Научная статья на тему '«Рефрешмент» в модернизации системы лоббирования в Европейском союзе'

«Рефрешмент» в модернизации системы лоббирования в Европейском союзе Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
123
22
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ЛОББИРОВАНИЕ / РЕЕСТР / ЛОББИ / ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ / ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ / КОМИССИЯ / ЭЛИТЫ / LOBBYING / REGISTER / LOBBY / EUROPEAN UNION / EUROPEAN PARLIAMENT / COMMISSION / ELITES

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Леви Дмитрий Андреевич

В последние годы изменения в системе принятия решений в Европейском союзе и пристальное внимание общественности к этому процессу стали причиной целой череды коррупционных скандалов. Нередко в центре общественного осуждения оказывались те, кто в силу своего должностного положения или выборной должности должен представлять не только свою страну, но и олицетворять собой весь замысел европейской интеграции. Стремясь избежать подобного рода историй в будущем, система европейской бюрократии медленно, но убежденно начала процесс реорганизации так, чтобы формализовать отношения европейских служащих с представителями групп интересов и корпоративными лоббистами. Обновлением или модернизацией в отношении к европейскому лоббированию была названа инициатива Сиима Калласа, комиссионера Комиссии Баррозо-1 по созданию Инициативы по обеспечению прозрачности и Реестра лоббистов Комиссии. С 2008 г. с разной степенью интенсивности институты ЕС вступили в новый процесс «рефрешмента» или обновления модернизированной по Калласу системы лоббирования в ЕС. Перспективы этого процесса, фактические достижения и аспекты масштабирования европейского опыта на другие страны находятся в центре внимания автора статьи.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Refreshing the modernization of the European Union lobbying system

Article reviews the evolution of lobbying monitoring system in the European Union. It includes analysis of major EU institutions, their approaches, estimates public and in-house reactions towards administrative innovations and new requirements for lobbying actors. Considering historic evolution most recent developments on trance-institutional (Commission and Parliament) register are being analyzed. Apart from spill over analisys the article questions the benefits of traditional corporativistique and pluralistique approaches towards lobbying

Текст научной работы на тему ««Рефрешмент» в модернизации системы лоббирования в Европейском союзе»

Д. А. Леви

«РЕФРЕШМЕНТ» В МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЛОББИРОВАНИЯ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

В последние годы изменения в системе принятия решений в Европейском союзе и пристальное внимание общественности к этому процессу стали причиной целой череды коррупционных скандалов. Нередко в центре общественного осуждения оказывались те, кто в силу своего должностного положения или выборной должности должен представлять не только свою страну, но и олицетворять собой весь замысел европейской интеграции. Стремясь избежать подобного рода историй в будущем, система европейской бюрократии медленно, но убежденно начала процесс реорганизации так, чтобы формализовать отношения европейских служащих с представителями групп интересов и корпоративными лоббистами. Обновлением или модернизацией в отношении к европейскому лоббированию была названа инициатива Сиима Калласа, комиссионера Комиссии Баррозо-1 по созданию Инициативы по обеспечению прозрачности и Реестра лоббистов Комиссии. С 2008 г. с разной степенью интенсивности институты ЕС вступили в новый процесс «рефрешмента» или обновления модернизированной по Калласу системы лоббирования в ЕС. Перспективы этого процесса, фактические достижения и аспекты масштабирования европейского опыта на другие страны находятся в центре внимания автора статьи.

Ключевые слова: лоббирование, реестр, лобби, Европейский Союз, Европейский Парламент, Комиссия, элиты.

Политический процесс лоббирования как явление политической жизни широко известен во всех странах, но редко когда воспринимается обществом однозначно. Несмотря на известные культурные различия и разнородный исторический фундамент государственных моделей управления власть в лице чиновников и законодателей, как и общество в лице различных групп со схожими проблемами и интересами, нуждается во взаимном диалоге, обмене мнениями и осуществлении своеобразной обратной связи. Примеры обратного, когда власть и общество перестают понимать друг друга, обычно ассоциируются с революционными изменениями разной степени драматичности. В центре причинно-следственных рассуждений о формате общественно-государственного диалога главное место занимают правовые традиции, выросшие из военно- и морально-управленческих императивов эпохи формирования и развития государственности. Принято считать, что англо-саксонская традиция восприняла диалог групп интересов в качестве нативного инструмента для политической системы, общество утвердилось в терми-

© Д. А. Леви, 2011

нологическом признании профессии «лоббистов», сам термин «лобби» и производное «лоббирование» стали признаваемыми, уважаемыми и даже понятными обществу. Характерно, что в англосаксонской традиции под лоббированием понимали взаимодействие носителей групп интересов и законодателей на этапе формирования «правил игры» — законов или подзаконных актов. Альтернативная романо-германская традиция к понятию «лоббирование» подошла несколько иначе, оставляя место чуть большей недосказанности в определениях, компенсируя это большей неопределенностью в общественном восприятии. «Лоббистами» стали называть всех, кто имеет некоторые таинственные и кулуарные отношения с представителями власти как законодательной, так и исполнительной. Отношение социума к влиянию на тех, кто может избирательно применять общепринятые «правила игры», во все времена и повсеместно было не самым доброжелательным.

Традиционное горизонтальное разделение организации общественного участия в государственном управлении на «корпоративи-сткую» и «плюралистическую» традиции для реалий сегодняшнего дня, с нашей точки зрения, несколько устарело. С эволюционной точки зрения то, во что трансформировались модели корпоративизма и плюрализма с применением к сфере лоббистской деятельности на европейском континенте, позволяет задуматься об общей целесообразности структурирования и препарирования живого процесса политической идентификации, самоорганизации и участия в общественно-политической жизни. Находясь в пределах европейской географии, о корпоративизме и плюрализме традиционно говорят в связи с особым скандинавским подходом к общественной организации, стремясь отделить его от германского пути и сопоставить с австрийским. Степень условности в выделении доминирующей традиции сегодня как никогда высока не только за счет свойств глобализации, но в первую очередь за счет информационного развития. Принято исходить из такого понимания «вульгарного плюрализма», при котором группы давления формируются практически спонтанно, без режиссуры. При этом их количество велико, а склонность к самоорганизации и распаду определяет их силу в обществе и эволюционные шансы к выживанию. Такие плюралистические группы не связаны с государством и находятся в ситуации столкновения и борьбы не с властью, а друг с другом. Своеобразная конкуренция групп препятствует возникновению какой-либо монополии на представительство общественных интересов. Зеркальная противоположность в лице корпоративистской традиции в упрощенном смысле предполагает существование в обществе согласия на функционирование выстроенной иерархической системы предстать _

вительства интересов. Каждая из групп интересов имеет специфическую монополию на представительство своих интересов в стране, источником такой монополии является само государство или общество в целом. Конкуренция практически не существует: конкуренты либо исчезают, либо оказываются поглощенными доминирующими монополиями (подробнее см.: Леви, 2009).

Многообразие подходов, общественных настроений, специфических национальных трактовок того, что есть лоббизм, какие формы он принимает, сосуществует в Европейском союзе при настороженном надзоре основных институтов, восторженных аплодисментов ведущих ассоциаций лоббистов и непримиримой критике анти-лоббиократических общественных объединений. И эта «мешанина», которую при желании можно назвать «системой», находилась бы в состоянии гармонии и равновесия с момента своего возникновения, если бы не удивительная сила общественного порицания, средством реализации которой является развитый институт средств массовой информации. Попавшие в эфир и на страницы СМИ эпизоды злоупотреблений в Европейском союзе явились своего рода мотиваторами развития международной организации по пути формирования большей прозрачности для общества с, одной стороны, и установлением сколько-нибудь конкретных правил деятельности для лоббистов, с другой. Хотя утверждать, что моторами институциональной истории ЕС были скандалы и разоблачения, было бы перегибом, в случае с регулированием лоббистской деятельности у этого тезиса много подтверждений.

Регулирование лоббистской деятельности в ЕС началось в середине 1980-х годов, когда обновление учредительных документов в рамках принятия Единого Европейского Акта существенно расширило права и полномочия Европейского Парламента. Депутаты, с 1979 г. избираемые напрямую, получили право существенно большего участия в принятии решений. Эти изменения спровоцировали рост лоббизма. Разумеется, лоббирование существовало и до 1980-х годов, более того, в отдельных обзорах и документах можно найти конкретные количественные оценки лоббистского корпуса в Брюсселе, однако это не было в полном смысле потоком. К тому же, прежний лоббизм был ориентирован скорее на Комиссию, фактически разрабатывающую нормы права, и Совет через национальные каналы влияния.

К увеличению внимания со стороны лоббистов в начале 1980-х годов Европейский Парламент оказался не готов. Несмотря на действовавшие всю историю института либеральные правила доступа в помещения Парламента и сравнительно низкую стоимость избирательной кампании депутатов Европейского Парламента, обилие

внимание и то, как отдельные депутаты принимали лоббистов, начало вызывать сомнения. Опасения возможных злоупотреблений нашли выражение в выступлении Жана Петера Бонда, датского ев-родепутата, впоследствии известного лидера движения «Friends of Clean Hands». В 1985 г. он заявил о необходимости более детального рассмотрения понятия лоббирования и выступил с предложением ужесточить внутренние Правила Процедуры. Повторно к вопросу о регламентации лоббистской деятельности Европейский Парламент вернулся уже после вступления в силу Единого Европейского Акта. Избранный в 1989 г. голландский евродепутат Алман Меттен высказал озабоченность нерегулируемым лоббированием в стенах Парламента. Однако критическая масса, необходимая, чтобы вопрос все-таки получил всестороннее рассмотрение, была достигнута только в 1991 г., когда Марк Галле, бельгийский евродепутат, Председатель комитета по правилам процедуры, проверке мандатов и иммунитетов, начал подготовку перечня предложений по модификации внутренних правил и созданию публичного реестра аккредитованных лоббистов. Спустя год доклад, представленный Галле, стал не только первым документом в истории ЕС, давшим определение понятия «лоббист» вкупе с развернутым анализом процесса лоббирования, но и представил конкретные рекомендации по модификации Правил Процедуры Европейского Парламента с опорой на международный опыт.

Согласно предложениям Галле, лоббистом следовало называть лицо, действующее особым образом по поручению третьих лиц и на регулярной основе для распространения информации депутатам или сотрудникам Парламента. Позиция доклада напрямую перекликалась с национальными трактовками понятия лоббирования, выводящими за скобки прямые частные лоббистские действия, составляющие сегодня ядро наиболее эффективного лоббирования в ЕС (см.: Федорова, Гиленко, 2008).

Проект регулирования лоббистской деятельности Галле предлагал нескольких регулирующих механизмов:

1. Введение кодекса поведения, обязательного для исполнения лоббистами. Согласно мнению Галле, кодекс должен был содержать ограничительные нормы и принципы осуществления профессиональной деятельности лоббистом.

2. Введение реестра данных о лоббистах, регулирующих и регистрирующих не только количество контактов с конкретными парламентариями, но и данные о заказчиках лоббирования.

3. Введение норм ограничения доступа на ряд этажей здания Парламента, чтобы обязать лоббистов осуществлять контакты с парламентариями в публичных открытых залах и приемных института.

4. Введение норм обязательной отчетности депутатов о доходах и отличных от деятельности в роли евродепутата источниках заработка.

5. Введение норм обязательной отчетности депутатов о расходах, связанных с политической деятельностью.

Существует несколько мнений, почему доклад Марка Галле не был заслушан на пленарном заседании, как планировалось. А. Бо-рев полагает, что это было вызвано «ожесточенным сопротивлением евродепутатов» (Бореев, 2008, с. 3), М. Малон убеждена, что «доклад пропал зря в основном из-за раздражения, вызванного определением термина "лоббист", равно как и приближением Парламентских выборов июня 1994 г.» (Ма1опе, 2008), Н. Заславская указывает на особые институциональные ожидания, связанные со становлением нового статуса Парламента (Zaslavskaya, 2011).

Между тем острота вопроса не позволяла отложить его. Новая процедура совместного принятия решений, зафиксированная в Маастрихтском договоре, передавала еще большее влияние на результат разработки законопроектов Европейскому Парламенту. Сразу после выборов по инициативе Европейских социалистов рассмотрение вопроса было перезапущено, однако, учитывая проблемы, связанные с оглашением результатов доклада Галле, было предложено разделить вопросы финансовой отчетности депутатов и учета лоббистов. Подготовка докладов была возложена на евро-депутата из Великобритании Глина Форда и евродепутата из Франции Жана-Томаса Нордманна.

Глин Форд разработал оригинальный подход, который нивелировал недостатки доклада Галле. Отказавшись от потенциально противоречивого определения термина «лоббист», Форд предложил обязать Колледж Квесторов, ответственный за административную деятельность Парламента, выпускать многоразовые годичные пропуска для лоббистов. Идея подхода Форда состояла в том, чтобы предоставить лоббистам возможность самостоятельно определять себя в качестве таковых в обмен на публикацию минимальной информации об их деятельности и подписание кодекса этического поведения.

Либеральность доклада Форда компенсировалась жесткими нормами доклада Норманна, который предлагал помимо регистрации и отчетности о доходах депутатов ввести еще и учет любых подарков, передаваемых депутатам. Идея Норманна состояла в том, что независимое внесение данных лоббистами и депутатами давало возможность осуществлять перекрестную ревизию достоверности данных.

Выводы докладов были приняты во втором чтении в 1996 г. и

зафиксированы в рамках статьи 9 Правил Процедуры Европейского Парламента. Кодекс поведения лоббистов состоит из 10 положений, регулируется в статье 3 Приложения 9 к Правилам Процедуры (European Parliament, 2009), приведен в Аппендиксе А. Публичный реестр лоббистов (European Parliament, 2010) ведется Колледжем Квесторов и с 2003 г. в усеченной версии стал доступен через Интернет.

Согласно Правилам Процедуры, лоббисты, желающие получить годичный пропуск в здание Парламента, обязаны сообщить достоверную информацию о себе, представляемых им субъектах или интересах, переданных услугах или товарах депутатам или сотрудникам Европейского Парламента. Помимо этого, лоббисты обязаны принять нормы кодекса включающие в себя: недопущение получения и распространения информации путем мошенничества или злоупотребление доступа к информации, недопущение распространения информации за деньги или иные ценности, недопущение наличия конфликта интересов на всех уровнях взаимодействия, недопущение распространения ложной информации.

Что касается норм, применимых к депутатам, то их можно найти в статье 9 (1) Кодекса поведения для депутатов Европейского Парламента (Приложение 1 к Правилам Процедуры). В частности, депутаты Европейского Парламента обязаны предоставлять подоходные декларации, указывать все источники дохода помимо заработной платы депутата, предоставлять информацию об объемах и способах предоставления поддержки со стороны третьих лиц для осуществления политической деятельности, явным образом информировать о наличии конфликта интересов или иных личных интересов, имеющих прямое отношение к повестке дня или рассматриваемым вопросам. Согласно статье 2 Приложения 9, помощники депутатов также обязаны декларировать получение дохода.

Введенные в 1990-х годах нормы существуют в Европейском Парламенте по сей день, но принципы учета лоббистов и само отношение к лоббированию в Комиссии все это время претерпевали изменения.

Перегруженность Комиссии экспертными разработками — известная особенность этого европейского института. Различные исследования и опросы устанавливают, какие именно виды исследований более востребованы экспертами института, но главная особенность, признаваемая и утверждаемая Комиссией еще в 1992 г., состоит в том, что во всех случаях все группы интересов имеют абсолютно равные права и возможности коммуникации с институтом. В 1992 г. Комиссия заявила о нецелесообразности использования каких-либо регулирующих лоббистских реестров, поскольку это, по

мнению составителей Сообщения, может создать конкурентное неравенство для зарегистрированных и незарегистрированных участников. Позднее Комиссия изменила свое отношение к реестрам и из противника превратилась в сторонника регистрации лоббистов.

Хотя в начале 1990-х годов отношение к необходимости регулирования лоббистской деятельности со стороны Комиссии оставалось весьма прохладным, Комиссия все же надеялась заставить конкурирующие группы интересов пристально следить друг за другом и использовать рычаг СМИ в качестве сдерживающего инструмента для борьбы с потенциально неэтичным поведением со стороны экспертов и комиссионеров.

Минимальные критерии «хорошего лоббиста» («good lobbyist») требовали от лоббистских акторов: а) дистанцироваться от институтов ЕС и не вводить в заблуждение своих клиентов относительно своей вовлеченности в нормотворческий процесс; б) не использовать общеевропейскую символику институтов и всего Союза в целом; в) избегать ситуаций конфликта интересов; г) раскрывать информацию о заказчике; д) не нанимать на работу бывших сотрудников Комиссии и тем самым избегать ситуации использования внутренней информации Комиссии; е) не распространять ложную информацию; ж) не продавать официальные документы Комиссии и ЕС; з) информировать сотрудников Комиссии о предыдущих контактах с официальными лицами института, имеющих отношение к обсуждаемым вопросам.

В Сообщении (European Commission, 1992) Комиссия оговарила, что понимает причины и одобряет введение регистрации для лоббистов в Европейском Парламенте. При этом отмечено, что использование обязательных и необязательных реестров возможно, если процесс самоорганизации, инициированной Комиссией и отчасти Парламентскими дебатами, не даст желаемых результатов обеспечения прозрачности и исключения коррупции. Внутренние нормы правил работы Комиссии достаточно жестко контролируют самих сотрудников Комиссии. В Сообщении отмечено сомнение в необходимости ужесточения имеющихся уже действующих запретов для сотрудников Комиссии параллельно заниматься трудовой деятельностью, принимать подарки и переходить на работу в организации, связанные с деятельностью сотрудника в Комиссии.

Принцип самоорганизации лоббистских структур — один из ключевых факторов развития лоббирования в ЕС, сохраняющий свое влияние и сегодня. Дискуссия в Парламенте о необходимости введения регистрации и точного учета лоббирования спровоцировала лоббистские круги на ответные действия. Опираясь на известный принцип распространения компетенции европейских институ-

тов на неурегулированные области, лоббисты быстро сошлись на том, что наличие даже самоорганизованных структур в сфере лоббирования может являться формой урегулированности, отличной от правого вакуума. Именно эти тезисы и легли в основу Сообщения Комиссии и впоследствии ряда положений доклада Форда. Подмена механизмов правового регулирования, предложенная лоббистами, имеет двойственную мораль, сопоставимую с распространенной метафорой о том, как «волки охраняли овец от волков». Спустя менее 10 лет волна скандалов вынудила Комиссию пересмотреть свое отношение к реестрам и начать заявлять об обязательном введении регулирующего реестра, но в 1992 г. под давлением лоббистов и множества выступлений в околонаучной и медийной среде Комиссию удалось «уговорить» ограничиться исключительно списком пожеланий к самообразуемым кодексам поведения лоббистов.

В 1993 г. создана первая ассоциация лоббистов, известная под двумя названиями «Группа кодекса поведения» («Code of Conduct Group», «CCG») и «Специалисты по публичной политике» («Public Affairs Practitioners», «PAP»). В 1996 г. на базе Европейской ассоциации химической промышленности («European Chamical Industry Council», «CEFIC») и при поддержке ее руководителя Ханса Аута (Hans Out) создан второй крупнейший «профсоюз» лоббистов — «Общество публичной политики в Европейском Парламенте» («European Parliament Public Affairs Society», «EPPAS»). После модификации Парламентских Правил Процедуры в 1997 г. Общество переименовано в «Общество специалистов по Европейской политике» («Society of European Affaires Practitioners», «SEAP»).

Выполняя настойчивые пожелания Комиссии, ведущие ассоциации сформировали специальные рабочие группы, подготовили и утвердили два документа, регулирующих правила лоббирования для членов обществ. Эффект усилий SEAP и PAP способствовал тому, что Комиссия и Парламент посчитали вопрос исчерпанным и почти на десятилетие отложили рассмотрение возможностей по ужесточению реестровой политики для лоббистов. На практике предложенные этические кодексы SEAP и PAP представляли собой достаточно эмоциональные документы, требующие от подписантов невероятной честности, но лишенные механизмов контроля и наказания за нарушение. Так, максимальной карой за нарушение правил кодексов могло быть исключение из участия в ассоциации.

Совокупный списочный состав ассоциаций в те годы не превышал 200 организаций (около 800 лоббистов). При этом в ассоциацию в основном входили небольшие лоббистские компании, но даже таких акторов в Брюсселе было существенно больше. Но список лоббистов всегда может быть дополнен ad hoc лоббистами от юри-

дических центров и PR служб корпоративного сектора! Таким образом, кодексы охватили около четверти предложений на рынке лоббирования и не могли стать сдерживающим и контролирующим инструментом для слаборегулируемого лоббистского сектора.

Назвать скандал 1999 г., развернувшийся вокруг Комиссии Сан-тера, колоссально коррупционным было бы большим преувеличением. Это ведь не Россия эпохи Ельцина, когда деньги неопределенного происхождения выносили из проходных госучреждений в ставших нарицательными «коробках из-под ксероксов». В Европе в СМИ попала информация о ряде сравнительно небольших финансово-налоговых нарушениях и злоупотреблении при найме на работу нескольких сотрудников-консультантов Комиссии. Но именно тогда Комиссия впервые ощутила на себе информационный удар против собственной репутации. Еще Комиссия Сантера начала политику ужесточения борьбы с мошенничеством и злоупотреблениями, основав в 1999 г. Европейский Центр по борьбе с мошенничеством («European Anti-Fraud Office», «EAFO», более известный по французской аббревиатуре «OLAF»). Новая Комиссия под руководством Романо Проди стала утверждать принцип демократизации в качестве главного для развития института (European Commission, 2000). «Прозрачность» стала ключевым словом для эпохи работы Комиссии Баррозо.

В сентябре 2000 г. Комиссия приняла новый внутренний документ — Кодекс корректного поведения служащих («Code of good administrative behavior»), где постулируется открытость и прозрачность в отношениях Комиссии с европейской общественностью. Летом 2001 г. Комиссия обратилась к группам интересов, СМИ и широким слоям общественности с программным документом «Белая книга по европейскому высшему управлению» («White paper on European Governance»), в котором Комиссия явно преувеличила роль гражданского общества и общественного контроля за действиями общеевропейских институтов.

Логичным продолжением политики Комиссии стала публикация в 2001 г. общеевропейского реестра общественных организаций, осуществляющих взаимодействие с Комиссией («Consultation, the European Comission and Civil Society», «CONECCS»). С использованием опыта EAFO и с поправкой на формируемые возможности CONECCS в 2001 г. в Комиссии создан аналог службы Парламентских Квесторов — Служба по внутреннему аудиту (Internal Audit Service). Некоммерческие организации, приглашенные к участию в реестре CONECCS, имеют право публиковать полную информацию о своей деятельности, источниках финансирования и сферах интересов. Комиссия проверяет и организации, и сотрудников и начина_ 81

ПОЛИТЭКС. 2011. Том 7. № 3

ет активно привлекать организации к диалогу, базируясь на их сферах заинтересованности. Впоследствии этот прием вовлечения групп интересов стал одним из методов интенсификации информационного лоббирования в ЕС, но на этапе формирования CONECCS сформированный реестр был чрезвычайно далек от выполнения роли реестра лоббистов, поскольку весь корпоративный уровень оказался исключенным из диалога. После провозглашения Европейской инициативы по обеспечению прозрачности проект CONECCS был свернут.

В 2002 г. Комиссия опубликовала нормативный документ, дополняющий принятый ранее Кодекс корректного поведения служащих 2000 г., — «Общие принципы и минимальные нормы для проведения Европейской Комиссией консультаций с заинтересованными сторонами», в котором детально разъяснен механизм организации и проведения открытых обсуждений и встреч сотрудников Комиссии с группами интересов. Правила накладывают обязательства на представителей групп интересов и самих евробюрократов сообщать и вносить в реестр CONNECCS всю информацию о группах интересов, участвующих во встречах с сотрудниками Комиссии.

Направление развития, заложенное Комиссией Проди в 19992005 гг., продолжилось в рамках административного лидерства Комиссии Баррозо в 2005-2009 гг. Ответственный за вопросы администрирования, аудит и борьбу со злоупотреблениями представитель Эстонии С. Каллас принял решение о разработке модифицированного подхода к учету и управлению лоббированием и распределением средств через структурные фонды и фонды сцепления. По версии Калласса, Европейская Комиссия нуждается в новом подходе к обеспечению общей прозрачности расходования средств и управления имуществом, а кульминацией такого рода управления может стать система особого учета заинтересованности всех участников процесса разработки и принятия решений. 3 марта 2005 г., выступая в Университете Ноттингема, С. Каллас впервые озвучил новую концепцию Европейской инициативы по обеспечению прозрачности («European Transparency Initiative»). В мае 2005 г. проект Инициативы вынесен для рассмотрения Колледжем Комиссонеров («College of Commissioners») и получил общее одобрение. По результатам заседания принято решение о формировании институциональной междиректоратной специальной экспертной группы, которая к ноябрю дала положительное заключение. В центре внимания Инициативы в итоговом варианте названы общественные и корпоративные лоббистские акторы, получатели средств из структурных фондов и фондов сцепления ЕС, а также иные экспертные группы, участвующие в коммуникациях с Комиссией.

О конкретном наполнении Инициативы Калласа стало известным несколько позже, когда в мае 2006 г. была опубликована Зеленая книга («Green Paper»). В соответствии с исторической англосаксонской традицией Комиссия оперирует двумя наиболее распространенными «цветными документами»: «белой» и «зеленой» книгами («White» and «Green» Papers). Белая книга, как правило, является справочным форматом, авторы этих книг ориентируют свои материалы на разъяснение позиции. Зеленая книга в большей степени является призывом к дискуссии, обычно предлагает несколько точек зрения, описывает один или несколько наиболее интересных для авторов вариантов развития событий или правового регулирования, содержит прямые и скрытые вопросы, провоцирующие читателей или конкретные группы прислать свои мнения и заключения на заданную тему.

Согласно Зеленой книге, предлагалось создать добровольный реестр лоббистов нового поколения и распустить старый CONNECS. Чтобы принять участие в реестре, лоббистам предлагалось принять нормы формально обновленного Кодекса поведения, введенного Сообщением Комиссии в 1992 г., а также предоставить Комиссии всю финансовую информацию, информацию о клиентах и подробности самого процесса лоббирования. В обмен Комиссия обещала взять на себя обязательство информировать участников реестра о новых инициативах в сфере, представляющей для лоббистов профессиональный интерес. Нарушения в предоставлении информации Комиссия предлагала наказывать исключением из реестра и общественным порицанием.

Единственным положительным и однозначно революционным приобретением Зеленой книги стала первая регистрация в документах Комиссии самого определения лоббирования. Согласно Зеленой книге, лоббированием называют деятельность, направленную на оказание влияния на разработку политики и процедур принятия решений европейскими институтами. Книга различает несколько видов лоббистов, среди которых называются консалтинговые и юридические фирмы, неправительственные организации, исследовательские центры («think-tanks») и корпорации.

Задумка Комиссии приблизить логику лоббирования к канадскому законодательству была очень интересна. За счет перекрестной проверки отчетов сотрудников Комиссии можно было в полном объеме попытаться контролировать коррупцию. Наличие информации о методах и стоимости лоббирования, которые запросила Комиссия для публикации, могло разрушить ауру кулуарности и в ряде случаев подорвать сам рынок лоббирования.

Обобщенный вариант и итоговое заключение Комиссии были

опубликованы в марте 2007 г. Документ, получивший название «Дополнения к Зеленой книге о Европейской Инициативе по обеспечению прозрачности» («Follow-up to the Green Paper "European Transparency Initiative"») (European Commission, 2007), существенно скорректировал информационные запросы Комиссии. Так, из списка лоббистов исключались юридические компании, оказывающие адвокатские услуги, вынужденные соблюдать права и тайну клиента. Что касается остальных групп лоббистов, Комиссия предлагала разграничить объем сведений об их финансовой деятельности. Неправительственные организации и исследовательские центры теперь могли ограничиться лишь указанием общего бюджета и пропорциями направления расходования средства. Консалтинговым, PR и юридическим компаниям было предъявлено требование предоставлять данные об обороте и доле доходов от каждого клиента. Наиболее успешно удалось реализовать свои права на сохранение коммерческой тайны корпоративным лоббистам и профессиональным объединениям: Комиссия предлагает этим акторам предоставлять информацию исключительно об общей смете расходов, выделяемых на лоббистскую деятельность.

«Дополнения...» определили список конкретных шагов по дальнейшему развитию, в который вошли: а) создание и публикация нового универсального реестра весной 2008 г.; б) создание проекта Кодекса поведения, признание которого является обязательным для участия в Реестре; в) запуск механизма контроля и мониторинга исполнения требований Кодекса и Реестра; г) усиление прозрачности путем публикации информации на сайте Комиссии.

Общественное обсуждение, как и следовало ожидать, вылилось в меморандумы и дискуссии на страницы газет и Интернет-сайтов. EPACA, например, открыто назвала Комиссию провокатором дискриминационных условий (EPACA, 2007). Президенты EPACA Жозе Лаллум и Кэтрин Стюарт заявили о нецелесообразности декларирования доходов лоббистов, поскольку это может навести рядовых европейцев на мысль о наличии взаимосвязи между размером вложенных средств и результатами. Их мнение было встречено отповедью Калласа, не поверившего в то, что клиенты лоббистов оплачивают все большие и большие счета, не рассчитывая на лучший результат (Kallas, 2007). Представители юридических компаний и ТНК были довольны минимизацией своей финансовой информации. Серьезным просчетом называлось отсутствие в обязательно указываемых данных информации о скрытых источниках финансирования и учредителях лоббирующих компаний.

«Год размышлений», как окрестили период с весны 2007 г. по 28 мая 2008 г., завершился, когда Комиссия утвердила окончатель-

ный вариант «Правил поведения для представителей групп интересов» («Code of Conduct for Interest Representatives») (European Commission, 2008). В июне 2008 г. Комиссия запустила проект по добровольной регистрации лоббистов в новом реестре. Этот шаг очень напоминал эпизод из замечательного классического советского фильма: «А что будем делать, если не будут брать? — Отключим газ!» Постепенно реестр все же пополнялся, год спустя Комиссия уверенно заявила о наличии в реестре более чем 1600 лоббистских акторов (Euractiv, 2010).

Общественность не спешила с безусловным одобрением. Так, Альянс за прозрачное лоббирование и этическое регулирование («The Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation», «ALTER-EU») усомнился в достижении реального успеха, указав на то, что в реестре Калласа находится «менее 24% брюссельских лоббистских компаний и фирм» (Euractiv, 2010). Ситуация с оценкой результатов и сегодня остается спорной. В июле 2009 г. Комиссия заявила о том, что следует готовиться к продолжению реформы по расширению прозрачности.

Однако Комиссия несколько преувеличила свои возможности. 2009 г. был очень сложным для ЕС. Весной-летом 2009 г. обновлялся Европейский Парламент, ближе к концу года в ходе сложных политических обсуждений на фоне последствий экономического кризиса была сформирована новая Комиссия Баррозо-2. Каллас, который в последние месяцы своего участия в комиссии Баррозо-1 успел предложить несколько весьма радикальных реформ внутреннего администрирования ЕС, в Комиссии Баррозо-2 перешел в сферу управления транспортом. Новый глава Комиссии Марос Сев-кович занял более осторожную позицию. Наблюдая видимое бездействие Севковича, некоторые группы изменили свою точку зрения и заявили о необходимости перехода к обязательной регистрации лоббистов. На прямые вопросы о перспективах ввода обязательной регистрации Севкович заявил, что «таких планов в настоящий момент у Комиссии нет» (Euractive, 2010). Но активная работа в Комиссии ведется. Судя по режиму взаимодействия Комиссии с Советом и Парламентом, институты готовятся к реализации глобального замысла формирования общего реестра лоббистов для всего ЕС. В процесс формирования норм ЕС включился даже Совет Европы, в ходе заседаний ПАСЕ 26-30 апреля 2010 г. был заслушан доклад члена Европейской народной партии Хосе Мендеса Бота «Лоббирование в демократическом обществе». В тексте доклада были повторены основные проблемы регулирования лоббирования в ЕС и прозвучали рекомендации к разработке и утверждению универсального определения лоббирования.

Не первый год, несмотря на наличие прозрачного списка, эксперты утверждают, что реальное число лоббистов едва ли ни в 3 раза больше списочного состава (Bianchi, 2004; European Parliament, 2009). Поскольку Лиссабонское соглашение способствовало более глубокому развитию ЕС в сторону расширения прав Европейского Парламента, интерес к институту со стороны лоббистов с конца 2009 г. только усилился. Новый состав Европейского Парламента, сформированный в ходе выборов середины 2009 г., столкнулся с небывалым ростом числа обращений лоббистов и активным ростом наполнения Парламентского реестра.

С 16 декабря 2008 г. Парламент участвует в совместных межинституциональных обсуждениях регулирования лоббирования. Дискуссии направлены на формирование общей платформы для трех ведущих институтов с целью создания единого общеевропейского реестра лоббистов, правил поведения для лоббистов и действующих механизмов контроля и защиты системы европейского принятия решений от злоупотреблений. Новый этап переговоров по поводу участия трех институтов в едином Реестре начался в 2010 г., который сопровождался крупным скандалом. Трое из депутатов Парламента (Euractive, 2011) согласились на вознаграждение за формирование нескольких законодательных поправок.

Новый реестр, запуск которого планировался в июне 2011 г., включает записи реестров Комиссии и Парламента. Можно не сомневаться, что уже летом 2012 г. в окололоббистских СМИ можно будет наблюдать раздраженные возгласы о перепутанных статистических данных и сомнительных сопоставлениях лоббистского воздействия PR отдела крупных компаний, рассчитанных на основе статистики посещения их сотрудниками зданий институтов ЕС.

Литература

Борев А. Регулирование корпоративного лоббизма в Евросоюзе: хроники компромиссов по поддержанию полупрозрачности // Советник Президента. 2008. Март.

Леви Д. Современное лоббирование в Европейском Союзе: в поисках общих ценностей и точек соприкосновения. СПб.: Сезам, 2009.

Федорова Е. А, Гиленко Е. В. Методология оценки изменения информационной эффективности фондового рынка // Финансы и кредит. 2008. № 33.

Bianchi S. EU: Corporate Lobbying Grows // InterPress Service. 2004. December 22.

EPACA. EPACA position on the European Transparency Initiative: Make lobbying a regulated profession. 2007 // http://epaca.org/media/documents/EPACA%20ETI%20 position%20280607. pdf

Malone M. Regulation of lobbyists in developed countries: current rules and practices. IPA Publishing House, 2008. P. 10.

European Commission. An open and structured dialog between the Commission and special interest groups. European Commission. SEC(92)2272-FIN-EN. 02.12.1992

European Commission. Strategic Objectives 2000-2005: Shaping the New Europe. Brussels 9.2.2000 C0M(2000) 154 -final.

European Commission. Follow-up to the Green Paper «European Transparency Initiative». Brussels. 21.03.2007 COM(207) 127-final.

European Commission. Code of Conduct for Interest Representatives. 2008 // https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/infos/codeofconduct.do?locale=en#en

European Parliament. European Parliament calls for more transparency on lobbying // http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?language=EN&type=IM-PRESS&reference= 20080430IPR28012 . 2009

European Parliament. Rules of Procedure of the European Parliament. 2009. Edition N 19. March.

European Parliament. Lobbyists accredited to the European Parliament. 2010 // http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/lobbyAlphaOrderByOrg.do?language=EN

Euractive. EU transparency talks to resume next month. 2010 // http://www.euractiv.com/en/pa/eu-transparency-talks-resume-next-month-news-485734

Euractive. Commission 'satisfied' with lobby transparency progress. 2010 // http://www.euractiv.com/en/pa/commission-satisfied-lobby-transparency-progress/article-183410.

Euractive. Journalistic spoof traps MEPs in bribery affair. 2011 // http://www.euractiv.com/en/future-eu/journalistic-spoof-traps-meps-bribery-affair-news-503281.

Kallas S., Speech in Committee on Constitutional Affairs, EP. Brussels. 16.06.2007 // SPEECH/07/491

Zaslavskaya N. The European Union and Russia // The European Union and global governance: A handbook / Wunderlich J.-U., Bailey D. (eds.). London; New York: Routledge, 2011. P. 274-284.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.