CC BY
39
держится на уровне 26-29 процентов. Так что «общероссийская» задача в 40 процентов для провинциального города видится вполне реальной. Подтягивание протослоев до уровня среднего класса, видимо, и будет определять политику реформ. Ориентация на элиту -достаточно узкую экономически активную группу населения - была ошибочной. Возникновение действительно многочисленного среднего класса возможно при условии «подсоединения» серьезных предпосылок: устойчивого экономического роста, расширения и упрощения вхождения широких масс в малый и средний бизнес, пропаганды и воспитания честного конкурентного сознания и
взаимодействия, а также образовательные и квалификационные условия.
1. Калимуллин Т.Р. II Первый Всерос. Социологический Конгресс. Социология и общество: Тез. докл. 27-30 сент. 2000 г. М., 2000. С. 47-
48.
2. Костина Г., Медовников Д. // Эксперт. 1997. 23 июн. С. 14.
3. Григорьев Л., Малева Т. II Вопр. экономики. 2001. № 1. С. 58.
4. Бюллетень Бюро экономического анализа. М., 1998. №6.
5. Горшков М.К. IIСОЦИС. 2000. № 3. С. 4-12.
6. Бызов Л.Г. II Там же. С. 42-48.
РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКИ: ПРОБЛЕМЫ, ПОДХОДЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ1
Д.Г. Сельцер
Seltser D.G. ‘Regionalisation’ of Russian politics: issues, approaches, perspectives. The phenomenon of regionalism. The article iooks at one of the aspects of regional studies - politics, and discusses the phenomenon of regionalism.
ФЕНОМЕН РЕГИОНАЛИЗМА
Регионализация российской политики «ельцинской поры» давно отмечена в литературе [1-4], в том числе - зарубежной [5, 6]. Регионы в бытность президентом Б.Н. Ельцина стали не просто субъектами политики, а ее мощными и влиятельными факторами, прекрасно ориентирующимися в лабиринтах и хитросплетениях власти, жесткими оппонентами Центра. Вопрос, кто победит, не казался праздным: регионы пытались контролировать 75 процентов добываемой в стране нефти и 90 процентов газа [7, 8]. В ряде областей они полностью добились своего [9]. Исследователи называют регионализацию революцией [10], «региональным фронтом» [11], «локальной самоорганизацией» [12], угрозой распада страны [13]. Регионализация сопровождалась идейным и научным обоснованием [14].
Одновременно есть и снисходительные оценки регионализма, признающие его объек-
1 Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ № 04-03-00058а.
тивную обусловленность, интеграционный [15], рациональный [16] смысл. Российская регионализация стала темой семинаров и конференций, заметим, проведенных в провинции: «Политическая культура региона» (Самара, 1998 г.), «Регион в составе Федерации: политические, социальные, этнокультурные аспекты» (Нижний Новгород, 1998 г.), «Проблемы и перспективы развития поволжского регионализма» (Астрахань, 1998 г.), «Провинциальный город в период перемен» (Ульяновск, 1999 г.), «Региональное самосознание как фактор формирования политической культуры России» (Тверь, 1999 г.). Повысилось качество региональных исследований, преодолена локальная ограниченность подходов, появились глубокие обобщения [17, 18].
КОНЦЕПТ «РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ»
До недавнего времени термин «регионализм» не употреблялся. Это свидетельствует не только об отсутствии традиций региона-листики в России, но и о недостаточном раз-
витии междисциплинарного подхода. В Европе и США регионалистика давно обрела статус самостоятельного научного направления со своими предметом, методами, системой знаний. Интерес отечественной науки к проблемам регионализма проявился во второй половине 1980 годов в связи с поиском новых подходов общественного развития. В цивилизационном подходе, например, особое внимание уделяется изучению регионального деления мира, исторических, пространственно-географических и этнокультурных условий генезиса и развития территорий. В результате возникли и зарубежная регионология России [19], и российская политическая регионалистика как научная дисциплина [20-23]. Концепт «регионализация» транслируется как «перетекание» центральной власти в нижние горизонты управления, когда государство перемещается в провинцию, а местные элиты - в центр общероссийской политики [18, с. 3].
Задача статьи - ответить на вопросы:
• Имеет ли регионализация в России исторический опыт?
• Каков генезис современной регионализации?
• Каковы ее факторы и перспективы?
РОССИЙСКАЯ РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ: ЭКСКУРС В ИСТОРИЮ
Регионализация, полагают политологи, корнями уходит в советскую систему [24]. Существует подход, выводящий регионализацию из досоветской истории [25]. Вспомним хотя бы о распаде Древнерусского государства в XII веке. Прямые факторы - увеличение политического веса и влияния составляющих его земель и удельных князей. Судебник 1497 года положил конец удельной автономии. Судебник 1550 года венчал победу Центра над регионами. Местная власть превращалась в часть иерархии управления. Смутное время привело к обвальной децентрализации, суверенизации и регионализации. В XVIII веке государство налаживало систему регионального управления, что демонстрировали централистские реформы Петра I и удары Екатерины II по «сомнительным» территориям.
В России всегда существовали горизонтальные отношения между регионами. Центр
их не приветствовал. После введения земств в 1864 году им было запрещено заниматься политикой и даже сноситься между собой. Соответственно, возникло земское движение, требующее расширения прав и свобод земств, их вертикального и горизонтального усиления.
Революция 1917 года в базовых принципах воспроизвела ситуацию трехсотлетней давности, и в 1918 году возникли областные правительства, противостоящие центральной власти. Некоторые из них идентифицировали себя как власть общероссийскую (Самарский Комуч, Уфимская директория, Диктатура Колчака) или независимую от Центра (Временное сибирское и Северо-западное правительства, Уральская республика).
Разумеется, общий вектор в развитии управления в СССР был направлен в сторону номенклатурной централизации [26, 27]. Но и разрушителем ее оказалась тоже номенклатура, только региональная. Серьезному номенклатурщику уровня ЦК требовался опыт регионального руководства. Крупные партийные функционеры чаще всего были выходцами из регионов с соответствующими патрон-клиентарными отношениями, лоббизмом, земляческим корпоративизмом [28], группами интересов [29-32]. Кроме того, в СССР территориальный принцип управления всегда соперничал с отраслевым. Полагаем, точка зрения, что распад СССР - это, в том числе, победа регионов над Центром, вполне продуктивна. Регионализация СССР - его плата за огромные пространства [33].
Как ни странно, Русь, Россия, Российская империя, СССР были готовы к децентрализации. Способствовали тому и разнородность экономических интересов, и непуб-личность власти, и неурегулированность де-юре отношений в треугольнике Центр - регионы - места, и их низкая социокультурная совместимость, и традиционная схема построения власти по схеме «сверху - вниз», учитывающая лишь интересы Центра, и неформальность способов его взаимоотношений с регионами. В такой ситуации при ослаблении Центра децентрализация - дело времени.
ГЕНЕЗИС СОВРЕМЕННОЙ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ
Современную регионализацию обычно выводят из правления Б.Н. Ельцина: горбачев-
ская перестройка открыла матрешку национализма, а ельцинская «шоковая терапия» - регионализма [17, с. 7]. Полагаем, это началось раньше. М.С. Горбачев использовал всегда существовавшее настороженное отношение аппаратчиков выше- и нижестоящих партор-ганов друг к другу и нелюбовь рядовых коммунистов к коммунистам-начальникам. С санкции генсека возник, как мы его назвали, феномен обратного вертикального давления. На мартовском 1990 года пленуме ЦК Горбачев, представляя новый устав КПСС, говорил о возрастающем влиянии райкомов и горкомов - опорных звеньев партийной структуры [34]. Тем самым генсек почти в полную мощь, сознательно и открыто запустил прежде нелегально и аритмично работающий механизм регионализации. Призыв Горбачева, кстати, вызвал решительное возражение орготдела ЦК, ведь «районный суверенитет» подрывал единство партии [35].
Впрочем, не только партии. Началась цепная реакция «самопровозглашений». В
1990 году Адыгея, Башкирия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Марий-Эл, Северная Осетия, Татарстан, Удмуртия, Хакасия, Чувашия, Чукотка, Якутия, не говоря о союзных республиках, приняли декларации о суверенитете с правом иметь собственные конституции. В РСФСР появились анклавы с неформальными признаками суверенитета. 12 июня 1991 года, наряду с выборами президента РСФСР, избран президент Татарстана, а до конца 1991 года - президенты Марий-Эл, Мордовии и Якутии. Маховик регионализации был запущен.
ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛИЗМА
Регионализация динамизировалась в
1991 году популистскими высказываниями Б.Н. Ельцина («Берите суверенитета, сколько сможете переварить!»). «Интеллектуальным продуктом» первых шагов новой администрации стало стремление усилить исполнительную вертикаль власти. Однако Центр почти сразу утратил политическую инициативу, бездействовал и деградировал. Он не смог удержать под контролем систему вертикальной субординации. Лидеры регионального сепаратизма потянулись к более высоким статусным планкам. Вологодская и Свердловская области добивались своего через
Конституционный суд [36]. По итогам референдума 21 марта 1992 года о государственном суверенитете Республики Татарстан М. Шаймиев заявил, что не подпишет федеративный договор. Прямые договоры Центр -Татарстан закрепили за республикой невиданные льготы, и в тексте федеративного договора подпись президента Татарстана все же оказалась. Сам договор являлся формой паллиатива и источником децентрализации. В нем учреждался принцип разделения предметов ведения (Центр - регионы) и закреплялось неравенство территорий. Последнее обстоятельство провоцировало ренессанс областничества. В декабре 1993 года Ельцин, напуганный планом губернатора Свердловской области Э. Росселя создать Уральскую республику, отстранил его от должности. Это, впрочем, только подстегнуло сильные, но «дискриминированные» (не связанные прямыми договорами с Центром) регионы искать формы давления на него.
Финал метаморфоз: если к лету 1992 года можно было уверенно говорить о начале процесса перемещения центра реальной власти на региональный уровень, то к осени 1993 года российские провинции сосредоточили в своих руках около 60 процентов полномочий федеральной власти. Остальные 40 процентов делили между собой враждующие высшая законодательная и исполнительная ветви власти [17, с. 4].
Политическое противостояние ельцинского времени полно парадоксов. Рязанской и Тамбовской областям с их скромными ресурсами сложно выйти в лидеры региональной фронды. Они должны были идти в фарватере централизаторских тенденций, не доставляя хлопот федеральной власти. Парадокс «позднеельцинского» правления - области, в лице их политизированного руководства, оказались в авангарде «сопротивления».
Отсутствие четкой государственной политики, теневой механизм отправления власти Центром проецировали типологически схожую ситуацию в регионах. Оформляются социальные сети [37-41], региональные кланы [42—43] - источники и составная часть регионализма. Система личных отношений начала обволакивать все общество, компенсируя неэффективность и нерациональность властных институтов [44]. При этом власть и собственность рассредоточиваются, единый
центр принятия решений заменяется множеством центров. На смену строго иерархичной партийно-советской номенклатуре приходят аутсайдеры - новая элита [45], не отягченная политической ответственностью, государственной психологией, упивавшаяся властью [46]. Государство растворяется в политикофинансовых корпорациях [47, 48].
Регионализация российской политики «потащила» ее дальнейшую дезинтеграцию -субрегионализацию. О важной роли субрегионов на иностранном [49, 50] и российском [51, 52] материалах писалось немало, ведь субрегионы определили своеобразие режима Ельцина. Без помощи районных и городских администраций региональные власти не могут мобилизовать голоса населения. В свою очередь, субрегионы могут предъявлять требования регионам. Возникает, без участия Центра, взаимовыгодная коллизия «политического обмена».
Параллельно, наряду с традиционным, политическим, возник экономический мотив регионализации. Регионы, задавленные налогами, предоставленные себе, должны выживать. Это можно было сделать только через налаживание горизонтальных экономических связей. «И не потому, что все регионы хотели быть независимыми, - они просто стремились к самостоятельности, поскольку не знали, что будет в Москве, и чувствовали, что надо как-то защищать себя», - делает вывод Мари Мэндрас [53].
ПЕРСПЕКТИВЫ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ
Что «работает» на регионализацию ныне?
1. Дальнейшая дисперсия центральной власти в случае неблагоприятного для нее развития усилит автономию административно-территориальных, этнических, конфессиональных, культурных сообществ.
2. Стремление руководства России в последнее десятилетие стать частью Европы. Европа же, идентифицируя себя как сообщество регионов-стран, объективно предлагает России считать так же в отношении ее ре-гионов-субъектов федерации.
3. Наличие немалых претензий регионов к Центру (в разных интерпретациях: мало возвращают средств, датируют, наказывают за строптивость губернатора) и друг к другу (платите в федеральный бюджет меньше нас,
получаете - значительно больше). Претензии эти носят реже историко-этнический (Ингушетия - Северная Осетия), чаще - экономический характер.
4. Объективная сила индустриальных, обеспеченных финансами и сырьевыми ресурсами российских регионов и, особенно, экономических районов (Москва, Санкт-Петербург, Урал, Красноярский край и так далее) [54, 55]. Перенесение центра тяжести экономической реформы в регионы с приватизацией региональными элитами экономических ресурсов.
5. Правовая суверенизация регионов с присвоением предметов ведения РФ их уставами [56].
6. Зависимость отношений Центр - регионы от личных факторов, принятие политических решений торгом центральных и региональных властей [57].
Что выступает против регионализации?
1. Государственная воля пресечь ее, вылившаяся в федеративную реформу (с мая 2000 года). В.В. Путин, вероятно, рассматривает централизацию как главную задачу.
2. Победа технологии Г. Павловского в 1999 году над ОВР, куда входили лидеры регионов из «Всей России». Это был первый шаг в победе Центра над регионами.
3. Срыв плана коллективного противостояния регионов Центру («Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Большой Урал», «Черноземье»),
4. Ликвидация национальных автономий их слиянием с соседними областями (Пермская область и Коми-Пермяцкий АО, Красноярский край и Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО).
5. Отмена Конституционным судом 7 и 27 июня 2000 года положений конституций республик Адыгея, Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания, Татарстан, закрепляющих их суверенитет, статус субъектов международного права, верховенство республиканских законов, право собственности на природные ресурсы.
6. Вытеснение губернаторов и президентов республик из Совета Федерации.
7. Создание в августе 2000 года Государственного Совета, куда с правом всего лишь совещательного голоса вошли губернаторы и президенты республик.
8. Ослабление (Ю. Лужков), отстранение (В. Яковлев), дискредитация (М. Рахимов, К. Илюмжинов) самых сильных региональных лидеров.
9. Усиление позиций Совета безопасности РФ.
10. Создание 13 мая 2000 года указом № 849 федеральных округов. Федеральные округа совпали с границами военных округов. При этом из семи «полпредов», назначенных в 2000 году, пятеро оказались генералами (своего рода генерал-губернаторами), что лишний раз подчеркивает серьезность намерений укротить «феодальную вольницу» в регионах.
11. Создание новой диспозиции во взаимоотношениях государства и бизнес-элиты; отстранение олигархов от центров политической власти. Ослабление «семьи»: увольнение А. Волошина с поста руководителя администрации президента.
12. Россия - страна с патронируемой демократией. Без патронажа регионов из Центра здесь невозможно в принципе (в силу хотя бы депрессивности большинства территорий России).
13. Формулирование Путиным в телеобращении 19 мая 2000 года и ежегодных посланиях ФС, начиная с 2000 года, объединяющей идеологии («усиление власти», «диктатура закона», «восстановление вертикали власти»).
* * *
На переживаемом нами историческом отрезке Центр все же побеждает регионы, и скорее следует говорить о возникновении под контролем федеральной власти межре-гионализма, что, по сути - рецентрализация.
1. Забелин А. II Власть. 1994. № 3. С. 40-47.
2. Мохов В.П. // Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе: Матер, междунар. семинара (Тверь, 20-22 февр. 1998 г.). М., 1999. С. 140-151.
3. Резниченко 77. // Российский социально-политический вестник. 1998. № 1. С. 20-35.
4. Сенатова О.О. II Куда идет Россия?: Социальная трансформация постсоветского пространства: Междунар. симпозиум, 12-14 янв. 1996 г. М., 1996. С. 146-151.
5. Hughes J. // Europe-Asia Studies. 1994. № 7. P. 16-31.
6. Treisman D. II World Politics. 1997. № 2. P. 212-249.
7. Каганский B.J1. // Этика успеха. М. - Тюмень, 1995. Вып. 4. С. 189-199;
8. Павленко С.В. II Междунар. жизнь. 1993. № 4. С. 89-95.
9. Гельман В.Я. II Полис. 2001. № 1. С. 22.
10. Каганский В.Л. II Куда идет Россия?.. С. 63.
11. Павленко С.В. II Там же. С. 91.
12. Левада Ю.А. // Там же. С. 276.
13. Кто правит Россией? // Аргументы и факты.
1998. № 30 (июль).
14. Междунар. жизнь. 1993. № 4. Номер посвящен деятельности ассоциации «Сибирское соглашение».
15. Бикметов P.M. II Перспективы и проблемы становления Поволжского регионализма. М.,
1999. С. 11-25.
16. Рациональный регионализм: Экспертные суждения и оценки. Тюмень - М., 1995.
17. Магомедов А.К. Локальные элиты и идеология регионализма в новейшей России: Сравнительный анализ. Ульяновск, 1998.
18. Магомедов А.К. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья). М., 2000.
19. Regions: A Prism to View the Slavic-Eurasian World: Towards a Discipline or «Regionology». Sapporo, 2000. P. 143-176.
20. Белова В.Л. II Социально-гуманитарные знания. 1999. №2. С. 59-64.
21. Гельман В., Рыженков С. II Социальные исследования в России: немецко-российский мониторинг. М., 1998. С. 138-186.
22. Медведев Н.П. Политическая регионалисти-ка. М., 2002.
23. Туровский Р Ф. // Полис. 2001. № 1. С. 138-156.
24. Вишневский А.Г. II Куда идет Россия?.. С. 33-
43.
25. Matsutato К. II Empire and Society: New Approaches to Russian History. Sapporo, 1997. P. 181-216.
26. Восленский М. Номенклатура: господствующий класс Советского Союза. М., 1991.
27. Джил ас М. Лицо тоталитаризма. М., 1992.
28. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000.
29. Helf G., Hahn J. II Slavic Review. V. 51. № 3. P. 511-530.
30. Kelly D. II The Journal of politics. 1972. V. 34. №3. P. 860-888.
31. Moses Joel С. II Soviet Studies. 1992. V. 44. №3. P. 479-509.
32. Lane D. II Russia in Flux. L., 1992. P. 2-59.
33. Каганский B.J1. II Куда идет Россия?: Альтернативы общественного развития. Второй Междунар. симпозиум, 15-18 дек. 1994 г. М., 1995. С. 372, 373.
34. Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 11, 14, 16 марта 1990 г. М., 1990. С. 10, 11, 12.
35. Изв. ЦК КПСС. 1990. № 12. С. 71-73.
36. Митрохин С.С. II Центр - Регионы - Местное самоуправление. М.; СПб., 2001. С. 59.
37. Кузьмин А.С. II Принципы и направления политических исследований. М., 2002. С. 22-27.
38. Роджерс Э., Агарвала-Роджерс Р. Коммуникации в организациях. М., 1980.
39. Роуз P. II ОНС. 2002. № 3. С. 23-38.
40. Сморгунов Л.В. II Принципы и направления политических исследований... С. 41-62.
41. Clark W.A. Crime and Punishment in Soviet Officialdom: Combating Corruption in the Political Elite, 1965-1990. Armonk, N. Y., L., 1993.
42. Сельцер Д.Г. II ACTA SLAV1CA IAPONICA: Journal of Slavic Research Center, Hokkaido University. 2003. V. 20. P. 193-229.
43. Kirkow P. Russia’s Provinces. Authoritarian Transformation versus Local Autonomy? Basingstoke & London, 1998.
44. Лапина Н.Ю. Формирование современной российской элиты: Проблемы переходного периода. М., 1995. С. 14.
45. Вишневский Л.Г. II Куда идет Россия?... М., 1995. С. 213-214.
46. Хорос В.Г. II Там же. С. 206.
47. Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. М., 1998. С. 358.
48. Гаман-Голутвина О.В. // Элитизм в России: «за» и «против». Пермь, 2002. С. 84.
49. Eisenstadt S.N., Roniger L. Patrons, Clients and Friends: Interpersonal Relations and the Structure of Trust in Society. Cambridge, 1984.
50. Kern R., Dolkart R. The Caciques: Oligarchical Polities and the System of Caciquismo in the Luso-Hispanie World. Albuquerque, 1973.
51. Мацузато К. II Третье звено государственного строительства России: подготовка и реализация Федерального Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (Occasional Papers on Changes in the Slavic-Eurasian World. № 73). Sapporo, 1998. P. 12-35.
52. Matsutato К. II The Journal of Communist Studies & Transition Politics. 2001. V. 17. № 4. P. 43-77.
53. Мэндрас М. II Куда идет Россия?.. М., 1995. С. 312,314.
54. Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Новосибирск, 2000.
55. Региональная социально-экономическая асимметрия и способы ее выравнивания. М., 1998.
56. Умнова И.А. II Современный российский федерализм: состояние и тенденции развития. М., 1999. №4. С. 46-51.
57. Юсуповский А.М. II Полития. 1999. № 3. С. 11.
