CC BY
138
РЕГИОНАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА: АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ
(на примере Свердловской области)
А.Ю. КАЗАК,
академик МАН ВШ, доктор экономических наук, профессор
Т.Д. ОДИНОКОВА, Уральский государственный экономический университет
Проводимая в последние годы в Российской Федерации реформа межбюджетных отношений (особенно с учетом изменений, принятых в 2003 — 2004 гг.) привела к усилению централизации налоговых ресурсов и полномочий на федеральном уровне. В результате изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве доля налоговых доходов в регионах снизилась с 55,1 % в 1998 г. до 41,0 % в 2004 г. и закрепляет на продолжительное время установленное соотношение 59 % на 41 % в пользу федерального бюджета. В сложившихся условиях региональные власти весьма ограничены в своих возможностях и при формировании налогово-бюджетной политики больше сосредоточены на проблеме выживания в буквальном смысле, чем на развитии.
Одним из важнейших условий обеспечения экономического роста, развития предпринимательской активности, активизации инвестиционных процессов в регионе является формирование и реализация региональной налоговой политики.
Для того чтобы оценить в современных условиях эффективность проведения региональной налоговой политики, авторы использовали ряд базовых показателей, которые представлены в табл. 1.
Таким образом, следуя данной методологии, авторы проанализировали, как складывались налоговые отношения в Свердловской области в 2003 — 2006 гг. Общее представление о налогоплательщиках на территории Свердловской области дает анализ данных табл. 2.
Как видно, количество организаций, состоящих на налоговом учете в ФНС Свердловской области, растет значительными темпами и на начало 2007 г. по сравнению с 2003 г. рост составил 179,6 %.
В 2006 г. общая численность налогоплательщиков — физических лиц по Свердловской области увеличилась на 13,3 % по сравнению с 2003г. и достигла 4 102 103 чел., при этом структура их определилась следующим образом: 2 % — это индивидуальные предприниматели; 98 % — прочие
Таблица 1
Показатели для оценки региональной налоговой политики
Группы данных Показатели
Налогоплательщики Оценка динамики и изменений в структуре налогоплательщиков с учетом постановки и снятия с учета
Налоговые платежи Объем поступления платежей по основным видам налогов и уровням бюджетов в региональном и отраслевых разрезах
Задолженность Объем налоговой задолженности по основным видам налогов и уровням бюджетов в региональном и отраслевых разрезах
Налоги и бюджет Соотношение пропорций между налоговыми доходами, доходами бюджета и его расходами
Налоговые льготы Оценка объема недополученных государством и регионами средств бюджета
Налоговый контроль Оценка работы налоговых органов через показатели: численность работников; количество проверок и их результаты; доначисленные суммы; оспариваемые суммы; возврат
Налоговое бремя Оценка налоговой нагрузки по отраслям, организациям, населению
Социально-экономическое состояние региона Соотношение динамики и структуры основного капитала и инвестиций; размер прибыли и ее использование, отраслевая структура; уровень жизни населения (доходы, заработная плата, потребление, сбережения).
Источник/Налоговая политика России: проблемы и перспективы / Под ред. И. В. Горского — М. Финансы и статистика. 2003. С. 288.
Таблица 2
Динамика численности налогоплательщиков, состоящих на учете в налоговых органах Свердловской области за 2003 — 2006 гг.
Показатели 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.
Число организаций и филиалов, стоящих на учете* 67 784 83 516 101 799 121 697
Темпы роста (к 2003г., в %) 100 123,2 150,2 179,6
Численность физических лиц, всего 3 621 797 3 783 792 3 949 149 4 102 103
Темпы роста (к 2003г., в %) 100 104,5 109,0 113,3
в том числе Индивидуальных предпринимателей 135 963 142 274 72 687 83 258
Темпы роста (к 2003г., в %) 100 104,6 53,5 61,2
* Количество юридических лиц, состоящих на налоговом учете и которые занесены в Единый государственный реестр юридических лиц по данным УФНС Свердловской области.
физические лица. Следует отметить уменьшение числа индивидуальных предпринимателей в 2006 г. по сравнению с 2003 г. на 38,8 %, или на 52 705 чел., причем в основном данное снижение связано с изменением налогового законодательства.
Что касается динамики налоговых поступлений в консолидированный бюджет, то представление о ней дает анализ данных табл. 3.
Таким образом, основными источниками доходов консолидированного бюджета являются налог на прибыль организаций (удельный вес в 2005 г. составил 36,1 %, в 2006 г. - 40,9 %), налог на доходы физических лиц (удельный вес — 38,0 % и 38,4 % соответственно) и налог на имущество организаций (удельный вес — 7,3 и 7,7 %). Также значительную долю в бюджете составляют акцизы, удельный вес которых в 2005 г. составлял 5,2 %, хотя в 2006 г. удельный вес их сократился до 2,7 % в связи с изменением акцизной политики.
В 2006 г. налоговые доходы консолидированного бюджета Свердловской области увеличились по сравнению с 2003 г. более чем в 2 раза, это было обеспечено за счет роста налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций — в 2,2 раза.
Рост доходов (на 24,1 %) отмечен по налогам со специальным налоговым режимом, поступило
2 520,2 млн руб. Доля поступлений по данным налогам в общих налоговых доходах консолидированного бюджета составила, по итогам 2005 г., 2,8 % и осталась на уровне предыдущего года.
В целях оценки вклада отдельных отраслей экономики Свердловской области в формирование налоговой базы проведем анализ структуры налоговых поступлений в бюджетную систему РФ.
Всего организации всех видов экономической деятельности обеспечили в 2005 г. 90 782,0 млн руб. налоговых доходов бюджетов всех уровней с темпами роста 134,5 %.
На долю платежей организаций базовых видов экономической деятельности (обрабатывающие производства, оптовая и розничная торговля, транспорт и связь) приходится 57 921,0 млн руб., или 63,8 % налоговых доходов, перечисленных организациями области (рис. 1).
Организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обрабатывающих производств, обеспечили 33 658,6 млн руб., или 37,1 % налоговых доходов бюджета.
Рассматривая формирование налоговых поступлений в консолидированный бюджет Свердловской области, нужно отметить, что на сегодняшний день не потеряла своей остроты и проблема взимания налогов.
Таблица 3
Динамика поступления основных налоговых платежей в консолидированный бюджет Свердловской области в 2003 — 2006 гг., млн руб.
Показатели 2003 г. 2004 г. Темп роста, % 2005 г. Темп роста, % 2006 г. Темп роста, %
Налоговые поступления, всего 37 881,5 49 610,8 131,0 61 369,3 123,7 81 728,9 133,2
В том числе:
Налог на прибыль организаций 8 781,7 15 747,6 179,3 22 164,7 140,7 33 413,4 150,8
Налог на доходы физических лиц 14 897,3 18 762 125,9 23 327,2 124,3 31 351,0 134,4
Налог на имущество организаций 4 072,1 41 71,6 102,4 4 467,7 107,1 6 269,4 140,3
Акцизы 2 267,1 3 116,5 137,5 3 462,6 111,1 2 180,3 59,9
Платежи за пользование природ- 3 191,9 3 105,0 97,3 451,9 70,2 565,9 125,2
ными ресурсами
Прочие налоги 4 671,4 4 707,3 156,1 7 495,2 104,6 7949,0 108,7
Прочие виды экономической деятельности
17,8%
Добыча полезных ископаемых 6,6%
Оптовая и розничная торговля 15,7%
Строительство 4,6%
ЩИ
ва
Связь 4,8%
Металлургическое / производство
16,4% Производство машин и - оборудования
8,5% Прочие виды
\ обрабатывающих
производств
12,2%
Транспорт 6,2%
Рис. 1. Структура налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ с территории Свердловской области по видам экономической деятельности в 2005 г.
Источник: данные годовой отчетности УФНС России по Свердловской области
за 2003 - 2006 гг.
Большой проблемой является уклонение от налогов. По некоторым оценкам, в России от 30 до 40 % доходов «уходит» от налогообложения, в связи с чем налоговая служба занимается выявлением налогоплательщиков, не состоящих на налоговом учете, контролем за правильностью исчисления и своевременной уплатой налогов, выявлением фактов укрытия доходов и т. п.
Сравнивая показатели 2006 г. с показателями 2005 г., можно видеть, что налоговые поступления в бюджетную систему РФ растут быстрее, чем задолженность по налоговым платежам.
В 2006 г. задолженность по налоговым платежам (с учетом пени и налоговых санкций) снизилась на 3 618,8 млн руб., или на 12,6 %. По состоянию на 1 января 2007 г. общий размер задолженности по налогам в бюджетную систему составляет 25 140 млн руб., из них 20 063 млн руб., или 79,8 %, составляет задолженность организаций по федеральным налогам; 2 108 млн руб., или 8,4 %, — по региональным налогам; 2 389,0 млн руб., или 9,5 %, — по местным налогам; 2,3 %, или 581 млн руб., — по налогам со специальными налоговыми режимами.
Следует заметить, что рост задолженности по налоговым платежам в значительной степени был предопределен увеличением объемов приостановленных к взысканию платежей, составивших на 1 января 2007 г. 7 724 млн руб. или 61,3 % общей суммы задолженности в бюджетную систему.
Недоимка по налоговым платежам за 2005 г. увеличилась на 175,8 млн руб., или на 2,9 %, и по состоянию на 01.01.2006 составила 6 213,7 млн руб., или 44,7 % к общей сумме сложившейся задол-
женности по налогам и сборам. По отношению к 2000 г. данный показатель снизился на 34,1 % (с 74,3 до 40,2 %). В 2006 г. размер недоимки снизился на 1 511,6 млн руб., или на 24,5 %, и по состоянию на 01.01.2007 составил 4 702,1 млн руб.
Удельный вес недоимки федеральных налогов в общей сумме недоимки в 2006 г. составил 64,9 % (в 2005 г. — 68,7 %), региональных налогов — 17,0 (12,1 %), местных налогов — 11,6 % (14,0 %) и налогов со специальными налоговыми режимами — 6,6 % (5,2 %).
Среди налогов, задолженность по которым велика, лидером является НДС (42,6 % от всей суммы задолженности 2005г.; 41,1 % — 2006 г.). Абсолютная сумма задолженности по налогу на добавленную стоимость снизилась за год на 1,5 %, или на 1 900 млн руб., что сопоставимо с размерами совокупной задолженности по некоторым другим налогам.
Поскольку проведение налоговой политики регионом зависит от эффективного применения такого инструмента налогового регулирования, как налоговые льготы, проанализируем ситуацию с этой стороны. В табл. 4 представлена тенденция в предоставлении налоговых льгот в Свердловской области.
Льготы, установленные федеральным законодательством, составляют более 80 %. К их числу относятся льготы по налогу на имущество, налогу на прибыль и НДФЛ.
Как свидетельствует табл. 4, размер предоставленных льгот из бюджета субъекта РФ в 2005 г. значительно снизился, поскольку, как уже отмечалось, произошли изменения в налоговом законодательстве, и это коснулось всех налогов. По налогу на прибыль организаций до 2005 г. действовали льготы, предоставленные Федеральным законом от 06.06.01 № 110-ФЗ и Законом Свердловской области от 29.11.02 № 42-ОЗ. Налоговые льготы, предоставленные по налогу на имущество организаций, в основном имеют социально-экономический характер и с 2004 г. были частично сокращены. Значительные льготы по налогу на доходы физических лиц вызваны предоставлением имущественных вычетов на приобретение квартир.
Таблица 4
Анализ льгот по основным видам налогов в Свердловской области за 2003 — 2005 гг., млн руб.
Показатель 2003 г. 2004 г. Темп роста, % 2005 г. Темп роста, %
Доля льгот в общей сумме налоговых дохо- 17,7 7,2 40,7 6,5 90,3
дов на территории, %
Предоставленные льготы, всего 11 163,8 6 439,7 57,7 6 500,9 101,0
Из них:
По налогу на прибыль организаций 74,5 38,4 51,6 6,9 17,9
По налогу на имущество организаций 4 554,2 4 886,3 107,3 4 312,0 88,5
По земельному налогу 289,8 192,8 66,5 290,7 150,8
По налогу на доходы физических лиц 695,0 1 322,3 Рост в 1,9 раза 1 891,3 143,0
Примечание: составлено автором по данным годовой отчетности УФНС РФ по Свердловской области за 2003 — 2005 гг..
Так, в Свердловской области в 2004 г. сумма имущественных вычетов на приобретение (строительство) жилья составила 1 322,3 млн руб., что в 1,9 раза выше показателя 2003 г., а в 2005 г. данный показатель составил 1 891,3 млн руб. Результатом стало пусть небольшое, но увеличение обеспеченности жильем на одного человека — с 20,1 м2 в 2003 г. до 20,8 м2 в 2005 г., а в 2006 г. данный показатель продолжил расти и составил 20,9 м2. Таким образом, очевидна социальная направленность этой льготы, хотя использовать ее могут только относительно высокооплачиваемые слои населения.
Кроме названных выше льгот, к федеральным налоговым льготам относятся инвестиционные налоговые кредиты по налогу на прибыль и налогу на имущество организаций. Хотя лимит их предоставления в бюджете достаточно большой, однако спросом данный вид льгот в области не пользуется.
В 2004 г. инвестиционный налоговый кредит на сумму 10 000 тыс. руб. был предоставлен на реализацию областной инвестиционной программы «Структурная перестройка производственной базы предприятий строительной индустрии Свердловской области на 2001 — 2005 годы».
Эффективность региональной налоговой политики, несомненно, определяется состоянием
и уровнем налогового контроля. В табл. 5 представлены основные показатели деятельности налоговых органов по осуществлению контрольных мероприятий.
Поскольку количество выездных проверок значительно уменьшилось с 8 064 до 5 151 ед., а доля взысканных средств в доначисленных увеличилась с 33,0 % в 2003 г. до 58,3 % в 2005 г., то динамику налогового контроля в целом по Свердловской области можно охарактеризовать как положительную.
С точки зрения развития региональной экономики ключевую позицию в системе показателей, характеризующих налоговую политику, занимает налоговое бремя или налоговая нагрузка (под этим понимается доля налогов в доходах налогоплательщика.) В табл. 6 представлены показатели совокупной налоговой нагрузки в Свердловской области, где Т cash — это кассовая нагрузка и рассчитана авторами как отношение размера налогов и других обязательных платежей в целом по области, поступивших в бюджетную систему РФ, к величине валового регионального продукта. T fact — фактическая нагрузка и рассчитывается как отношение размера начисленных налоговых обязательств (включая уплаченные налоги и задолженность по налогам) к величине валового регионального продукта.
Таблица 5
Анализ результатов проверок, проведенных налоговыми органами в 2003 — 2006 гг.
Показатель 2003 г. 2004 г. Темп роста, % 2005 г. Темп роста, % 2006 г. Темп роста, %
Количество выездных проверок, (ед.) нет данных 8 064 нет данных 5 800 71,9 5 151 88,8
Количество камеральных проверок, (тыс. ед.) нет данных 1 329,1 нет данных 1 276,2 96,0 1 426,5 111,8
Доначислено платежей по результатам проверок (млн руб.) в т. ч.: — по выездным — по камеральным 6 106,5 2 297,7 889,5 7 645,3 2 899,9 2 223,7 125,2 147,6 250,0 7 086,9 3 217,0 1 471,1 92,7 110,9 66,2 7 934,8 3 684,7 1 676,4 112,0 114,5 288,9
Взыскано по результатам проверок, включая штрафы и пени (млн руб.) 2 013,2 3 422,5 170,0 4 132,3 120,7 5 143,1 124,5
Доля взысканных средств в доначисленных, % 33,0 44,8 135,8 58,3 130,1 64,8 111,2
Таблица 6
Динамика налоговой нагрузки по Свердловской области в 2003 — 2005 гг.
Показатели 2002 г. 2003 г. 2004 г. Темп роста, % 2005 г. Темп роста, % 2006 г. Темп роста, %
Величина ВРП, млн руб. 246 060 320 761,0 375 100,0 116,9 460 900 122,9 538 500 116,8
Налоговые поступления в бюджет- 55 760 62 986,6 89 753,6 142,5 100 315 111,8 170 065 169,5
ную систему, млн. руб.
Задолженность по налогам, млн руб. 18 865 37 894 32 613 88,1 28 748 88,2 25 140 87,5
Тcash*, % 22,7 19,6 23,9 121,9 21,8 91,0 31,6 145,0
Tfact**, % 30,3 31,5 32,6 103,5 28,0 85,9 36,0 128,6
Как видно, на начало 2007 г. фактическая нагрузка по сравнению с 2006 г. увеличилась на 42,7 %, при этом кассовая нагрузка выросла на 54,0 %. В результате улучшения экономической ситуации в области наблюдается снижение совокупной величины налоговой задолженности при увеличении сумм налоговых поступлений в бюджетную систему РФ. Это привело к росту кассовой налоговой нагрузки в 2006 г.
Таким образом, в экономике Свердловской области с 2003 по 2006 г. сложился достаточно стабильный уровень налоговой нагрузки, что обусловлено как установившимся налоговым законодательством, так и, безусловно, состоянием производства. Из табл. 7 видна взаимосвязь налоговой нагрузки с некоторыми экономическими факторами.
Несмотря на определенную противоречивость, можно сказать, что в целом на региональном уровне существует тенденция установления стабильной налоговой нагрузки.
В заключение можно выделить ряд проблем, с которыми сталкиваются субъекты Федерации при формировании и проведении налоговой политики:
1. Несовершенство российского налогового законодательства. В результате проведения налоговой реформы изменилась структура налоговых доходов разных уровней бюджетной системы. Имеет место концентрация наиболее собираемых налогов на федеральном уровне и в связи с этим сохраняется сложившаяся система формирования доходов
региональных бюджетов за счет отчисления от федеральных налогов.
2. Установление исчерпывающего перечня региональных налогов, что ограничивает экономическую самостоятельность субъектов РФ. На сегодняшний день полномочия по регулированию налогов на региональном уровне ограничиваются установлением размеров ставок в пределах, определенных федеральным законодательством, сроков уплаты и дополнительных налоговых льгот.
3. Регламентация налоговых льгот по региональному налогу на имущество организаций, который полностью зачисляется в региональный бюджет, за счет которых значительно снижаются доходы регионального бюджета.
4. Отсутствие регламентации сроков регистрации имущества, с тем чтобы с него своевременно уплачивался налог на имущество организаций.
5. Потери регионального бюджета в связи с тем, что налоговым законодательством позволено переносить центр прибыли из одного региона в другой, в результате чего одни регионы максимально теряют доходы по налогу (уменьшение до 19 раз), другие максимально выигрывают.
6. Манипулирование налоговой базы по налогу на прибыль организаций.
На сегодня до сих пор не принят законопроект «О внесении изменений в статьи 20 и 40 ч. I Налогового кодекса РФ», которые регламентировали бы более четкие правила определения цен для целей налогообложения.
Таблица 7
Зависимость налоговой нагрузки по Свердловской области от некоторых факторов в 2003 — 2005 гг.
Показатели 2003 г. 2004 г. Темп роста, % 2005 г. Темп роста, %
Налоговая нагрузка на уровне региона*, % 19,6 23,9 121,9 21,8 91,0
Задолженность (включая налоговые платежи, пени и санкции) 37 894 32 613 86,1 28 748 88,1
Величина ВРП, млн. руб. 320 761 375 100 116,9 460 900 122,9
Доля задолженности по налоговым платежам в бюджетную систему в сумме ВРП, % 11,8 8,7 73,6 6,2 71,7
Доля убыточных организаций в общем числе организаций, % 45,1 32,4 71,9 35,2 108,6
Динамика роста инвестиций по отношению к 2000г., в % 207,4 268,3 129,4 372,5 138,8
7. Сложность в проведении налоговой политики региона определяется и внесением изменений в гл. 25 НК РФ, связанных с возможностью применения «амортизационной премии» и перенесением убытков на будущие периоды, что ухудшает возможности достоверного планирования налоговых поступлений.
8. Потери регионального бюджета в связи с зачислением налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет по месту жительства физического лица, а не по месту получения им дохода.
9. Отсутствие информации о суммах возвратов из областного бюджета по крупнейшим налогоплательщикам, администрируемых межрегиональными налоговыми инспекциями.
10. Снижение поступлений налоговых платежей в результате использования различных схем ухода от налогообложения. Данная проблема характерна не только для региональных бюджетов, но и для остальных уровней бюджетной системы.
11. Увеличение числа налогоплательщиков, и в частности предприятий-однодневок, неограниченность предоставления уточненных налоговых деклараций вызывают рост нагрузки на налоговые органы по осуществлению контроля за сбором налоговых платежей.
12. Отсутствие у налоговых органов баз данных ГИБДД для исчисления транспортного налога, поскольку передача просто не была осуществлена и фактически налог уплачивается налогоплательщиками с транспортных средств, которые приобретены в последние годы, или в основном юридическими лицами.
Хотелось бы надеяться, что налоговая реформа поможет решить многочисленные проблемы в проведении налоговой политики субъектами Федерации, возрастут ее эффективность и влияние на экономическое развитие России.
Реклама в журналах Издательского дома «Финансы и кредит»
Мы гарантируем Вам:
^ Оперативное размещение ^ Гибкую систему скидок ^ Индивидуальный подход ^ Особые условия для рекламных агентств. Ваши выгоды очевидны, потому что у нас: ^ Самые низкие цены
^ Широкая профессиональная аудитория по всей территории России и СНГ ^ Оперативная публикация рекламы осуществляется в необходимые Вам сроки ^ Высокая эффективность рекламы проверена временем.
Реклама в наших журналах — прямой путь к конечному потребителю.
Тел./факс: (495) 621-69-49, http: www.financepress.ru
(495) 621-91-90 E-mail: post@financepress.ru
(495)621-72-79
