CC BY
400УДК 334.021
Магомедова А.Б.
магистрант направления 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление» ФГБОУ ВО «Дагестанский государственный университет»
РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ЕКАТЕРИНЕ II:
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Аннотация: Эволюция органов государственного управления во второй половине XVIII в. связана с укреплением абсолютизма в России в царствование Екатерины II, которая стремилась утвердить в России новую, более совершенную систему законодательства. Реформы Екатерины II коснулись всех сфер общественной жизни: политической, социальной, экономической и судебной. Важным для определения места преобразований Екатерины в общем процессе реформирования является вопрос об их соотношении с петровскими реформами. В целом направление реформ было несомненно тем же, что и Петра I. Однако модель этого государства под влиянием идей Просвещения несколько трансформировалась, иначе виделись принципы организации власти и управления. Соответственно менялись и цели реформ, их приоритеты.
Ключевые слова: реформирование, система государственного управления, административная реформа, система губернаторства.
Эволюция органов государственного управления во второй половине XVIII в. связана с укреплением абсолютизма в России в царствование Екатерины II, которая стремилась утвердить в России новую, более совершенную систему законодательства: сформировать краткие и разумные законы, учредить объективный, справедливый суд, привить нравственность путем введения среди народа образования, «даровать русскому народу наибольшее счастье и процветание», — отмечала она на одном из заседаний Императорского Совета1. Так, реформы Екатерины II коснулись всех сфер общественной жизни: политической, социальной, экономической и судебной.
1 Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции —СПб., 1903, —№7.
83
Одним из первых шагов императрицы, направленных на усиление собственной власти, стало реформирование Сената. Данный шаг, оценивается профессором М. Ф. Владимирский-Будановым как способ лишить Сенат своего политического статуса, преобразования его в центральное административно-судебное учреждение, который состоял из шести самостоятельных департаментов2. Помимо этого, Сенату отводилась роль органа, контролирующего реализацию законов, выполнение и соблюдение законности, в целом.
В развитие данной реформы, Екатерина II проводит коренное реформирование административного устройства, путем издания следующих актов: Учреждение о губерниях 1775 г., Жалованною грамота дворянству 1785 г., Грамота на права и выгоды городов 1785 года3. Согласно которой, на территории Российской империи учреждались губернии, в которых контрольные функции осуществлялись губернаторами. Основная обязанность губернатора - отчитываться перед Сенатом о социально-политическом и экономическом положении, ведали вопросами налоговой политики, отвечали за поддержание общественного порядка в губернии.
Оценивая «Учреждения» 1775 г. и реформу управления на местах, мы хотим отметить следующее: главное достоинство екатерининской реформы местного управления, по-нашему мнению, заключается в создании нового административно -территориального деления государства и общеимперской губернской системы управления. Основные задачи по реализации реформы были достигнуты в течение 10 лет. Большинство губерний было преобразовано к 1785 г., т.е. ко времени издания Жалованной грамоты дворянству и Городового положения. Должность губернатора сделалась центральной должностью губернского правления. Благодаря этому ожили все полномочия губернаторов, предоставлявшиеся им в разное время и остававшиеся мертвой буквой4.
2 Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Изд. 6. - СПб., 1909. - 699 с.
3 Гаркуш П.И. Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) края, области Российской Федерации: Дисс... канд. юрид. наук. — Ростов н/Дону, 2004.
4 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России: Дисс... док. ист. наук. — М., 2001.
Фактически при Екатерине в должности генерал-губернатора в первый и единственный раз удалось гармонично объединить и функцию представителя государства и его задачи в данной местности, и функцию носителя высших полномочий объединенного и цельного местного управления.
В советской историографии, а также в трудах ряда современных ученых, закрепилось мнение о том, что губернская реформа 1775 г. была вызвана событиями Пугачевщины5. Действительно, мысль о преступной бездеятельности, халатности и коррумпированности местных органов власти, их неспособности ни предупредить восстание, ни бороться с ним проходит во многих документах этого времени6.
Мы не согласны с данной точкой зрения, поскольку предпосылки и причины принятия вышеуказанных законодательных актов Екатериной Второй наталкивают нас на безоговорочный вывод о том, что реформа готовилась длительное время в рамках единой реформаторской деятельности императрицы.
И все же, об одном обстоятельстве, связанном с восстанием Пугачева, следует сказать. Условия реализации реформаторских замыслов после 1775 г. были несравненно более благоприятны, чем раньше, ибо напуганное пугачевщиной дворянство сплотилось вокруг трона, как никогда прежде осознавая свою зависимость от прочности самодержавной власти, и возможность оппозиции реформам с его стороны стала минимальной.
Помимо реформирования в сфере административного управления, Екатерина II обратила внимание на то, что эффективность управленческой деятельность центра зависит от успешной реализации указов на местах. Но для этого необходимо было разрешить вопрос с территорией государства и административно-территориальными образованиями, входящими в неё.
Примечателен факт того, что Парламент не обладал точными сведениями о землях государства, о сельскохозяйственных площадях и угодьях. Для разрешения данного вопроса императрица издает указ о приведении в порядок ревизских «сказок», а заодно уточнения границ Российского государства. Уже в 1770 г. Екатерина II издает
5 Павлова-Сильванская М.П. Социальная сущность областной реформы Екатерины II // Абсолютизм в России. —
6 Каменский А.Б. Реформы в XVIП в.: опыт целостного анализа: Дисс... док. ист. наук. — М., 1998.
М., 1964.
следующий указ, согласно которому губернатору Оренбургской губернии И. А. Райнсдорпу поручалось измерить и описать свободные плодородные земли и представить эти сведения в Межевую комиссию. В письме предлагалось предоставить сведения об имеющихся в губернии кожевенных фабриках и домах по выделке кожи, о том, сколько сырья выделывается, какова себестоимость кож и пользуется ли кожаное сырье спросом у иностранных скупщиков7.
Подобные действия, оцениваются историками-правоведами, с положительной точки зрения, поскольку на первых порах правления Екатерины Второ й не было карты с указанием точных границ и земель государства. Посредством этих указов, данная коллизия была устранена.
Следующей реформой становится создания нового судебного органа под названием «совестный суд», основная цель которого охрана естественного права человека - неприкосновенности личной свободы от необоснованных арестов. Любой необоснованно задержанный в тюрьме более трех дней без допроса и без объяснения причины ареста имел право подать жалобу в совестный суд, который в таких случаях выносил решение об освобождении арестованного или требовал немедленного разбирательства дела.
Екатерина II называла совестный суд «могилой ябеды», оплотом против судебного и административного произвола. Развитие в провинции просветительских и филантропических учреждений — школ, больниц, приютов, богаделен — входило в обязанности губернаторского Приказа общественного призрения. Параграф 431 «Учреждения о губерниях» содержал положение о Приказе общественного призрения и совестном суде, где указывалось, что эти учреждения созданы для помощи и защиты несчастных и бедных людей. Они соединяют в себе в одно целое милость и суд8.
Еще одним реформистским шагом Екатерины II явилось изменение процедуры дознания и наказания. «Законы, — по ее мнению, — создаются не для устрашения, а для воспитания граждан. И наказание, каким бы оно ни было, не должно быть направлено на то, чтобы мучить преступника, но должно вызывать у него стыд и
7 Гаврилова Л.М. Записки касательно Российской империи Екатерины II. — М., 1983.
8 Слепцов Н.С. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. —
М., 1997.
раскаяние, потому что наказание — это, прежде всего, бесчестье. Тем более, наказание должно быть строго соразмерно преступлению, иначе теряется его смысл. Прежде чем судить человека, необходимо тщательно расследовать преступление, причем обвиняемый обязательно должен иметь право на защиту. Только суд может признать человека виновным, и только с момента приговора его можно считать преступником. Во время следствия недопустимы пытки, нет необходимости и в смертной казни. Такого наказания заслуживают только преступники, угрожающие самим основам существования государства, его спокойствию и благополучию. Государство же, живущее в условиях внутренней и внешней стабильности, может защищать себя, не лишая своих граждан жизни».
Судебные разбирательства носили затяжной характер. Такое положение дел не могло остаться без изменений, о чем свидетельствует именной указ Екатерины II от 15 декабря 1769 г. генерал-майору губернатору И. А. Райнсдорпу, в котором говорилось о контроле со стороны губернатора за сроками проведения судебных процедур, начиная с дознания, подготовки дел к судебному разбирательству и заканчивая проведением самого судебного процесса. Если заключенные будут содержаться больше положенного времени в тюрьмах, то на виновных накладывался штраф.
Важным для определения места преобразований Екатерины в общем процессе реформирования является вопрос об их соотношении с петровскими реформами. В целом направление реформ было несомненно тем же, что и Петра I. Общей была и цель — создание государства с четкой вертикалью административной власти и рационализация аппарата правительственных учреждений. Однако модель этого государства под влиянием идей Просвещения несколько трансформировалась, иначе виделись принципы организации власти и управления. Соответственно менялись и цели реформ, их приоритеты.
Проведенные Екатериной II реформы по укреплению госаппарата и законодательства нашли свое дальнейшее развитие при Александре I. Поэтому не случайно период их правления именуется «просвещенным абсолютизмом».
Список литературы:
Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции —СПб., 1903, —№7 Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Изд. 6. - СПб., 1909. - 699 с. Гаркуш П.И. Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) края, области Российской Федерации: Дисс... канд. юрид. наук. — Ростов н/Дону, 2004.
Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России: Дисс... док. ист. наук. — М., 2001.
Гаврилова Л.М. Записки касательно Российской империи Екатерины II. — М., 1983. Слепцов Н.С. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. — М., 1997.
