CC BY
78
10. ПетуховВ.В. Модернизация и перспективы российской демократии // Власть. 2009. № 12.
11. Динес В.А., Федотов А. С. Российская государственность в контексте модернизации // Власть. 2010. № 1.
12. Готово ли российское общество к модернизации: аналитический доклад. М., 2010. URL: http://www.isras.ru/files/File/Doclad/gotovo_li_rossijskoe_obshestvo_k_modemizacii.pdf
13. Кертман Г.Л. Статус партии в российской политической культуре // Полис. 2007. № 1.
14. URL: http://wciom.ru/ (дата обращения: 06.06.2010).
15. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/6066
16. Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию РФ, 12 ноября 2009 г. URL: http:// www.kremlin.ru/transcripts/5979
17. Дубинин С.К. Альтернативы модернизации // Свободная мысль. 2010. № 2.
18. Шилов В.Н. Партия «Единая Россия» и идеология консерватизма // Науч. ведомости Белгородского гос. ун-та. Сер.: История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 1 (72), вып. 13.
19. Кто придумал модернизацию. URL: http://lenta.ru/articles/2010/02/06/kryshtanovskaya
O.V. Bakhlova
Regional Elites
in the Transformation
of the Political Mechanisms
of Governance of the Territorial
System of Post-Soviet Russia
The process and the main characteristics of the evolution of the status and the role of regional political elites in post-Soviet Russia are studied. Special attention is paid to their interconnection with the transformation of mechanisms of governance of the territorial system of the Russian Federation. Changes in the system of communication between elites are identified.
Key words and word-combinations: regional elites, transformation, federalization, evolution, legitimation, emancipation.
Исследуются процесс и основные характеристики эволюции статуса и роли региональных политических элит в постсоветской России. Особое внимание обращается на их взаимосвязь с трансформацией механизмов управления территориальной системой Российской Федерации. Выявляются изменения в системе межэлит-ных коммуникаций.
Ключевые слова и словосочетания: региональные элиты, трансформация, федерализация, эволюция, легитимация, эмансипация.
УДК 94(470+571):321:31 6.344.32 ББК Ф0
О.В. Бахлова
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЭЛИТЫ
В УСЛОВИЯХ
ТРАНСФОРМАЦИИ
ПОЛИТИЧЕСКИХ
МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
СИСТЕМОЙ
ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ*
I егиональные элиты как территориальные и социально-политические общности являются особыми субъектами политики. Их специфика заключается в двойственном предназначении - как проводников общегосударственной политики и представителей региональных интересов, своеобразных региональных групп давления. Это сочетание обусловли-
* Статья выполнена при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы (проект 14.740.11.0239).
вает дуализм их статуса в общегосударственном и региональном политическом процессе, а также в системе общегосударственного и регионального управления.
Свое участие в политике региональные элиты реализуют посредством прямого или косвенного участия во властных общегосударственных, региональных и местных структурах и политических организациях. Они оказывают давление для принятия соответствующих политических решений. В процессе их деятельности происходит конвертация накопленного символического капитала и «капитала связей» в политическое влияние.
Механизм функционирования региональных политических элит постсоветской России сложился в результате социально-политических и экономических изменений, происходивших с начала 1990-х годов. Его количественная (увеличение элементов - диверсификация) и качественная (включение символических образов, процедур легализации и легитимации, согласование корпоративных, региональных, межрегиональных и общегосударственных интересов) эволюция была связана с активизацией региональных элит в условиях переходного периода. При этом в целом сохранялась преемственность в способах рекрутирования элит и методах властвования.
Важнейшими факторами эволюции статуса и роли региональных политических элит в постсоветской России, определившими их основные характеристики, на наш взгляд, были:
1) федерализация территориального устройства государства и децентрализация управления, способствовавшие обретению региональными элитами статуса субъектов политического процесса общефедерального и регионального уровней;
2) демократизация: введение конкурентных выборов, создание представительных органов власти на местах, уменьшение «закрытости» политики, актуализация идеи гражданского общества, выведение местного самоуправления из властной вертикали, признание политического плюрализма обусловили изменения в механизме функционирования региональных элит, повысив значение процедуры их легитимации;
3) диверсификация политических коммуникаций: отказ от унитарной и унифицированной системы увеличил разнообразие тактики и стратегии региональных элит - средств, принципов и целей, реализуемых ими как по вертикали, так и по горизонтали.
Наряду с указанными внешними (объективными) факторами применительно к рассматриваемому периоду можно также выделить группу внутренних (субъективных) условий. Среди них отметим в первую очередь стремление региональных группировок к суверенизации, подрывавшее авторитет Центра. Сыграла свою роль эволюция регионального политического сознания, выразившаяся в новой расстановке акцентов лояльности населения регионов, с переориентацией ожиданий по стабилизации ситуации с Центра на региональные власти. Формирование же и распространение «национальных идей», идеи «губернизации» России обосновывали превращение региональных элит в своеобразные политико-идеологические центры, вырабатывавшие альтернативные (по отношению к Центру) программы и модели региональной стабилизации и развития.
Совокупность обозначенных условий обозначим понятием «внутренний ре-
гиональный дискурс». Важная его характеристика - определенная мифологизация, заключавшаяся в создании и пропаганде идеи внешнего врага (федеральной элиты) и мифа «коллективной региональной судьбы», авторами которого выступали региональные элиты.
Действие факторов обеих групп проявилось на всех этапах эволюции региональных элит в 1990-е годы.
В позднесоветский период (август 1991 - сентябрь 1993 г.) было положено начало политической и экономической либерализации, происходившей на фоне дальнейшего ослабления позиций центральной элиты и регионализации государства. Особо следует отметить тренд самоорганизации региональных элит, совершаемой через новую институционализацию. Данные попытки сопровождались противоречивыми действиями.
С одной стороны, наблюдалось острое противостояние внутри региональных элит, инициированное как выходом местных Советов народных депутатов из-под контроля региональных комитетов КПСС, так и конвертацией политической власти в экономическую. В его рамках выделились следующие конфликтные линии: «советская элита - региональная партийная элита»; «партийная - хозяйственная элита»; «прежняя (партийно-советская) элита - новая «демократическая» элита».
С другой стороны, объединяющим корпоративным интересом являлась оппозиция Центру. О сепаратном пересмотре принципов территориальной и политической организации свидетельствовали выдвинутые и преимущественно реализованные проекты введения поста мэра в крупных городах (Ленинград, Москва), института президентства (Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Якутия), претензии на повышение правового статуса автономных республик (Башкортостан, Татарстан, Чечено-Ингушетия), других автономных образований и «русских территорий» до статуса суверенных или ассоциированных государств.
Подобные действия по приобретению атрибутов государственности использовались как инструменты повышения легитимности и статуса региональных элит по отношению к Центру. В свою очередь, Центр продолжил прежнюю стратегическую линию политических назначений, предполагавшую сохранение жесткой исполнительной вертикали. Был создан институт региональных администраций, заменивший партийно-исполкомовскую систему управления (начало было положено Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» [1]). Одновременно вводился институт представителя Президента в субъектах Федерации.
Следствием этих нововведений стало появление новой потенциальной конфликтной линии: «региональные власти - представитель Президента». В какой-то мере эта политика была политикой люстрации, поскольку преследовала цели вытеснения партийно-советской элиты с руководящих постов, «десоветизацию» управления, утверждение в регионах лояльной «демократической» элиты. Таким образом, изначально она содержала в себе существенное противоречие между эффектами демократизации и федерализации государства.
Промежуточный этап (октябрь 1993 - 1995 г.) можно назвать временем «политических контрактов» Центра с региональными элитами. Ряд важнейших политических событий (роспуск Верховного Совета РФ, региональных и мест-
ных Советов народных депутатов, принятие Конституции 12 декабря 1993 г., разработка и введение в действие конституций республик и уставов других субъектов РФ, создание органа регионального представительства - Совета Федерации) в очередной раз повлиял на изменение тактики сторон. Произошел отход от жесткой линии в сторону временного компромисса, хотя стратегия осталась прежней: у Центра - курс на лояльность региональных элит, у региональных элит - на суверенизацию-эмансипацию. Весьма любопытным в связи с этим представляется сочетание эффектов демократизации и федерализации, однако теперь - с приоритетом последних.
Практика достижения компромиссов нашла свое отражение в переходе к выборности глав субъектов РФ и представителей регионов в Совете Федерации, признании статуса субъекта РФ за всеми регионами - бывшими автономными республиками, другими автономными образованиями и административно-территориальными единицами (краями, областями). Аналогичное значение имело создание механизма сдержек и противовесов на региональном уровне - между региональными исполнительной и законодательной властями. Однако эту практику следует признать более адекватной планам региональных элит, вышедших на новый уровень легитимности и политического влияния в результате легализации статуса региональных властей, увеличения возможностей лоббирования региональных и корпоративных интересов на федеральном уровне, подписания ряда договоров о разграничении полномочий.
В то же время важно отметить снижение политического влияния и уменьшение полномочий региональных законодательных ассамблей.
Дальнейшая эмансипация региональных политических элит осуществлялась с конца 1995 г. вследствие перехода к массовым выборам глав субъектов Федерации (в некоторых регионах такие выборы состоялись уже в 1993 г.), причем она была инициирована самим Центром, сделавшим попытку путем административной мобилизации добиться утверждения в регионах лояльных ему кандидатов. Был также введен должностной принцип формирования Совета Федерации (его депутатами стали руководители органов исполнительной и законодательной власти субъектов).
Соответственно, главы субъектов Федерации как представители верхнего уровня региональной политической элиты обрели новую - демократическую -легитимность, независимую от кадровой политики Центра. Центр отказался от прямых, административных методов диктата, переориентировавшись на так называемую новую политику, реализовывавшуюся через систему назначений представителей Президента в субъектах, которым были переданы функции координации всех федеральных структур в регионе, и противопоставление глав местного самоуправления главам исполнительной власти субъектов Федерации. Тем самым актуализировались косвенные методы и инструменты воздействия Центра на «регионалов». Дополнительную важность приобрели механизмы политических сдержек и противовесов и экономического регулирования.
Обратимся к анализу различных уровней и аспектов эволюции региональных политических элит. Для этого рассмотрим несколько отражающих их моделей.
Модель «номенклатурной трансформации» акцентирует внимание на анализе
персонального состава политической элиты постсоветской России. Основной вывод ее сторонников - признание невысокой сменяемости прежде всего региональной политической элиты. Эта модель используется и для исследования изменений в механизме функционирования региональных элит (такие ее варианты, как концепции «номенклатурной демократии» и «номенклатурной либерализации» [2]). Особо можно указать на применение некоторых механизмов публичной политики (в первую очередь выборов, использованных для легитимации).
По нашему мнению, чересчур категоричным является утверждение о превращении постсоветской элиты в консервативную после 1993 г. [3, с. 5] - оно более применимо к центральной, чем к региональным политическим элитам. Правильнее говорить на тот момент о «внутреннем консерватизме» региональных элит. О нем свидетельствуют, в частности, препятствование механизмам ротации и сохранение инкумбентов после губернаторских выборов конца 1996 -начала 1997 г.: так, в 23 регионах из 47 победу одержали действующие главы субъектов Федерации - эффективность выдвижения претендентов из этой группы составила 48,9% [4, с. 99].
Одновременно обнаружился «внешний модернизм» «регионалов», предполагавший содействие распространению и утверждению новых принципов организации коммуникативного пространства. Однако и в том, и в другом случае отмечается определенный «экспансионизм» региональных элит верхнего уровня, понимаемый как их стремление утвердить и расширить сферу своего влияния / компетенции / контроля и возможности обратного давления на центральную элиту.
Одной из модификаций первой модели выступает модель «политического капитализма», которая также основывается на признании существования партийно-советской номенклатуры в СССР [5]. Ее суть выражается в тезисе о конвертации политического капитала путем использования политической власти и политического статуса в экономический через механизм приватизации, создание внебюджетных фондов, благодаря контролю над экономической деятельностью. Реализация этой модели наблюдалась в ряде регионов Российской Федерации.
Вполне адекватной содержанию процесса эволюции региональных элит в условиях реструктуризации политико-территориальной системы постсоветской России представляется также клиентелистская модель [6]. На уровне региона «квазикорпоративизм» включает персональные клиентелы (например, личные команды глав регионов) и клиентизированные институты, политические и экономические. Очень часто эта совокупность обозначается термином «политикофинансовая группа» [7].
Модель «подключения контрэлиты» (главным образом интеллектуальной) [8] можно назвать идеалистической конструкцией, отображавшей некоторые публичные и социальные моменты в политических процессах начала 1990-х годов, а именно эффекты демократизации. Действительно, «контрэлита» привлекалась в качестве тактического политического союзника во внутренней борьбе и борьбе с Центром, но в дальнейшем была либо оттеснена (даже «маргинализирована»), либо - самый редкий вариант - ее отдельные представители были инкорпорированы в верхний уровень региональных элит (К. Титов в Самарской области и некоторые другие).
Наконец, самой общей моделью трансформации выступает модель «пробуждения (бунта) региональных элит» [9]. «Пробуждение» отражает взаимосвязь внешних и внутренних факторов трансформации - наступление провинции в результате союза-компромисса (по терминологии С. Липсета и С. Рокка-на) региональных партийных и хозяйственных элит, воспользовавшихся ослаблением позиций Центра и, в свою очередь, изменивших политическую лояльность. В ее основу было положено стремление если не к безграничному самоутверждению, то к приобретению и утверждению своей политической субъектности на региональном и федеральном уровнях.
В то же время процесс эмансипации региональных элит не был пока «буржуазной революцией регионов», как считают некоторые исследователи [10, с. 67]. Например, уже в результате выборов в Государственную Думу 1995 г. обнаружилось наличие так называемой антирыночной зоны (Кемеровская, Орловская, Ульяновская области и др.) [11, с. 37-38]. В определенной степени неадекватность указанного положения иллюстрировалась итогами губернаторских выборов конца 1996 - начала 1997 г. Так, представители КПРФ одержали победу в нескольких регионах - Брянской, Владимирской, Волгоградской и Рязанской областях, Ставропольском крае [4, с. 99].
На наш взгляд, достаточно удачным применительно к процессу «пробуждения» региональных элит в постсоветской России является термин «эмансипация», предполагающий не только освобождение от зависимости (в данном случае от политической и административной зависимости от Центра, от унитарной связи), но и стремление к созданию новых ценностей, ориентированных на региональное политическое сознание.
Рассматриваемый процесс можно конкретизировать на примере определенного субъекта РФ - Республики Мордовия. Здесь наблюдалось сочетание элементов нескольких моделей эволюции статуса и роли региональных политических элит: «подключения контрэлиты» (особенно на первом этапе), «конвертации экономической власти в политическую», «номенклатурной либерализации».
В процессе адаптации политической элиты Республики Мордовия к новой социально-политической системе наибольшее значение имела не «национальная идея», а кланово-корпоративные и экономические связи; политическая же ориентация представителей «властного центра» использовалась ими больше в конъюнктурных целях на выборах, чем для самоидентификации (так, одной из конфликтных линий в политической элите было противостояние в рядах представителей бывшей советско-партийной номенклатуры, являвшихся в этот период членами КПРФ).
Следует отметить определенную зависимость регионального политического процесса в Мордовии от развития центральных политических событий, что выразилось в первую очередь в постепенной «десоветизации» властной элиты, противостоянии законодательной и исполнительной властей, вмешательстве федерального Центра.
Подчеркнем также пассивность постсоветской политической элиты республики в общероссийском политическом процессе, ее приспособление к новым условиям через «прагматичный конформизм». До середины 1990-х годов поли-
тическая элита Республики Мордовия не проявляла большого интереса к реформированию прежней унитарной связи с федеральным Центром, предпочитая действовать по «номенклатурному» сценарию, признавая установки Центра с их последующей адаптацией к собственным корпоративным интересам. Этот сценарий воспроизводился с определенной цикличностью: происходила «смена потоков» властных элит, политическими доминантами которых стали местная проблематика, вопрос о сохранении позиций во «властном центре».
Определяя степень эволюции статуса и роли региональных политических элит России в постсоветский период в целом, обозначим некоторые общие, наиболее важные константы данного процесса.
Адаптация постсоветских региональных элит происходила в форме эмансипации, обусловившей их превращение из «периферийных», полностью подчинявшихся центральной элите, в акторов регионального и федерального политических процессов. В результате можно говорить об их относительной самоорганизации через определение единого статуса политических субъектов. Причем выделились как коллективные политические субъекты - собственно региональные элиты, так и индивидуальные акторы - их отдельные представители, прежде всего главы субъектов Российской Федерации. Состоялось самоопределение региональных элит по отношению к федеральному Центру: наряду с реакцией на политику Центра возникает эффект обратного давления на Центр и федеральную элиту.
Выработка стратегии самостоятельного политического действия, сменившая прежде доминировавшие стратегии «отстраненности» и «подчинения», способствовала трансформации характера взаимоотношений региональных и федеральной элит. Преобразования заключались главным образом в переходе от принципа властной иерархической вертикали к принципу субсидиарности и в увеличении разнообразия коммуникативных моделей как по вертикали, так и по горизонтали.
Участие в политическом процессе представителями региональных элит реализовывалось в первую очередь через стратегию оппозиционности (Центру, прежней партийно-советской элите, правящей элите), хотя достаточно распространенной была и практика компромиссов.
Наряду с серьезными изменениями во внешних ориентациях региональных политических элит, повлиявшими на реструктуризацию системы коммуникаций, на уровне регионов к концу 1990-х годов сохранялось относительное воспроизводство структуры прежней элиты в рамках должностной иерархии исполнительной вертикали властных органов. Представители «третьего» сектора по сравнению с началом 1990-х годов утратили свое влияние на развитие регионального политического процесса. В частности, анализ состава региональных законодательных собраний данного периода позволяет констатировать, что лидеров общественных объединений и представителей образования, науки, культуры, средств массовой информации в них было крайне мало [12, с. 117].
Таким образом, основным итогом процесса эволюции региональных политических элит в переходный период можно признать их внешнюю (по отношению к федеральному Центру) трансформацию. Применительно к их внутренней структуре и межэлитным коммуникациям на уровне региона правильнее будет употреблять выражение «внутренняя адаптация».
Библиографический список
1. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
2. Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. № 1. С. 51-65.
3. Шевцова Л. Ф. Политические зигзаги посткоммунистической России. М., 1997.
4. Колосов В. А., Туровский Р.Ф. Осенне-зимние выборы глав исполнительной власти в регионах: сценарии перемен // Полис. 1997. N° 1. С. 97-108.
5. БадовскийД.В. Трансформация политической элиты России - от «организации профессиональных революционеров» к «партии власти» // Полис. 1994. № 6. С. 42-58.
6. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997.
7. Куколев ИВ. Трансформация политических элит в России // Общественные науки и современность. 1997. № 4. С. 82-91.
8.Дука А.В. Трансформация местных элит (институционализация общественных изменений: от протеста к участию) // Мир России = Universe of Russia. 1995. Т. 4, № 2. С. 106-117.
9. МоховВ. Эволюция региональной политической элиты России (1950-1990 гг.). Пермь, 1998.
10. Беляков Д.Е. Пространство власти: динамика административно-территориального устройства и системы управления хозяйством // Регионология. 1997. № 3. С. 57-68.
11. Чугров В. Электоральное поведение российских регионов (статистический анализ выборов декабря 1995 г.) // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 4. С. 23-39.
12. Афанасьев М.Н. Формирование представительных собраний правящих региональных групп // Полис. 1998. № 4. С. 116-119.
E.V. Krasilnikova Economic Costs and Results of the E-Government Conception Implementation in Russia
Approaches to the assessment of social-economic effectiveness of the e-government conception implementation are considered. Special attention is paid to the determination of the costs and the results of e-government formation.
Key words and word-combinations: e-services, information-communicative system, potency, social-economic effectiveness of e-government.
Рассматриваются подходы к оценке социально-экономической эффективности реализации концепции электронного правительства. Особое внимание уделяется определению величины издержек и результатов формирования электронного правительства.
Ключевые слова и словосочетания: электронные услуги, информационно-коммуникационная система, результативность, социально-экономическая эффективность электронного правительства.
УДК 004:33 ББК 65.39
Е.В. Красильникова
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
ИЗДЕРЖКИ
И РЕЗУЛЬТАТЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
настоящее время под «электронным правительством» принято понимать совокупность информационно-коммуникативных средств и инструментов, направленных на повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных органов управления, должностных лиц. Центральной
