CC BY
394
УДК 332.1
РЕГИОНАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ
РЕШЕНИЯ
REGIONAL BUDGETS: PROBLEMS AND SOLUTIONS
Агаджанян А. С.
Южно-Российский институт управления - филиал
Российской академии народного хозяйства и государственной службы
Agadzhanyan A.S.
South-Russia Institute of Management - branch of Russian Presidential
Academy of
National Economy and Public Administration
Аннотация: В статье раскрываются проблемы региональных бюджетов и пути их решения. Рассмотрены причины дефицита бюджетов регионов и действия власти по его устранению. Предлагаются инструменты решения проблем и обосновывается их применимость.
Ключевые слова: регион, федеральный бюджет, региональный бюджет, дефицит, дисбаланс, межбюджетные трансферты.
Annotation: The article reveals problems of regional budgets and their solutions. The author considers reasons of deficit of regional budgets and government's actions for its removal. The paper presents instruments for solving problems and proves their applicability.
Key words: region, federal budget, regional budget, deficit, disbalance, interbudgetary transfers.
В современных условиях жизнь и благополучие граждан в значительной мере зависят от качества прогнозирования и от исполнения бюджета. Государственный бюджет является прежде всего отражением состояния экономики и в последние годы играет основную роль в обеспечении общей сбалансированности региональных бюджетов.
В формировании региональных бюджетов наблюдаются серьезные проблемы, несмотря на определенное улучшение ситуации с их исполнением в 2014 году по сравнению с 2013-м годом. Именно в 2013 году случился настоящий бюджетный кризис, только не федерального бюджета, а субъектов Федерации. Доля доходов региональных бюджетов в ВВП в 2013-м достигла исторического минимума с 1995-го. Если в 20072012 гг. консолидированные региональные бюджеты в основном сводились без дефицитов, за исключением пика кризиса в 2009 году, то с 2012 года дисбаланс региональных бюджетов вновь стал расти, а в самом тяжелом для регионов 2013 году доходы почти не росли.
Что подрывает бюджетное здоровье регионов?
Во-первых, произошло снижение налоговых доходов (в первую очередь, налога на прибыль на 13%.), доли инвестиционных расходов регионов (тенденция снижения инвестиционных расходов продолжилась и в 2014 году: доля в общей сумме расходов за 8 месяцев 2013 года составила 12%, а за 8 месяцев 2014-го уже 10,3%). [1]
Во-вторых, были сокращены объемы федеральных трансфертов (на 6%), а также завышены прогнозы темпов роста доходов региональных бюджетов. В итоге эти «два кирпича на голову» привели к дестабилизации бюджетов регионов - бюджеты большинства регионов оказались дефицитными. Кроме того, чтобы выполнить указы по повышению зарплат бюджетникам, регионы не только сократили расходы по другим статьям, но и влезли в долги. Следует заметить, что график исполнения майских
указов Президента о зарплатах бюджетников был утвержден правительством в относительно благополучном 2012 году. [2]
Дефицит региональных бюджетов вырос в три раза, до 642 млрд руб. По географии он по-прежнему же широк: 75 регионов в 2014 году против 77 в 2013 году. Наиболее благополучны бюджеты Сахалинской области и Крыма (профицит 14-15%), Ленинградской (11%) и Тюменской (4%) областей, а также ее автономных округов. [3]
В начале нынешнего года суммарный долг регионов и муниципалитетов вырос до 2,4 трлн рублей, превысив треть от налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов регионов (без учета трансфертов). Такая картина наблюдается в 47 регионах, где долговая нагрузка больше половины их налоговых и неналоговых доходов Так, на Чукотке долговая нагрузка составила 125%, в Смоленской, Костромской областях, Мордовии -более 100%, республиках Карелия и Удмуртия, Белгородской и других областях - 80-96%. [4]
С июля 2014 года структура долга стала хуже: доля кредитов коммерческих банков выросла с 39 до 45%, а доля бюджетных кредитов с более льготными ставками и возможностью пролонгации сократилась до 32%.
По мнению большинства аналитиков, оптимистичного прогноза на текущий 2015-й год также не следует строить, т.к. ситуация в экономике реально изменилась: большую часть вызовов для развития регионов России на 2015 год определили основные события ушедшего года:
1. Совсем другие, более сложные внешние условия - имеются ввиду стрессовые ситуации конца 2014 года, демонизация России и исключительно агрессивная антироссийская пропаганда и политика [5]. Предъявив России экономические санкции, политические противники заставили искать ответные меры, которые больно ударили не только по экономике Евросоюза и ряда других стран, но и по их
сельскохозяйственному производству. Ущерб от потери экспорта по приблизительным подсчетам составил 40 млрд евро. [6]
2. Большая закредитованность регионов. При этом если макроэкономическая ситуация продолжит ухудшаться, прогнозируемое снижение доходов региональных бюджетов может оказаться более масштабным. Во время экономического кризиса проблема с дефицитом региональных бюджетов естественно, усиливается.
Как видим, радужных перспектив нет.
Каков выход из создавшейся ситуации?
Как показывает мировой опыт, любой многоуровневой бюджетной системе присущ как вертикальный дисбаланс, вызванный несоответствием распределения расходных и доходных полномочий, так и горизонтальный дисбаланс (неравенство) в положении субнациональных бюджетов одного уровня. Федеральный бюджет является по сути «бюджетом последней инстанции», поэтому нарастание проблем на региональном уровне требует принятия решений со стороны центра. В 2015 году регионы не справятся со своими обязательствами без поддержки центра.
Однако не стоит кричать «Пожар!», когда все горючее отсырело, а спички закончились. В Кремле понимают проблемы и делают шаги для их решения.
Еще в середине января 2014 года Министерство финансов предложило проект закона, ужесточающий ответственность губернаторов за долги регионов. Его введение позволило бы Президенту уволить главу субъекта Федерации в случае, если просроченные долги региона превышают 10% суммы налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета в последнем отчетном финансовом году. Как известно, документ принят не был. Тем не менее, известны факты замены откровенно слабых губернаторов, проваливших социально-экономическую политику у себя в регионах - Брянской, Волгоградской и Орловской областях.
Участились призывы кремлевских руководителей к губернаторам оптимизировать бюджеты и сокращать непосильный для многих регионов бюрократический аппарат. На заседание Госсовета выносятся вопросы социально-экономической ситуации в регионах, оптимизации региональных бюджетов, рассматриваются меры по сокращению в 2015 году долговой нагрузки на региональные бюджеты, что также подтверждает серьезное отношение Кремля к данной теме.
Государственной Думе пришлось «переверстывать» главный финансовый документ страны с учетом сложной внешнеэкономической конъюнктуры, адаптировать его к новым условиям, - все оценки, которые были даны региональным бюджетам в период их утверждения, к сегодняшнему дню во многом устарели. В настоящее время приняты поправки к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». [7]
Для решения проблемы закредитованности регионов, улучшения сбалансированности и устойчивости бюджетов регионов Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев подписал постановление о проведении реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам. [8] В ближайшие три года регионы смогут реструктурировать бюджетные кредиты на сумму в 93 миллиарда рублей. Реструктуризацией задолженности сможет воспользоваться 71 регион. Субъекты РФ получат отсрочку по выплатам с возможностью погасить кредиты в период с 2025 по 2034 год.
Несмотря на общие для страны проблемы в России имеются отдельные регионы (Москва, Санкт-Петербург, Краснодарский край, Новосибирская, Ростовская области и др.), в которых создается благоприятный климат для развития малого предпринимательства, осуществляется целенаправленная и эффективная государственная поддержка этого сектора экономики. [9] В текущем году на господдержку
малого и среднего бизнеса российские регионы получат субсидии общим объемом 16,9 млрд рублей. Еще 5 млрд будет выделено на поддержку малых предприятий, реализующих инновационные проекты. [10] Это будет способствовать увеличению капитализации государственных программ субъектов Федерации и муниципальных программ по развитию малого и среднего предпринимательства. Таким образом расширится круг субъектов малого и среднего бизнеса, которым будет оказана финансовая поддержка. Отметим, что самые большие выплаты из бюджета предназначены г. Москве (1,3 млрд руб.), Московской области (817,6 млн руб.) и Краснодарскому краю (623,2 млн руб.).
Следует отметить, что межбюджетные трансферты являются не единственно возможным инструментом корректировки подобных дисбалансов. Ряд аналитиков предлагает также передачу на региональный уровень дополнительных налоговых доходов (либо введение новых региональных налогов) и передачу с регионального на федеральный уровень определенных расходных полномочий (либо просто сокращение объема расходных полномочий региональных бюджетов).
Вопрос введения налога с продаж (НСП) до недавнего времени активно обсуждался. Совершенно обосновано с экономической точки зрения итоговое решение об отказе от его введения. Негативными последствиями введения НСП могли бы стать излишняя налоговая нагрузка и увеличение административных издержек для бизнеса, а также неравномерность распределения будущих поступлений по регионам. Если и повышать налоговую нагрузку на экономику (что крайне нежелательно), то это следует делать через повышение НДС, что не требуется введение нового налога.
Возможными вариантами передачи расходных полномочий с регионального уровня на федеральный в нынешних условиях могли бы быть передача обязательств по уплате страховых взносов на обязательное
медицинское страхование (ОМС) неработающего населения и исключение региональных социальных доплат к пенсии из компетенции субъектов. В финансовом плане закрепление расходных обязательств по ОМС за федеральным уровнем предпочтительнее передачи дополнительных доходных источников регионам. Механизм региональных доплат к пенсии не эффективен, так как лишь несколько субъектов РФ осуществляют эти доплаты без федеральной финансовой поддержки (через механизм межбюджетных субсидий).
Рассмотренные проблемы региональных бюджетов не носят катастрофический характер. Социально-экономическая ситуация в регионах остается спокойной. Поэтому вряд ли стоит ждать каких-либо серьезных катаклизмов в этой сфере, даже несмотря на то, что нынешний экономический кризис может затянуться на пару лет.
Список литературы:
1. Зубаревич Н.В. Хуже всего придется активным людям, умеющим зарабатывать. URL: http://www.gazeta.ru/politics/2014/12/29_a_6362753.shtml
2. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru
4. Зубаревич Н.В. Середняки уязвимы // Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2015/03/31/dolgi.html
5. Гузко Д.С. Ключевые угрозы финансовой безопасности Российского государства. // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2014. №4. С. 253-256.
6. Чигвинцев В.В. Россия в глобальном мире: от санкций - к устойчивой продовольственной безопасности. // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2014. №4. С.257-261.
7. Федеральный закон от 20.04.2015 № 93-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Постановление Правительства РФ от 30.03.2015 № 292 «О дополнительных условиях и порядке проведения в 2015 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Гончарова О.Ю. Взаимодействие публичной власти и малого предпринимательства: региональный аспект // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2014. №4. С. 107115.
10. Распоряжение Правительства РФ от 28.03.2015 № 538-р «Об утверждении распределения субсидий, предоставляемых в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» // СПС «КонсультантПлюс».
