve the efficiency of the LPC. Kirov region moves to a new model of forest exploitation// LesPromInform, 2018. - No. 2. - p.
48.
4. Babich N.A., Korchagov S.A., Konyushatov O.A., Strebkov N.N., Lupanova I.N. Actual problems of reforestation in the European North of Russia in the framework of the transition to an intensive model of forestry management// Izvestia of higher educational institutions. Lesnoy zhurnal, Arkhangelsk, 2013. pp. 74-84.
5. Skripchenko N.Yu. Topical issues of ensuring the safety and sale of illegally felled wood - material evidence in criminal proceedings// Bulletin of Tomsk State University. Right. Tomsk, 2021. No. 39. pp. 80-89.
6. Reference on the results of the study of the practice of consideration by the courts of the Kirov region of criminal cases on crimes provided for in Article 260 of the Criminal Code of the Russian Federation (illegal logging of forest plantations) dated 15.01.2020 [Electronic resource] URL: http://oblsud.kir.sudrf.ru/
1 Смирнов В. Эксперты рассказали, как повысить эффективность восстановления лесов в регионах России. Информация с сайта ТАСС [Электронный ресурс] URL: https://tass.ru/ekonomika/6282835 (дата обращения 17.09.2022).
