CC BY
21
СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ
© 2005 г. А.А. Санглибаев
КОНКУРЕНТНОСТЬ СОВРЕМЕННЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ В РОССИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ
Основательная трансформация российской политической системы после распада Советского Союза и демонтажа партийно-советской структуры власти в полной мере затронула российские регионы и региональные политические режимы. Как отмечает российский исследователь В. Гельман, изменения на уровне нормативно-правового регулирования деятельности региональных органов государственной власти, хотя и находились в прямой зависимости от общероссийских политических реформ, характеризовались значительными региональными вариациями [1, с. 35].
Реальность последнего десятилетия характеризуется активными процессами регионализации и передачи, а в некоторых случаях и захвата властных прерогатив регионами, что дало повод поставить под вопрос существование России как монолитного политического образования. Даже короткого взгляда на внутриполитическое развитие на региональном уровне достаточно, чтобы увидеть значительную диверсификацию политических траекторий. Как подметил Жоэль Мозес, «слабое центральное правительство России с 1991 г. обеспечило и стимулы, и возможности для руководства регионов действовать по-своему и развивать собственную политическую идентичность и оригинальную комбинацию политических моделей» [2, р. 7]. Таким образом, разнообразие региональных политических систем в России предоставляет дополнительные эмпирические основания для исследователей, теоретизирующих по вопросу динамики посткоммунистической трансформации.
Одна из наиболее распространенных точек зрения на российскую региональную трансформацию заключалась в том, что этнические регионы России имели тенденцию к большему авторитаризму в 1990-е гг. [3-6]. Неэтнические регионы, с другой стороны, рассматривались как субъекты более демократической ориентации, имеющие более плюралистические политические режимы [7]. Однако, как отмечает отечественный исследователь Г. Шарафутдинова, эти заключения были сделаны по большей части на основе эмпирического материала, собранного лишь в нескольких, наиболее «выпуклых» регионах России [8, р. 4].
По мнению американского политолога Ричарда Саквы, в России имперское и советское наследие обусловило множество отличительных черт федерализма, наиболее важные из которых, во-первых, этнический характер федерализма, во-вторых, слабость традиций автономной рациональ-
ной администрации и гражданских ассоциаций в регионах [9, с. 4]. Далее Саква совершенно справедливо, на наш взгляд, указывает, что на территории РФ появились совершенно разные режимы — от относительно демократических в Новгородской, Архангельской и Самарской областях... до авторитарных в Приморском крае и Калмыкии [9, с. 4]. Более того, региональные различия в России являются не только в разнообразии политических режимов, но ив отсутствии единой государственно-политической структуры. Так, например, Удмуртия до 2000 г. была парламентской республикой, Самарская область, по мнению Р. Саквы, «полностью сформировавшаяся президентская республика», а Москва — «копия суперпрезидентской республики», существующей в Российской Федерации [9, с. 4].
Таким образом, в процессе постсоветской трансформации политическое пространство России в региональном аспекте обрело сложную составную структуру, основой которой стал асимметричный федерализм, экономическое неравенство регионов и значительная степень автономии, обретенная субъектами федерации в 1990-е гг. Это, во многом, обусловило процесс политической диверсификации в регионах и оказало непосредственное влияние на формирование региональных политических режимов в диапазоне от демократии, подразумевающей значительную степень политической конкуренции, до жесткого авторитаризма, стремящегося свести эту конкуренцию до минимума.
Институционально этот процесс базируется на асимметричной модели федеративного устройства России и привилегированной позиции ряда субъектов федерации, что может дать элитам таких привилегированных регионов больше возможностей для построения политических режимов со слабой конкуренцией или даже практически полным ее отсутствием.
Российская Федерация является крупнейшей этнофедеральной системой, включающей в себя 89 субъектов с различающимся статусом. Федерация состоит из территориально и этнически образованных регионов, которые, по идее, считаются «родиной» для этнических меньшинств России и имеют название титульной этнической группы [10]. Основной административно-территориальной единицей России являются края и области, они не представляют определенной этнической группы в отличие от республик, автономных областей и округов. В Конституции РФ признается равенство всех субъектов [11]; однако, несмотря на это, регионы дифференцируются по статусу, что также зафиксировано в Конституции. Национальные республики имеют более высокий статус и определяются как государства. Республики имеют право устанавливать свой государственный язык (ст. 68) и создавать собственную архитектуру власти. Автономные округа и области - национальные образования с более низким статусом, который до сих пор остается не совсем определенным. С одной стороны, они признаются равными субъектами федерации, с другой -обычно располагаются внутри более крупных территориальных образова-
ний и вынуждены регулировать отношения с ними на основе как федерального законодательства, так и двусторонних договоров. Однако федерального законодательства, регулирующего эти отношения, до настоящего времени не существует, равно, как и двусторонние договоры подписаны далеко не со всеми такими регионами [12].
Области и края являются территориальными образованиями в Российской Федерации. Эти субъекты не рассматриваются как государства, не имеют они и соответствующих атрибутов — конституции, президента, гимна и т.д., вместо этого у них есть устав региона и губернатор в качестве главы исполнительной власти. Наиболее важно то, что, в противоположность национальным республикам, такие регионы (равно как и автономные округа и области) не имеют права собственности на природные ресурсы своей территории; использование природных ресурсов находится в совместном ведении федерального центра и субъекта федерации [13].
Данная асимметричная институционализация федерации представляется достаточным основанием для того, чтобы поставить вопрос: может ли республика, пользующаяся немалыми привилегиями в течение всего постсоветского периода, пойти по иному пути политических преобразований, нежели другие регионы России? Возможно, что статус республик в рамках федерации может позволить им добиться осуществления большего контроля над своим внутренними делами и дает им большую возможность для ограничения деятельности политической оппозиции.
Что касается этнического фактора, то, как отмечал Герберт Китшелт, этнический плюрализм, будучи политизирован, может ограничивать политическую демократию, так как «имеет тенденцию к локализации скудных ресурсов, основанных на аскриптивных, плюралистических критериях» [14]. Этот аргумент созвучен с позицией Горовица, согласно которой две или более этнических группы, имеющие внутреннюю социальную стратификацию, соперничают друг с другом за укрепление своих социальных позиций в едином государстве и стремятся не допустить доминирования одной из групп [15]. Таким образом, такое внутреннее этническое соперничество могло бы, по идее, оказывать значительное влияние на формирование формы и содержания политического режима в национальных республиках РФ [16]. В частности, если в региональном правительстве доминирует одна этническая группа, которая сталкивается с жестким соперничеством за государственные ресурсы со стороны другой этнической группы, такое правительство будет в большей степени стремиться к подавлению оппозиции.
В контексте этнического соперничества в конце 1980 - 1990-х гг. титульные этнические группы в республиках и автономных округах России обычно рассматривались как имеющие более слабые культурные, экономические и демографические позиции в стране. Этой позиции «слабости» нередко придерживались для того, чтобы оправдать использование государственной власти для «восстановления справедливости» и продвижения
интересов титульной группы [17, p. 5]. Региональные элиты могли объявить, что они являются основной политической силой, представляющей титульную этническую группу перед доминирующей группой (обычно, русские), и на этой основе консолидировать свои ресурсы, власть, монополизировать политическое поле, предотвращая, тем самым, усиление оппозиции со стороны других групп элиты.
Такие обоснования могли составить базу для большей легитимности требований, в особенности если учесть институциональную структуру государства и политику, проводившуюся при СССР в отношении такого большого количества этнических групп, проживавших на территории страны. Официальная советская идеология трактовала территории национальных субъектов как родину для титульной этнической группы, что подразумевало обязательное ее представительство во властных структурах как территории, так и федерации. В этом смысле титульная группа воспринималась как «владелец» данной территориальной единицы.
Более того, советская власть поощряла продвижение титульных групп через так называемую политику коренизации, которая предоставляла привилегии людям в зависимости от их национальной идентичности [18]. Это проявлялось в том, что представители титульных этнических групп имели больше шансов для поступления в высшие учебные заведения и, что более важно, получить должность в органах государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местные элиты в основном рекрутировались из представителей титульных этнических групп, так что полиэтнич-ное население такого национального субъекта федерации привыкало к их доминированию во властных структурах региона. Это в значительной степени упрощало консолидацию власти этими элитами после распада СССР.
Исходя из всего этого уместно, на наш взгляд, предположить, что, во-первых, степень этнического соперничества будет выше в регионах, в которых титульная и следующая за ней крупная этническая группа (в большинстве случаев русские) составляют сравнимые по численности группы социума и имеют, следовательно, примерно равные возможности для выдвижения претензий на ограниченные ресурсы. Это может, по нашему мнению, оказывать существенное влияние на формирование архитектуры политического режима такого региона, особенно в плане ограничения деятельности политической оппозиции.
Во-вторых, регионы, в которых титульная группа составляет большинство, также могут иметь малоконкурентный политический режим в силу того, что доминирующая группа встречает меньшее противодействие со стороны других этнических групп и имеет больше возможностей так или иначе легитимизировать свои претензии относительно монополии доступа к государственным ресурсам. В итоге может возникнуть достаточно ярко выраженный авторитарный политический режим, чему уже есть ряд примеров в постсоветской России.
Любопытно также и то, что, как замечает Г. Шарафутдинова, даже если в регионе титульная группа составляет численное меньшинство, там также не исключено формирование авторитарного и неконкурентного политического режима [8]. Объясняет она этот парадокс тем, что укрепившаяся на властных позициях в результате политики коренизации элита титульной группы встречает значительно более сильное противодействие и соперничество со стороны более многочисленных этнических групп, и, следовательно, будет более жестко отстаивать и защищать свои привилегии путем сокращения возможностей доступа к политическому полю для других групп [8].
Значительное воздействие на политическое развитие регионов оказывает также их социальная и экономическая структура. Теория модернизации в целом принимается в качестве объяснения появления и развития современной демократии с политическим соперничеством как одной из основных ее черт [19, 20]. К примеру, Липсет в своем исследовании социальных черт демократии доказывал, что социальное и экономическое развитие являются двумя основными предварительными условиями для развития демократии [19].
Следуя за этими аргументами, можно предположить, что уровень политического плюрализма и конкурентности политического режима зависит от уровня регионального социального и экономического развития. Эта взаимозависимость до определенной степени подтверждена эмпирическим путем в различных частях мира [21, р. 81]. К. Боллен и Р. Джэкмен отмечают, что «уровень экономического развития оказывает серьезнейшее воздействие на демократию в политике, даже если брать в расчет неэкономические факторы... ВНП - ключевая переменная» [22, р. 38-39].
В то же время присутствует и иной, культурологический аргумент, который может быть использован для объяснения политических траекторий развития регионального режима. Он основан на том, что некоторые этнические группы могут быть менее восприимчивы в отношении политического плюрализма по причине иной исторической традиции, к которой принадлежат эти группы [23, 24]. В то же время данная аргументация мало подходит к российским регионам, объединявшимся в течение 70 лет общей советской историей, которая, все-таки, в большей степени создавала единую общность, нежели разъединяла народы.
Особое значение для рассматриваемого вопроса имеет такой фактор, как федеральный политический контекст. Первоначальная федеральная институциональная архитектура не отражала изменившийся баланс власти между центром и регионами в 1990-е гг., в частности, различный уровень автономии, приобретенной республиками в составе Российской Федерации, что до некоторой степени обусловило следование ими более авторитарной политической траектории при формировании своего режима. Эволюция федеративных отношений в России прошла несколько этапов в 90-е гг. прошлого века. В 1990-1993 гг., в контексте интенсивной полити-
ческой борьбы в центре, регионы по большей части были предоставлены сами себе и могли управлять на своих территориях по собственному усмотрению.
Столкновение между союзным и российским правительствами в 19901991 гг. вызвало ситуацию, при которой обе стороны продвигали «парад суверенитетов» внутри РСФСР. Горбачев поддерживал элиты этнических республик как противовес стремлению Ельцина к оформлению российского суверенитета, в то время как сам Ельцин поощрял повышение уровня автономии республик, ожидая, в свою очередь, поддержки от них. Федеративный Договор, который был подписан в марте 1992 г., отражал относительное усиление этнических республик, так как им были предоставлены определенные привилегии, которых не получили другие административно-территориальные единицы. Более важно то, что, как было отмечено выше, республики были обозначены как «суверенные», хотя никаких пояснений относительно права на сецессию в договоре нет. Обнаружившие несоразмерность в статусе и объеме привилегий наиболее сильные российские регионы попытались повысить свой статус до республиканского, как было в случае с Уральской республикой, провозглашенной правительством Свердловской области, а также в Вологодском регионе, также объявившем о создании республики. В 1993 г. Астраханская, Амурская, Челябинская, Читинская, Калининская, Пермская, Оренбургская, Курганская, Свердловская и Вологодская области, Санкт-Петербург и Приморский край также приняли декларации о суверенитете или о приобретении республиканского статуса или провозгласили свои намерения сделать это в будущем [25].
Далее последовал конституционный кризис осени 1993 г., завершившийся расстрелом здания российского парламента и принятием новой Конституции страны, в ходе обсуждения проекта которой на Конституционном Собрании еще в июне 1992 г. вскрылись серьезные противоречия между национальными республиками и административно -территориальными субъектами федерации относительно статуса регионов. После того как исполнительная власть в центре вышла победителем из конституционного кризиса, региональные элиты вынуждены были пойти на ее условия при определении своего статуса, так как лавировать между двумя соперничающими ветвями власти — президентом и Верховным Советом — уже не было возможности. После событий октября 1993 г. федеральный центр принял ряд мер для придания статусу республик большей умеренности. Из проекта Конституции были убраны упоминания о «суверенных государствах», также был опущен тезис о возможном двойном гражданстве жителей национальных республик [25, р. 100]. Президент использовал свою победу над парламентом для решительных действий по принятию новой Конституции и введения получивших слишком много суверенитета национальных республик в рамки единого правового поля. Помимо этого, он издал указ о том, что губернаторы назначаются из центра, а не избира-
ются на местах (примечательно, что к тому времени лишь в нескольких административно-территориальных единицах были проведены прямые выборы глав, в то же время практически во всех национальных республиках были избраны президенты). Таким образом, после 1993 г. федеративные отношения в России вступили в новую фазу. Этот этап характеризовался усилением власти центра и, соответственно, уменьшением властных возможностей регионов и их влияния на решения центра путем использования внутренних противоречий ветвей федеральной власти. Лишь в двух случаях у федерального центра возникли серьезные проблемы с определением взаимоотношений центр-регион - Татарстан и Чечня; эти субъекты не признали полномочий центральной власти. Отношения с Татарстаном были урегулированы в феврале 1994 г. путем подписания двустороннего договора о разграничении полномочий между федеральным центром и республикой. Урегулирование отношений с Чечней продолжается по сей день. В целом, период с 1993 по 1998 г. представляет собой процесс конституционного оформления асимметричных отношений центр-периферия, которые конструировались через заключение договоров о разграничении полномочий между Москвой и регионами. Это также был период сосуществовании достаточно крепкой политической и экономической автономии регионов вполне сильной центральной властью. Обе стороны, в сущности, осуществляли управление в своих сферах и не слишком вмешивались в дела друг друга.
Августовский 1998 г. финансовый кризис подтолкнул дальнейшее развитие дезинтеграционных тенденций в России и поставил страну на грань крайней децентрализации. Федеральный центр быстро терял свою значимость в федеративных отношениях. Оказавшись лицом к лицу с неэффективностью федерального правительства, которое к тому же было ослаблено финансовым кризисом, региональные власти вынуждены были самостоятельно бороться с экономическими проблемами и создавать механизм для защиты региона от последствий кризиса. В значительном числе регионов власти ввели контроль за ценами на основные продукты питания; регионы, которые сами являются крупнейшими производителями продуктов питания, приняли законы, запрещавшие экспорт продовольствия и сопутствующих товаров [26, р. 430-432]. Эти административные барьеры в межрегиональной торговле в итоге вызвали создание едва ли не внутреннего таможенного режима, нацеленного на защиту региональных рынков и потребителей. Кризис 1998 г. повлек за собой создание политических организаций региональных элит на национальном уровне. Именно после этого кризиса политические интересы региональных лидеров были институционализированы через создание центристской партии «Вся Россия» для участия в выборах в Государственную Думу ФС РФ в 1999 г. В августе 1999 г. «Вся Россия» объединилась с партией «Отечество», созданной мэром Москвы Ю. Лужковым, чем сформировала крупный антиправительственный блок и создала угрозу для успешного продвижения
возможного преемника Б. Ельцина. Блок «Отечество - Вся Россия» был достаточно мощной политической силой и расценивался как один из основных кандидатов на победу на думских выборах 1999 г. до тех пор, пока не было создано другое губернаторское объединение, уже проправительственное («Единство»), получившее мощную финансовую и организационную поддержку и сумевшее оставить изрядно позади первый региональный блок, получивший всего 13 % голосов избирателей. После этого ситуация серьезно изменилась: те губернаторы, которые пытались создавать собственное независимое политическое представительство, присоединились к проправительственной партии или всячески демонстрировали ей свою поддержку. Более того, после прихода к власти в марте 2000 г. В. Путина, его первые шаги показали, что основным направлением деятельности федеральной власти будет создание новой конфигурации взаимоотношений центр-регионы, характеризующейся более жесткой централизацией власти.
Президент РФ В.В. Путин инициировал проведение ряда реформ, в частности создание федеральных округов, введение института полномочных представителей президента, реорганизацию Совета Федерации, компанию по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, введение права президента смещать с должности губернаторов и распускать региональные законодательные собрания, если их постановления или законы не соответствуют федеральному законодательству. Все эти меры демонстрируют, что президент поставил перед собой цель изменить баланс власти в пользу центра и усилить политическую вертикаль управления от Москвы на регионы [27].
Принимая во внимание все сказанное, нужно отметить, что федеральный политический контекст постоянно менялся начиная с 1990-х гг. и может рассматриваться как важнейшая детерминанта политического развития в регионах. Таким образом, траектории развития политических режимов в российских регионах зависит от изменения баланса властных полномочий между центром и регионами: когда центр оказывает активное влияние на регионы, там наблюдаются тенденции к укреплению конкурентного, плюралистического режима, когда центр ослаблен и меньше склонен к вмешательству в дела периферии, в регионах формируется более авторитарный режим.
Умелое использование этнического фактора, в том числе и угрозы се-цессии, также позволили руководителям российских республик добиться от центра значительных уступок в плане выстраивания собственных политических режимов, во многом значительно отличающихся от режимов в других субъектах федерации и более склонных к авторитаризму. Фактически в ряде случаев сформировался механизм «уступки (политического, экономического плана) в обмен на лояльность». В таких условиях лидеры национальных республик не имели особых проблем с минимизацией политической конкуренции в своих территориях.
Таким образом, можно отметить, что на конкурентность политических режимов в регионах значительно влияют системообразующие институциональные факторы, определяемые федеральным центром. Несмотря на слабость последнего, которую отмечало большинство наблюдателей в 1990-х гг., центр оставался фактически единственным источником институциональных новаций, определявших правила политической игры в регионах. К ним можно отнести и предложенные центром базовые основания федерализма в России, включая конструирование асимметричной федерации, выделившей из общего ряда национальные субъекты РФ и создавшей особые условия для руководителей их органов исполнительной власти, которые, в свою очередь, обеспечили последним формирование эффективных механизмов удержания власти.
Литература и примечания
1. Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 35.
2. Moses J. Rethinking Political Typologies of Russian Regions // Paper presented at the Annual Covention of the American Association for the Advancement of Slavic Studies. St. Louis, Missouri. November 1999.
3. Stepan A. Russian Federation in Comparative Perspective // Post-Soviet Affairs. Vol. 16. № 2. P. 133-176.
4. Hale H. The Regionalization of Autocracy in Russia // Program on New Approaches to Russian Security Policy Memo Series (PONARS), Memo № 42 (www.fas.harvard.ed/~ponars/), 1998.
5. McAuleyM. Russia's Politics of Uncertainty. New York, 1997.
6. Факрушин М. Политическая элита в Татарстане: вызовы времени и трудности адаптации // Полис. 1994. № 6. С. 67-79.
7. Гельман В.Я. и др. Россия регионов: трансформация политических режимов. М., 2000.
8. Sharafutdinova G. Political Competition in Russian Regions: Studying the American Political Science Associations. 2003.
9. Саква Р. Российский регионализм, выработка политического курса и государственное развитие // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 4 (29). С. 4.
10. Данная идея реализована в Конституции Российской Федерации.
11. Конституция Российской Федерации. М., 1994. Ст. 5.
12. По общей проблематике взаимоотношений между автономными округами и регионами, частью которых они являются, можно выделить работу Н.М. Добрынина «Проблемы регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами» // Государство и право. 1998. № 7.
13. См.: Федеративный Договор. Ст. 1, 2, 3.
14. Kitschelt H. Accouting for Outcomes of Post-Communist Regime Change. Casual Depth of Shallowness in Rival Explanation // Paper prepared for delivery at the 1999 Annual Meetings of the American Political Science Associations. Atlanta, 1999.
15. HorowitzD. Ethnic Groups in Conflict. Berkeley, 1985.
16. К примеру, используя эту основу, Брэндвол пытался объяснить эволюцию различных авторитарных режимов в республиках Калмыкия и Бурятия и указывал, что разные уровни этнической поляризации определяют разные пути формирования политических режимов. См.: Brandvoll J. Only Peace and Harmony? An Investigation of Inter-Ethnic Realities and their Impact on Regime Development in Buryatia and Kalmykia // Paper delivered to the 7-th Annual World Convention of the Association for the Studies of the Nationalities. New York, 2002.
17. BrubakerR. Reframing Nationalism. Cambridge, 1996.
18. Roeder P. Soviet Federalism and Ethnic Mobilization // World Politics. 1991. № 2. P. 196-232.
19. См.: LipsetS.M. Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy // American Political Science Review. 1959. № 1. P. 69-105.
20. Inkeles A., Smith D. Becoming Modern: Individual Change in Six Developing Cou-tries. Cambridge, 1974.
21. См. например: Aiken M., Mott P., eds. The Structure of Community Power. New York, 1970.
22. Bollen K., Jackman H. Economic and Noneconomic Determinants of Political Democracy in the 1960s. Research in Political Sociology. 1985.
23. См.: Хантигтон С. Столкновение цивилизаций. М., 2003.
24. Bova R. Democracy and Liberty: The Cultural Connection // Journal of Democracy. 1997. № 1. P. 112-126.
25. Эти случаи подробно рассмотрены в: Lapidus G., Walker E. Nationalism, Regionalism, Federalism: Center-Perphery Relations in Post-Communist Russia // The Hew Russia: Troubled Transformation / G. Lapidus, ed. Boulder, 1994.
26. Reddaway P., Glinski D. The Tragedy of Russia's Reforms: Market Bolshevism Against Democracy. Washington, 2001.
27. Reddaway P., Orrtung R., eds. The Dynamics of Russian Power: The Reform of Federal-Regional Relations Under Putin. Vol. 1. Nov. 2003. Vol. 2. Spring 2004.
Ставропольский государственный университет 29 июня 2005 г.
© 2005 г. Н.И. Сидоркин
СОЦИОКУЛЬТУРНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ ТОРГОВЛИ В ПЕРИОД МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ
Революция 1917 г. в России, наряду с радикальными изменениями в социально-экономическом и политическом строе страны, повлекла за собой и глубокую трансформацию ценностной сферы социума. По мере укоренения новых социально-экономических и политических институтов в обществе менялась и его хозяйственная культура. Как отмечает отечественный исследователь социокультурных основ хозяйства и предпринимательства Н.Н. Зарубина, исходный хозяйственный менталитет разных классов и слоев дореволюционного российского общества подвергся жестокой насильственной ломке ради формирования новой, идеологически заданной модели. В то же время новая социалистическая хозяйственная
