CC BY
77
Региональная политика и политика сплочения Европейского союза на примере
Испании
Regional policy and EU cohesion policy: the case of Spain
Алексеева Екатерина Михайловна
Студент 2 курса магистратуры Институт государственной службы и управления Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской
Федерации Российская Федерация, Москва e-mail: e4lekseeva@yandex.ru
Alekseeva Ekaterina Mikhailovna
2nd year master student Institute of public administration and civil service Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
Russian Federation, Moscow e-mail: e4lekseeva@yandex.ru
Аннотация.
Данная статья посвящена анализу особенностей сглаживания регионального неравенства в Испании на государственном и наднациональном уровне. Занимая одно из ведущих мест в экономике ЕС, Испания отличается значительными межрегиональными и внутрирегиональными диспропорциями развития, что находит свое отражение и на внутреннем политическом климате Европейского союза в целом.
Annotation.
This article analyzes the levelling of regional disparities in Spain on the national level and supranational-European level. Occupying one of the leading places in the EU economy, Spain is characterized by significant interregional and intraregional imbalances in development, which is reflected in the internal political climate of the European Union as a whole.
Ключевые слова: Испания, политика сплочения, Европейский союз, региональная политика, региональное неравенство.
Key words: Spain, cohesion policy, The European Union, regional policy, regional inequalities.
Региональная политика Испании.
Королевство Испания - страна, анализируемая в данной статье - это унитарное, согласно конституции, но на деле децентрализованное государство, отличающееся многочисленными признаками, присущими федеративным образованиям. В административном отношении Испания разделена на 17 автономных сообществ, к которым приравнены и два автономных города (Сеута и Мелилья), находящиеся на северном побережье Африки. «Государство автономий» многонационально и неоднородно по своему экономическому развитию, в нем также наблюдается известная многим европейским странам проблема «Север-Юг», где более развитые регионы севера (Каталония, Страна Басков) зачастую не имеют желания обеспечивать отстающие южные регионы (Экстремадура, Мурсия). Региональная политика самой испанской власти и Европейского союза направлены на выравнивание регионального развития и сглаживание региональных диспропорций.
Фактически до тридцатых годов XIX века в Испании не существовало никакой политики регионального развития - королевство Испания того времени не принимало каких-либо специальных мер и вложений для этого. В аграрной Испании только зарождалась крупная промышленность.
Появление первых государственных программ по развитию регионов было вынужденным шагом «франкистского» правительства и относится к началу 60-х годов XX века. Оно было связано с назревшей
необходимостью разрыва экономической и политической блокады страны Европой и миром в целом и выдвинутыми МБРР (Международный банк реконструкции и развития) и ООН условиями по разрыву.
Первым шагом на этом пути стал Стабилизационный план 1959 года, направленный на либерализацию экономики страны и называемый «испанским экономическим чудом». В результате проводимых мер в страну пришли крупные инвестиции из-за рубежа, особенно в сферу туризма, и это в конечном итоге позволило Испании из отсталой аграрной страны, одной из самых бедных в Западной Европе, стать страной с одной из самых высокоразвитых европейских экономик.
Особенный прирост экономических показателей Испании пришелся на период 1960-1974 годов - выше, чем у других стран мира, 6,6% в год, уступая лишь Японии, Испания вошла в десятку крупнейших индустриальных стран мира.
Следующий важный шаг в развитии страны и ее регионов связан с 1978 годом - годом принятия Конституции Испании. Стали развиваться поддержанные королем процессы регионализации. Указанные процессы, как правило, находят свое отражение в Конституциях и других законодательных актах государств через установление определенных прав и гарантий автономий (регионов).
В Конституции Испании эти положения также нашли свое отражение: признание права на автономию и самоуправление национальностей и районов ее составляющих, наделение автономий полномочиями в определенных областях (статья 2, 148 Конституции). Однако одновременно в Конституции Испании (статья 155 Конституции) также закреплено и право центра на прекращение любых ранее переданных региону прав и полномочий, в том числе и самой автономии региона, в случае неугодных и идущих в разрез с его политикой любых проявлений регионализма [1].
При выработке и проведении региональной политики, мер по сглаживанию диспропорций в развитии регионов и государственная и региональная власти используют разнообразные виды помощи и учитывают все имеющиеся в их распоряжении виды рычагов и ресурсов:
• Социальные. Связаны с социальной структурой общества: классы, нации, конфессии, состав и
т.д.;
• Экономические. Определяются наличием и развитием сырья, производства, капитала, транспортной сети и т.д.;
• Политические. Представляют собой политические учреждения и партии, СМИ;
• Административные. Связаны с законодательным нормативным регулированием, системой административного управления, системой выборов, обладанием определенно установленной сферой компетенции;
• Территориальные. Учитывают географическое расположение региона, наличие выгодных геополитических особенностей;
• Информационные. Дают возможность создавать реальность и привлечь внимание и ресурсы даже для несущественного и нереального события.
Вступление Испании в Европейский союз в 1986 году открыло перед страной новые перспективы и возможности в развитии, в том числе и для развития своих регионов, за счет проводимой Евросоюзом региональной политики, охватывающей все страны-члены ЕС, а также их регионы, посредством адресной внешней финансовой поддержки.
Экономический кризис конца 2000-х годов, однако, привел к серьезному замедлению экономического роста и повышению уровня безработицы во всех странах, что привело Евросоюз к пониманию необходимости
консолидации усилий по его преодолению и созданию необходимых условий для дальнейшего устойчивого развития.
В Испании разработаны соответствующие программы развития автономий, имеется национальная региональная политика в отношении регионов [9], нацеленная на развитие менее благоприятных районов, создание и поддержание рабочих мест, развитие перспективных отраслей экономики посредством системы региональных стимулов.
Изначальным актом, регулирующим режим стимулирования для региональных целей, является Закон 50/1985 от 27 декабря, который затем корректировался в 2007 и 2015 годах Королевскими указами (899/2007 от 06.07 303/2015 от 24.04). Эти документы устанавливают общие принципы и правила оказания поддержки регионам. Конкретные же аспекты, касающиеся каждого региона, излагаются в Королевских указах о разграничении различных зон экономического развития по каждому региону, своеобразных планах на «семилетку».
Например, на период 2007-2013: Королевский указ 162/2008 от 8 февраля определяет зону экономического продвижения Андалусии, Королевский указ 170/2008 от 8 февраля определяет зону экономического продвижения Эстремадуры, другие. На период 2007-2013 гг. всего принято 13 Указов по регионам кроме 6 регионов: Каталония. Мадрид, Наварра, Страна Басков, Балеарские острова и Риоха.
Королевские указы о разграничении зон экономического развития периода 2014-2020: Королевский указ № 741/2016 от 30 декабря, который изменяет Королевский указ № 318/2015 от 24 апреля, определяет область экономического развития Автономного сообщества Балеарских островов, другие. На этот период - кроме регионов Мадрид, Каталония, Наварра и Страна Басков. В общем, такое положение можно объяснить тем, что Мадрид и Каталония - лидеры среди регионов по всем критериям, а Наварра и Страна Басков вообще находятся в особом положении, сильно отличающемся даже от положения Каталонии, законодательно обладая большими полномочиями и привилегиями по сравнению с другими регионами.
В дополнение к общеевропейским фондам имеются и другие действенные финансовые инструменты региональной политики национального и иного уровня. Например.
Межтерриториальный компенсационный фонд (FCI). В Конституции Испании есть положение о создании компенсационного фонда для выравнивания (исправления) внутренних межтерриториальных экономических дисбалансов на основе принципа солидарности (статья 158 Конституции). Во исполнение этого в 1980 году был создан Межтерриториальный компенсационный фонд (МКФ).
На первом этапе его существования (1984-1990 гг.), все автономные сообщества были бенефициарами, получателями средств из фонда. Затем (1990-2001 гг.) происходит перестройка механизма распределения средств фонда, поскольку уже не все регионы признаются бенефициарами - приоритет отдается только самым неблагополучным регионам.
То есть, государственная региональная политика приводится в соответствие с политикой Евросоюза и европейских фондов. А в 2001 году МКФ разделяется на два фонда: компенсационный фонд (КФ) и дополнительный фонд (ДФ).
Таким образом, средства этих фондов в основном используются в качестве инвестиций во все переходные и менее развитые регионы, а также ряда регионов, относимых к группе развитых (согласно Соглашению об ассоциации Испании): Астурия, Сеута, Кастилия-Леон, Кантабрия, Валенсия и Галисия - всего 12 регионов.
Фонд Теруэль (FIT). 12 марта 2007 года было подписано соглашение о сотрудничестве между Главной государственной администрацией (Министерством экономики и финансов) и Генеральным советом Арагона для
финансирования инвестиций в провинцию Теруэль в период 2007-2011 годов (ВОЕ № 101 от 27 апреля 2007 г.). Ежегодный бюджет фонда составляет 60,0 млн. евро, которые равноценно распределяются между двумя администрациями (региона и провинции).
В провинции Теруэль имеются проблемы демографического характера: старение населения, низкая плотность, расселение населенных пунктов.
Средства Фонда предназначены для финансирования инвестиций в инфраструктуру и развитие бизнеса провинции Теруэль (регион Арагон). Он был создан, чтобы компенсировать тот факт, что хотя регион Арагон в целом не является бенефициаром МКФ, но сама провинция в принципе им является. И это, кстати, отражает факт наличия в развитых регионах порой существенного внутреннего межтерриториального неравенства между провинциями и в этих случаях государственная региональная политика не может эффективно действовать с использованием механизмов общего характера. Таким образом, средства Фонда Теруэль - это так называемые целевые средства, один из инструментов государственной политики, отражающий возможность применения узко-территориального подхода.
«Европа 2020» и политика сплочения.
Стратегия «Европа 2020» (принята в 2010 году), предусматривает усиление управления экономикой и имеет следующие основные цели: повышение занятости населения, акцент на исследования и разработки, экологию, улучшение образования, повышение энергоэффективности, борьба с бедностью. Каждое государство-член ЕС соответственно разработало свои национальные цели и программы в этих областях [3].
Для достижения целей Стратегии «Европа 2020» Евросоюзом проводится соответствующая региональная политика, политика сплочения, обеспечивающая необходимую инвестиционную основу Стратегии и направленная на все регионы Европейского союза для поддержки и создания новых рабочих мест, конкурентоспособности бизнеса, экономического роста, устойчивого развития и улучшения качества жизни граждан [6, 10].
Основными инструментами региональной политики Евросоюза являются три структурных фонда: Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), Фонд сплочения (ФС) и Европейский социальный фонд (ЕСФ), вместе с другими, образующими бюджет ЕС. Например, Европейский сельскохозяйственный руководящий и гарантийный фонд - поддерживает развитие сельских районов и корректировку сельскохозяйственных структур, Европейский фонд морского и рыбного хозяйства.
Государственная региональная политика, проводимая Испанией, в дополнение к европейским структурным фондам применяет и другие финансовые инструменты: Межтерриториальный компенсационный фонд (МКФ), использует государственную помощь областного назначения, реализует местное государственное сотрудничество. Из этих инструментов наиболее важными из-за их финансового измерения являются европейские структурные фонды.
Первоочередной задачей европейских структурных фондов среди всех приоритетов региональной политики сплочения Европейского Союза является восстановление наиболее неблагополучных регионов (регионы цели 1), с валовым внутренним продуктом (ВВП) ниже 75% от среднего по ЕС. По этой цели Испания является страной-бенефициаром, 12 регионов которой пользуются данной помощью.
Вторая по значимости задача фондов - оживление регионов со структурными трудностями, независимо от их направленности (промышленные, сельские, городские, зависящие от рыболовства). К отвечающим данной цели регионам Испании относятся регионы со средне-национальным и высоким уровнем развития, но которые страдают от различных типов социально-экономических трудностей. Такими регионами-бенефициарами этой
цели являются остальные 7 регионов Испании: Арагон, Балеарские острова, Каталония, Мадрид, Наварра, Страна Басков, Риоха.
Ожидается, что при помощи бюджета ЕС и других источников (национальных бюджетов, частных инвестиций) воздействие Политики сплочения на 2014-2020 годы в целом составит порядка 450 млрд. Евро. Эти средства направляются во все регионы ЕС с учётом уровня их развития, подразделяемые на группы:
• наименее развитые (ВВП менее 75 % среднего по ЕС - Болгария, Греция, Хорватия, др.);
• переходные (ВВП между 75 % и 90 %);
• развитые (ВВП более 90 % - Франция, Германия, Испания, др.)
Справочно: средний ВВП и ДД в ЕС - 568128,4 млн.евро и 28280 евро соответственно (2018 год) [7].
Важно отметить, что помощь Евросоюза в рамках Политики сплочения подразумевает обязательное и равноценное участие в развитии регионов национальных бюджетов.
Основная часть финансирования Политики сплочения, две трети кредитов Структурных фондов, сосредоточена на менее развитых европейских странах и регионах, чтобы помочь им наверстать упущенное и сократить экономические, социальные и территориальные различия, которые все еще существуют в ЕС.
Основными приоритетами Политики сплочения являются:
• исследования и инновации;
• информационно-коммуникационные технологии (ИКТ);
• повышение конкурентоспособности предпринимательского сектора, особенно МСП;
• низкоуглеродистая экономика;
• повышение эффективности использования энергии и ресурсов;
• содействие социальной интеграции, борьба с бедностью;
• защита окружающей среды;
• другие.
Политика сплочения 2014-2020 направлена, как уже отмечалось выше, и на развитие регионов Испании, а также сгруппирована по зонам: регионы Средиземноморья, регионы центральной части Испании и регионы Атлантической зоны.
Для Испании Политика сплочения выражается через Соглашение об ассоциации Испании и Оперативные программы. (Соглашение об ассоциации Испании 2014-2020 [8]).
Соглашение об ассоциации Испании на 2014-2020 годы (одобрено Комиссией 4 ноября 2014 года и изменено в феврале 2019 года) - документ, подготовленный Испанией с участием партнеров и многоуровневым управлением. Соглашение определяет стратегию государственной региональной политики, приоритеты и положения об эффективном и действенном использовании европейских структурных и инвестиционных фондов для разумного, устойчивого и всестороннего роста.
В Соглашении об ассоциации Испании задействованы одиннадцать тематических направлений развития: исследования и инновации, ИКТ, повышение конкурентоспособности МСП, другие. Все они повторяют приоритеты Политики сплочения и нацелены на улучшение ситуации в регионах страны, которая имеет по многим направлениям значительные отличия.
Так, например: в области ИКТ по охвату населения широкополосной связью 30 Мбит/с между автономными сообществами существует большое неравенство - Страна Басков (94,26% населения) и Эстремадура (21,8%), а ниже среднего охвата по стране (53%) всего находятся 8 регионов: Мелилья (5,1%), Сеута (11,6%), Эстремадура (21,8%), Канарские острова (37%), Каталония (40,0%), Кастилия--Ла-Манча (40,2%), Андалусия (42,3%) и Мадрид (50,2%). А в отношении широкополосного охвата населения 100 Мбит/с это
неравенство еще больше - Страна Басков (92,21%) и Эстремадура (4,8%), ниже среднего по стране (47%): Мелилья, Сеута, Эстремадура, Кастилия-Ла-Манча, Канарские острова, Каталония, Андалусия и Арагон [5].
Оперативные программы - это программные документы, утверждаемые Европейской комиссией для разработки и определения структуры поддержки сообщества: приоритетов, мер, прочее. Для их реализации может использоваться один или несколько структурных фондов. Существуют также многорегиональные или отраслевые оперативные программы, например: Programa Operativo Plurirregional de España 2014-2020.
В рамках общей Политики сплочения каждому региону Испании соответствует своя Оперативная программа развития, например: для Арагона - Aragón ERDF 2014-20 OP (Programa Operativo de Aragón), для Риохи - La Rioja ERDF 2014-20 OP (Programa Operativo de La Rioja) и т.д. Все они нацелены на устойчивое и комплексное развитие территории, обладают несомненным авторитетом в регионах и способствуют улучшению их экономического развития.
При этом все регионы также сгруппированы по степени их развития. К группе регионов с более развитой экономикой относятся следующие регионы Испании: Арагон, Астурия, Балеарские острова, Кантабрия, Каталония, Кастилия-Леон, Валенсия, Мадрид, Галисия, Риоха, Наварра, Страна Басков, Сеута. К слабым (менее развитым) регионам относится Эстремадура. Остальные регионы (Андалусия, Канарские острова, Кастилья-Ла-Манча, Мурсия, Мелилья) это так называемые переходные регионы [8].
Воздействие политики сплочения на регионы Испании отображены в виде диаграммы (рисунок 1).
Рисунок 1. Воздействие политики сплочения (ЕФРР) на регионы Испании, (млн. Евро) Новые горизонты региональной политики ЕС.
Важно отметить, что региональное развитие и сплоченность после 2020 года не прекратится, а будет проводиться в новых рамках: в рамках уже одобренной Политики сплочения на период 2021 -2027. Основными приоритетами новой Политики сплочения ЕС определены следующие цели [8]:
• «Более разумная Европа» - инновации, цифровизация, экономические преобразования, поддержка
МСП;
• «Более экологичная и безуглеродная Европа» - энергоэффективность, возобновляемые источники энергии, борьбу с изменением климата;
• «Более соединенная Европа» - стратегические транспортные и цифровые сети;
• «Более социальная Европа» - укрепление социальных прав, поддержка качественной занятости, образования, образовательных и профессиональных навыков, социальная интеграция, равный доступ к здравоохранению;
• «Более близкая к гражданам Европа» - поддержка стратегии роста местного управления, устойчивое развитие городов по всему ЕС.
Политика сплочения будет продолжать распространяться на все регионы, придерживаясь прежней категоризации: менее развитые, переходные, более развитые.
Однако для определения степени развитости регионов и соответственно для распределения средств фондов по регионам добавлены новые критерии: безработица среди молодежи, низкий уровень образования, изменение климата, прием и интеграция иммигрантов, которые будут применяться наравне с критерием, который по-прежнему в значительной степени учитывается - ВВП на душу населения (ДД).
Такой подход будет способствовать более реальному отражению ситуации в регионах. Но по прежнему самые отдаленные регионы будут пользоваться специальной помощью ЕС, находясь под большим вниманием.
При этом основное внимание новой Политики сплочения ЕС и средства ее фондов будут направлены на первые две цели, а именно: от 65 до 85% ресурсов ЕФРР и Фонда сплочения (ФС), в зависимости от финансового благополучия государств-членов.
Политика сплоченности, проводимая Евросоюзом при помощи Европейских структурных и инвестиционных фондов, способствует привлечению средств финансирования развития регионов не только из национальных бюджетов, но и от частных инвесторов, поскольку создает своими действиями их доверие к таким проектам.
Темпы роста регионов с высоким уровнем развития и потенциалом, как правило, выше, чем у отсталых и находящихся в кризисном состоянии регионов, а потому и развиваются они быстрее. Поэтому все же меры региональной политики, прежде всего, должны быть направлены именно на развитие слабых и депрессивных регионов.
Заключение.
Неравномерность развития регионов Испании - следствие в первую очередь значительных отличий имеющихся в распоряжении регионов стартовых ресурсов, а также истории самих регионов, влияющих на региональную политику и в конечном итоге на состояние регионов в целом.
Главными задачами государственной региональной политики является выработка мер по недопущению социальных конфликтов, преодолению различий в уровне жизни населения отдельных регионов, рациональному территориальному разделению труда между регионами, экономической кооперации, по снижению безработицы, а в целом - обеспечение экономического благополучия и сохранение целостности государства.
Неравенство развития, в том числе и социально-демографические и экономические региональные неравенства в обществе - явление обыденное и повсеместное. И это естественный результат вообще любого процесса развития - будь то окружающего мира или общества.
Чрезмерные диспропорции в развитии общества, регионов государства, государств, приводят к появлению сильных и слабых регионов и государств, обиженных и оскорбленных этносов и наций, к изменению мировоззрения людей и могут вызывать серьезные негативные последствия: в самом плохом случае - войны и терроризм, в менее - регионализм и сепаратизм.
Абсолютно исключить различия в развитии регионов государства, уравнять уровень жизни населения и темпы роста во всех регионах невозможно. Но возможно, и надо к этому стремиться, эти различия нивелировать.
Список используемой литературы:
1. Spain's Constitution of 1978 // Congreso de los Diputados. - URL: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/const_espa_texto_ingles_0.pdf (дата обращения 07.05.2020).
2. AER Declaration on Regionalism in Europe (1996) // Assembly of European Regions. - URL: https://aer.eu/aer-declaration-regionalism/ (дата обращения 07.05.2020).
3. EUROPE 2020. A European strategy for smart, sustainable and inclusive growth // European Commission. -URL: https://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20-%20Europe%202020%20-%20EN%20version.pdf (дата обращения 07.05.2020).
4. Horizon Europe. THE NEXT EU RESEARCH & INNOVATION INVESTMENT PROGRAMME (2021 -2027) // European Commission. - URL: https://ec.europa.eu/info/horizon-europe-next-research-and-innovation-framework-programme_en (дата обращения 07.05.2020).
5. Elementos para la elaboración del Acuerdo de Asociación de España 2014-2020. Objetivo Temático 2: Mejorar el uso y la calidad de las tecnologías de la información y de las comunicaciones y el acceso a las mismas // Dirección General de Fondos Comunitarios: DGFE - URL: https://www.dgfc.sepg.hacienda.gob.es/sitios/dgfc/es-ES/ipr/fcp1420/p/pa/Consulta%20Publica/20140422%20Cap%204_2_TIC.pdf (дата обращения 07.05.2020).
6. EU Regional Policy // European Commission. - URL: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/
7. Eurostat. European statistics // URL: https://ec.europa.eu/eurostat
8. La Política Regional y sus instrumentos. Fondos Comunitarios: periodo 2014-2020. Acuerdo de Asociación de España 2014-2020 // Dirección General de Fondos Comunitarios: DGFE - URL: https://www.dgfc.sepg.hacienda.gob.es/sitios/dgfc/es-ES/ipr/fcp1420/p/pa/Paginas/inicio.aspx
9. Lista de Operaciones FEDER 2014-2020. Programas Operativos Regionales FEDER // Dirección General de Fondos Comunitarios: DGFE - URL: https://www.dgfc.sepg.hacienda.gob.es/sitios/dgfc/es-ES/loFEDER1420/porFEDER/Paginas/inicio.aspx
10. The EU's main investment policy // European Commission - URL: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/what/investment-policy/
