CC BY
233
YAK 93/94:620.3(47+57) ББК 63.3
E.A. ХРОМОВ, РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
В.Л. НЕКРАСОВ И ПЛАНИРОВАНИЯ В СССР:
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ, ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАУИИ, РЕЗУЛЬТАТЫ (1957-1962 ГГ. )
Y.A. KHROMOV, THE REFORMS OF THE SYSTEM OF MANAGEMENT V.L. NEKRASOV AND PLANNING IN THE USSR:
THE REDISTRIBUTION OF POWER, PROBLEMS OF IMPLEMENTATION, RESULTS (1957-1962)
Статья подготовлена при поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Госплан СССР и практики планирования советской экономики
(вторая половина 1950-х - первая половина 1960-х гг.): реформы, институты, стратегические игроки», проект № 14-31-01295
В статье рассматриваются особенности перераспределения полномочий в сфере экономического планирования, проблемы реализации полученных прав совнархозами и итоги изменения механизма планово-распорядительной системы в процессе реформирования системы управления и планирования в СССР в 1957-1962 гг. Автор приходит к выводу, что главным итогом реформ можно считать то, что изменился планово-распорядительный механизм и совнархозам предоставили большой объема прав и полномочий по планированию. В итоге региональные хозяйственные власти смогли заложить основу развития региональных экономик на долгосрочную перспективу.
The article discusses the features of the redistribution of authority in the sphere of economic planning, implementation problems of acquired rights the economic councils of and results of the change of mechanism planning and distribution in the process of reforming the system of management and planning in USSR in the 1957-1962. The author comes to the conclusion, the main result of the reforms can be assumed that the mechanism has changed the planning and allocation and economic councils were given a large number of rights and responsibilities in the planning process. In the end, regional economic authorities were able to lay the Foundation for the development of regional economies in the long term.
Ключевые слова: Госплан СССР, планирование, реформа управления промышленностью и строительством, совнархозы.
Key words: the Gosplan USSR, the planning, the reform of the management of industry and construction, the economic councils.
В конце 1950-х гг. советское правительство поставило задачу по созданию новой материально-технической базы народного хозяйства, что потребовало не только системной модернизации структурообразующих секторов экономики, но и устранения негативных тенденций в системе управления и планирования народным хозяйством. В итоге была предпринята самая масштабная реформа планово-распорядительной системы советского государства.
К середине 1950-х гг. советская промышленность стала многоотраслевой и сложной в управлении. Так, валовая продукция крупной промышленности в СССР в 1957 г. возросла по сравнению с уровнем 1950 г. более чем в 2 раза [12, с. 63]. В этих условиях ведомственная система управления и планирования производством из единого центра становилась препятствием оперативного и комплексного развития хозяйства экономических районов СССР.
В этой связи показательными являются критические замечания в адрес Госплана СССР, высказанные депутатами Верховного Совета СССР на заседании сессии 7-8 февраля 1957 г. Депутаты отмечали, что действующая система управления и планирования негативно отражается на специализации и комплексном развитии экономических районов [24, л. 9-16]. Подчеркивалось игнорирование Госпланом и Госэкономкомиссией хозяйственных интересов местных Советов и узковедомственные позиции центральных ведомств при решении хозяйственных проблем регионов.
Наличие «ведомственных границ» было признано и на правительственном уровне в ходе февральского Пленума ЦК КПСС в 1957 г. [19, с. 9]. На данном Пленуме было принято окончательное решение о переходе к новой форме управления промышленностью и строительством.
В этой связи целью работы является выявление особенностей перераспределения полномочий в сфере экономического планирования, проблем реализации полученных прав совнархозами и итогов изменения механизма планово-распорядительной системы в процессе реализации реформы системы управления и планирования в СССР в 1957-1962 гг.
Рассматривая историографический аспект проблемы можно отметить ее ограниченный характер. В основном проблемы изменения системы планирования экономикой рассматривались в рамках отдельного сюжета в историко-правовых [4, 10, 16], экономических исследованиях [3, 8, 11, 13] и в работах по истории трансформации системы управления экономикой, которая была предпринята в 1957 г. [2, 6].
Взаимоотношения советов народного хозяйства с центральными планирующими органами в процессе согласования планов в качестве одного из сюжетов реформирования системы управления на региональном уровне анализируются в современных исследованиях С.И. Подольского, Т.И. Щербаковой, Р.В. Павлюкевича и др. [15, 17, 33].
Для рассмотрения особенностей трансформации планово-распорядительной системы в СССР и перераспределения в ее рамках прав по текущему и перспективному планированию между Госпланом СССР, Госпланами союзных республик и совнархозами был привлечен комплекс источников находящийся в центральных архивах. Наиболее значимыми из них являются материалы фонда Государственного планового комитета СССР (Госплан СССР) Совета Министров СССР (Ф. 4372) за период с 1957 по 1963 гг., Научно-исследовательского экономического института (НИЭИ) Государственной комиссии Совета Министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства СССР (Ф. 99) за 1959-1960 гг., хранящиеся в Российском государственном архиве экономики (РГАЭ). Так же в работе использованы документы Фонда аппарата ЦК КПСС (Ф. 5) Российского государственного архива новейшей истории (РГАНИ).
10 мая 1957 г. на седьмой сессии Верховного Совета СССР был принят Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» [30, с. 343-347] и введена система совнархозов.
Реформирование системы управления экономикой потребовало внесения изменений в структуру центральных планирующих органов. Значительной реорганизации подвергся Госплан СССР. Еще в июне 1955 г. из Госплана СССР была выделена Государственная комиссия по перспективному планированию народного хозяйства (Госплан СССР) и Государственная комиссия по текущему планированию народного хозяйства (Госэкономкомиссия СССР). На Госплан СССР была возложена функция по разработки пятилетних и перспективных планов и контроль за их исполнением. Госэкономко-миссия СССР занималась разработкой годовых и квартальных планов развития народного хозяйства. Образованные общесоюзные планирующие органы просуществовали недолго. Уже в мае 1957 г. Госэкономкомиссия СССР была упразднена, а Госплан СССР получил новую структуру в составе десяти сводных экономических отделов, двадцати двух отраслевых отделов и управления делами, но самое главное он превратился в научный планово-экономический орган, потеряв прежние управленческие рычаги.
В планирующих органах встал вопрос и об изменении существующей практики планирования. При этом в качестве основного недостатка сложившейся практики планирования отмечалось медленное внедрение принципа непрерывности в планировании [5, л. 71]. В результате было принято предложение Госплана СССР о разработке проекта плана развития народного хозяйства СССР на 1959-1965 гг. на основе разрабатываемой генеральной перспективы [20, т. 2, с. 690] и начата работа по совершенствованию форм и методов планирования на основе перспективных планов.
Согласно Положению о Совете народного хозяйства экономического административного района, утвержденному постановлением Совета министров СССР 26 сентября 1957 г. совнархозы были наделены большим объемом прав и полномочий в области планирования [18, п. 14, 15]. При этом хозяйственные позиции регионов усиливались попытками руководства совнархозов еще более расширить объем своих хозяйственных прав за счет получения права перераспределять капиталовложения между отраслями [26, л. 91; 27, л. 1, 46].
Следовательно, введенная система управления 1957 г. определила изменения в структуре аппарата плановых органов, в содержании и методах их работы, и в целом в планово-распорядительной системе. Хотя Госплан СССР стал выполнять основную функцию в народном хозяйстве СССР - обеспечение единства управления по средствам общего планирования, распределение фондов, но с юридической точки зрения он потерял влияние на процессы планирования и снабжения, переданные в новые хозяйственные структуры -совнархозы. Даваемые Госпланом указания для совнархозов были обязательно только в той степени, в которой в силу действующего законодательства Госпланам было поручено регулирование тех или других отношений в плановой области, контроля за выполнением плана.
Руководители совнархозов жестко критиковали деятельность Госплана, отмечая его неслаженную работу при разработке и утверждении планов для совнархозов [21, л. 3]. В итоге, в новой системе управления экономикой совнархозы смогли самостоятельно определять экономические направления развития административных районов по средствам разработки хозяйственных планов и их предоставления на утверждение в Госплан, а также получили значимое право распоряжаться ресурсами. По сути, изменилась вся система планирования, так как совнархозы формально становились равноправными субъектами процесса планирования.
Получив возможность перспективного планирования хозяйства собственных экономических районов, совнархозы активно начали развивать промышленность. Они предпринимали меры по устранению территориальных производственно-экономических связей, которые сложились в районах как результат отраслевых связей, создававшихся отдельными центральными ведомствами ранее. В центральных и южных районах страны основной формой мобилизации резервов производства являлось развитие промышленных комплексов вокруг сложившихся промышленных ядер районов на основе углубления специализации и экономической связанности их хозяйства. В восточных районах СССР ситуация отличалась. Основную ставку в этих районах делали на усиление использования природных богатств и развития обрабатывающей промышленности, в виде создания новых целостных, экономически завершенных районных производственных комплексов. В итоге совнархозы становились своеобразными хозяйственными координирующими центрами по развитию экономики административных районов [28, л. 35].
В то же время нельзя не признать, что совнархозы испытывали большие трудности при решении вопросов комплексного развития промышленных районов. Особенно это было видно в районах нового освоения на востоке страны [28, л. 40].
В первые годы существования совнархозов их деятельность характеризовалась положительно. Начальник ЦСУ СССР В.Н. Старовский в докладной записки в Совет Министров СССР отмечал, что «за год, предшествующий ор-
ганизации совнархозов, производство валовой продукции промышленности в целом по СССР увеличилось на 9,6%, то за первый год работы совнархозов (с июля 1957 по июнь 1958 г.) оно увеличилось на 10,4%, за второй год работы совнархозов (с июля 1958 г. по июнь 1959 г.) - на 10,7%. За девять месяцев 1959 г. производство промышленной продукции возросло более, чем на 11%» [29, с. 375]. Постепенно успехи в экономическом развитии совнархозов сменялись замедлением темпов промышленного развития экономических районов. Уже в 1960 г. темпы роста экономики снизились до 9,5%, а в 1963 достигли 8,1% [29, с. 375]. Это было связано с объективными проблемами нехватки строительных мощностей, кадровыми проблемами в самих совнархозах, так и с субъективными проблемами [14, с. 95].
Показательно, что хозяйственную инициативу совнархозов сковывали действия центральных планирующих органов, игнорируя их права и препятствуя реализации хозяйственных интересов экономических районов. Председатель Пермского совнархоза А.Г. Солдатов на совещании председателей совнархозов в 1957 г. в Госплане СССР отмечал, что «Госплан РСФСР игнорирует полномочия председателей совнархозов в руководстве совнархозов. Работники Госплана РСФСР смотрят на председателей совнархоза как на провинциалов, недостаточно разбирающихся в общей линии развития промышленности» [25, л. 99-100]. С юридической точки зрения у совнархозов не было ведомственной административной подчиненности, и они обладали достаточно широкими правами для осуществления деятельности в области планирования хозяйства региона. Фактически же еще советские исследователи отмечали зависимость новых хозяйственных структур от плановых органов, что ограничивало их права в области разработки и реализации планов [4, с. 43]. Госплан существенно затягивал вопросы специализации и рационализации кооперированных связей, которые ставили перед ними совнархозы, строя свою деятельность исходя из старых централизаторских условий [25, л. 62].
Актуальной для хозяйства совнархозов, как показало совещание, состоявшееся 14-18 марта 1961 г. по вопросам непрерывности в планировании была и проблема ведомственности в планировании хозяйства районов, которая на тот период все еще не была преодолена [22, л. 33]. Нерешенность именно этой проблемы создавало ситуацию, при которой в некоторых районах страны образовывались несоответствия между уровнем развития крупной промышленности и обслуживающими ее отраслями. В качестве основных мер решения проблемы назывались меры по пресечению практики многократного изменения планов, а самое главное введение системы непрерывного планирования. В то же время предоставление совнархозам широких прав по планированию народного хозяйства административных районов приводило к «сползанию» руководства совнархозов на «местничество» [28, л. 8, 40], что часто поддерживалось местными партийными и советскими органами [14, с. 183] и направлению средств на другие цели [20, т. 1, с. 309; 29, с. 424].
На проведенных внеочередных областных и краевых партийных конференциях в РСФСР в декабре 1958 г. много критических замечаний было высказано по поводу плановой деятельности совнархозов [21, л. 2]. Делегаты отмечали неудовлетворительное положение с планированием, затягивание вопросов перспективного развития территорий. На июльском Пленуме ЦК КПСС 1960 г. было отмечено, что совнархозы часто нарушали плановую дисциплину и срывали выполнение планов, плохо вели работу в области научно-технических разработок, слабо использовали производственные мощности, неумело расставляли инженерно-технический персонал, а также отмечался недостаточный уровень организационно-экономической работы [9, с. 87]. Все эти факторы объективно влияли на снижение экономических показателей совнархозов.
Ухудшения экономических показателей деятельности совнархозов привело к усилению централизаторских тенденций в системе управления и планирования народным хозяйством страны. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 апреля 1961 г. вводилась сетка из 17 крупных
экономико-географических районов [32, ст. 59]. Ноябрьский Пленум ЦК КПСС 1962 г. принял решение об укрупнении совнархозов. Как отметил Н.С. Хрущев, в докладе на ноябрьском (1962 г.) пленуме ЦК КПСС, «создание укрупненных совнархозов будет способствовать преодолению местнических тенденций, попыток строить замкнутое хозяйство, получать побольше материальных ресурсов и средств на капитальное строительство даже тогда, когда это не вызывается необходимостью в ущерб государственным интересам» [20, т. 1, с. 627].
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1962 г. на территории РСФСР вместо 67 образовалось 24 совнархоза. Предполагалось наделить укрупненные совнархозы широкими правами [1, с. 1]. Но в итоге экономические районы потеряли большую часть приобретенных в начале реформы хозяйственных прав. После реорганизации экономического, административного районирования и образования укрупненных экономических районов, функции Советов по координации и планированию фактически стали выполняться крупными совнархозами и Госпланами союзных республик [31, с. 46].
Можно констатировать, что в результате проводившихся в конце 1950-х - начале 1960-х гг. реформ системы управления и планирования советской экономикой регионы формально получили большой объем прав и полномочий по планированию собственного экономического развития. Эти права и полномочия в действительности зачастую ограничивались действиями центральных планирующих органов и ведомств. В то же время нельзя согласиться с бытующим мнением в отечественной историографии, что эти реформы коренным образом не изменили существовавшего до этого принципа механизма управления и планирования и являлись формальной перестройкой государственного управления на прежних административных основаниях. Ведь как известно, наиболее крупные совнархозы, применяя новые полученные инструменты в сфере планирования и перераспределения ресурсов, смогли добиться решения по размещению на своей территории крупнейших индустриальных проектов и начать их реализацию. Именно эти проекты уже после начавшейся централизации системы управления и планирования оставались локомотивами развития региональных экономик.
В начале 1960-х гг. темпы экономического развития экономических районов замедлились. Но, как нам кажется, замедление темпов экономического развития в среднесрочной перспективе не может свидетельствовать о неэффективности деятельности совнархозов. Изменение планово-распорядительного механизма дало возможность многим региональным партийным и хозяйственным властям включить в перспективный народнохозяйственный план страны формирование в их регионах крупнейших предприятий. На их базе, зачастую, возникли новые ТПК, которые работали не на краткосрочную, а на долгосрочную перспективу экономического развития регионов. И с этой точки зрения нерационально выглядит политика центральных властей по ограничению прав совнархозов с параллельным их укрупнением в 1962 г. и дальнейшее усиление централизаторских тенденций в экономике.
Литература
1. В Совете Министров СССР // Правда. - 1962. - № 335.
2. Веденеев, Ю.А. Организационные реформы государственного управления промышленностью в СССР : историко-правовое исследование (1957-1987 гг.) [Текст] / Ю.А. Веденеев. - М. : Наука, 1990. - 250 с.
3. Венедиктов, А.В. Организация государственной промышленности в СССР [Текст] : в 2 т. / А.В. Венедиктов. - Л. : Изд-во Ленингр. ун-та, 1957. - Т. 1. -764 с.; Т. 2. - 1961. - 864 с.
4. Волков, Н.А. Совнархоз как орган государственного управления и вопросы его структуры [Текст] / Н.А. Волков // Правоведение. - 1960. - № 2. - С. 42-50.
5. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. А-262. Оп. 8. Д. 1442.
6. Ефимов, А.Н. Советская индустрия : производственный аппарат управления и планирования [Текст] / А.Н. Ефимов. - М., 1967. - 327 с.
7. Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством в РСФСР» от 29 мая 1957 г. Ст. 2 [Текст] // Известия. - 1957. - 1 июня. - № 127.
8. Колбенков, Н.Ф. Совершенствование руководства промышленностью в СССР (1956-1960 гг.) [Текст] / Н.Ф. Колбенков. - М. : Соцэкгиз, 1961. - 235 с.
9. КПСС ЦК. Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898-1986) [Текст]. - 9-е изд., доп. и испр. - Т. 9 : 1956-1960. - М. : Политиздат, 1986.
10. Кулев, И.А. О дальнейшем совершенствовании планирования и руководства народным хозяйством [Текст] / И.А. Кулев. - М. : Знание, 1957. - 39 с.
11. Либерман, Е. План, прибыль, премия [Текст] / Е. Либерман // Правда. -
1962. - № 252.
12. Народное хозяйство СССР в 1964 году. Статистический ежегодник. - М. : Финансы, 1965. - 683 с.
13. Немчинов, В.С. О дальнейшем совершенствовании планирования и управления народным хозяйством [Текст] / В.С. Немчинов. - М. : Экономиздат,
1963. - 74 с.
14. Непорожний, П.С. Энергетика страны глазами министра. Дневники. 19351985 гг. [Текст] / П.С. Непорожний. - М. : Энергоатомиздат, 2000. - 784 с.
15. Павлюкевич, Р.В. Создание и деятельность Красноярского совнархоза. 1957-1965 гг. [Текст] : автореф. дис. ... канд. ист. наук : 07.00.02 / Р.В. Пав-люкевич. - Иркутск, 2014. - 25 с.
16. Петров, Н.Ю. Советы народного хозяйства (историко-правовой очерк) [Текст] / Н.Ю. Петров. - М. : Госюриздат, 1958. - 169 с.
17. Подольский, С.И. Ленинградский совет народного хозяйства: организация, методы деятельности; отношения с партийными и советскими структурами (1957-1966) [Текст] : автореф. дис. ... д-ра. ист. наук : 07.00.02 / С.И. Подольский. - СПб., 2011. - 25 с.
18. Положение о совете народного хозяйства экономического административного района. 26.09.1957 [Текст] // Собрание постановлений правительства СССР. - М., 1957. - № 12.
19. Постановление Пленума ЦК КПСС по докладу товарища Н.С. Хрущева, принятое 14 февраля 1957 г. [Текст]. - М. : Госполитиздат, 1957.
20. Президиума ЦК КПСС. 1954-1964. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления / Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы [Текст] / гл. ред. А.А. Фурсенко. - М. : РОССПЭН, 2003. -Т. 1. - 1344 с.; Т. 2. - 2006. - 1120 с.
21. Российский государственный архив новейшей истории (РГАНИ). Ф. 5. Оп. 32. Д. 104.
22. Российский государственный архив экономики (РГАЭ). Ф. 99. Оп. 1. Д. 862.
23. РГАЭ. Ф. 233. Оп. 1. Д. 29.
24. РГАЭ. Ф. 355. Оп. 1. Д. 390.
25. РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 56. Д. 345.
26. РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 58. Д. 528.
27. РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 58. Д. 738.
28. РГАЭ. Ф. 99. Оп. 2. Д. 22.
29. Региональная политика Н.С. Хрущева. ЦК КПСС и местные партийные комитеты. 1953-1964 гг. [Текст] / сост. О.В. Хлевнюк [и др.] - М. : РОССПЭН, 2009. - 774 с.
30. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам [Текст]. -М. : Политиздат, 1968. - Т. 4. - 784 с.
31. Ржевский, В.А. О территориальной организации советского государства [Текст] / В.А. Ржевский // Правоведение. - 1964. - № 1. - С. 40-50.
32. Собрание постановлений СССР [Текст]. - 1961. - № 8.
33. Щербакова, Т.И. Совнархозы: правовое положение, экономический потенциал, результаты деятельности [Текст] / Т.И. Щербакова // Региональная экономика. Экономическая история. - 2013. - № 2 (21). - С. 86-95.
