CC BY
306
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
РЕФОРМЫ ЕКАТЕРИНЫ II В ОБЛАСТИ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРА
Ц.Ц. Михеева
Кафедра теории и истории государства и права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6 117198 Москва Россия
В статье дан анализ обстоятельств, обусловивших причины реформ в области института губернаторства, показано последующее развитие данного института в период правления Екатерины II.
Эволюция органов государственного управления второй половины XVIII в. связана с укреплением абсолютизма в России в царствование Екатерины II. Одним из первых шагов Екатерины II, направленных на усиление собственной власти, была осуществленная в 1763 г. реформа Сената. Он бы разделен на шесть департаментов (четыре в Санкт-Петербурге и два в Москве), дела управления были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом генерал-прокурором, прочие возглавлялись обер-прокурорами.
Следующим шагом в направлении усиления власти, охраны целостности страны стала подготовка и проведение реформы местного управления. Как отмечал Ю.В. Готье, с воцарением Екатерины II начинается новая эпоха внутренней истории России. Екатерина в самом начале своего царствования пыталась прийти на помощь областному управлению и улучшить его частичными мероприятиями. 21 апреля 1764 г. она издает Наставление губернаторам [12], в котором предпринята попытка более точно определить круг полномочий и ответственности высших администраторов на местах. «Губернатор, — говорится в Наставлении, — как поверенная от Нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его Губернии, состоять имеет под собственным Нашим и Сената Нашего видением; почему и указы только от Нас и Сената Нашего приемлет».
В соответствии с этим статусом в структуре государственной власти «Губернатор недремлющим оком в Губернии своей взирает на то, чтобы все и каждый по званию своему исполнял с возможным радением свою должность, содержа в ненарушимом сохранении указы и узаконения Наши, чтоб правосудие и истина во всех судебных подчиненных ему местах обитали и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых, совести и правды помрачать, а бедность вдов и сирот, тщетно проливая слезы, в делах справедливых утеснена не была: и буде таковых нерадивых о должности своей, или порочных людей приметит, то может он понуждать и исправлять их разными в законах изображенными образы; а в случае безнадежнаго исправления, имеет власть отрешить от места и, представя в Сенат понудившие его к такому действию пороки отрешеннаго, требует на то место достойнейшего человека, и Сенат, разсмотря, определяет другого; но если отрешенный неправедно к тому от него осудится, и может доказать, что по нападкам или по какому-нибудь пристрастию Губернатор так поступил с ним: то имеет право приносить справедливый свои жа-
лобы Сенату, который о том представляет с мнением своим Нам». Кроме того, в рассматриваемом документе в обязанность губернатору вменялись борьба с нарушением законов на вверенной территории, организация работ по преодолению стихийных бедствий, противодействие «нечаянным возмущениям народа» и др.
В Наставлении регламентировалась деятельность губернских канцелярий, которые функционировали непосредственно под патронажем губернатора. Последний «разделяет, подобно Президенту Коллегии, дела присутствующим в особливое над-зирание и попечение; и хотя он, за многими на него положенными делами, не может по обыкновенным партикулярным тяжебным делам присутствовать; однакож, в случае по оным медления, не только к скорому решению понуждает, но и при несогласном по делу Членов Губернских разсуждений, приступает и сам к тому делу и решит оное в силу законов на основании Генерального Регламента» [12].
Важной функцией губернатора, согласно Наставлению, являлось предоставление центральному правительству информации о положении дел в губернии, причем документ предостерегал высшего администратора территории от использования в своих донесениях недостоверных данных: «ибо он во всем... пред Нами, яко хозяин своей Губернии, отчет и ответ дать долженствует, и незнанием или непроницатель-ством отговариваться не может».
Однако Наставление губернаторам при всей важности этого документа для регулирования деятельности местных администраций не могло заменить собой нормативного акта, в котором бы более детально прописывалась система губернаторской власти [15, с. 19].
В соответствии с Манифестом от 14 декабря 1766 г. был проведен созыв депутатов в Комиссию для сочинения проекта нового уложения [17, с. 585-588]. Комиссия состояла из представителей правительственных учреждений и из депутатов от различных слоев населения. Комиссия не выполнила возложенную на нее основную задачу (составление проекта нового уложения), но вместе с тем она дала обширный материал и выявила настроения сословий по поводу назревшей реформы управления [9, с. 252-253].
В историографии, особенно в советской, закрепилось мнение о том, что губернская реформа 1775 г. была вызвана событиями Пугачевщины [10, с. 460-491]. Действительно, мысль о преступной бездеятельности, халатности и коррумпированности местных органов власти, их неспособности ни предупредить восстание, ни бороться с ним проходит во многих документах этого времени [6, с. 566]. Однако все, что известно о разработке «Учреждений», убеждает в том, что реформа готовилась задолго до восстания и рассматривать ее следует комплексно, в контексте реформаторской деятельности Екатерины в целом. И все же, об одном обстоятельстве, связанном с восстанием Пугачева, следует сказать. Условия реализации реформаторских замыслов после 1775 г. были несравненно более благоприятны, чем раньше, ибо напуганное пугачевщиной дворянство сплотилось вокруг трона, как никогда прежде осознавая свою зависимость от прочности самодержавной власти, и возможность оппозиции реформам с его стороны стала минимальной.
По мнению В.О. Ключевского, Екатерина хорошо сознавала эти недостатки управления; в тайном наказе генерал-прокурору князю Вяземскому она писала, что «все правительственные места и самый Сенат вышли из своих оснований, частью благодаря неприлежанию к делам ее предшественников, частью от пристрастий случайных при них людей» [2, с, 20]. Екатерина ясно сознавала предстоявшую ей задачу: надобно было дать правительственным местам прочные основания и указать точные законы и границы их деятельности. Эти два обещания и были торжественно высказаны в июльском манифесте 1762 г. [7, с. 113].
Поэтому при Екатерине II была проведена очередная крупная реформа территориального управления. Задача реформы состояла в расширении прав местных органов управления и вовлечении дворянства в местное управление путем введения, в частности, и элемента самоуправления.
В 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи» [14] (в литературе принято давать его сокращенное название — «Учреждение о губерниях»). Оно состояло из предисловия и основной части.
Манифест 7 ноября 1755 г., которым сопровождалось обнародование «Учреждения», перечислял следующие недостатки существовавшего ранее областного управления: а) губернии к этому времени представляли собой слишком обширные административные территории; б) эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернаторских чиновников; в) в губернском управлении отсутствовали начала разделения властей, и подчас неоправданно совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда) [7, с. 120]. Для исправления перечисленных недостатков и вводился новый закон.
В соответствии с принятым документом, устройство губернских учреждений было следующим. Вся полнота исполнительной власти принадлежала Губернскому правлению, управляющая губернией именем Ее Императорского Величества, объявляющая законные распоряжения правительства, наблюдающая за исполнением во всех присутственных местах, а также за общим благочинием и прочие. Эту бескомпромиссно жесткую структуру необходимо было создать таким образом, чтобы сохранить социальный баланс и одновременно учесть интересы различных сословных групп общества, не нарушая при этом и интересов государства. Это была чрезвычайно сложная и многоаспектная задача, с которой Екатерина успешно справилась, причем на высоком профессиональном уровне с точки зрения законотворческой практики. Впервые в русском законодательстве появился единый акт, подробно регламентирующий всю систему местных органов управления и суда, их формирование, компетенцию, деятельность [6, с. 567].
Уже в ходе работы над «Учреждениям» Екатерина получила предложения казанского губернатора князя П.С. Мещерского и московского князя М.Н. Волконского, она активно пользовалась советами генерал-прокурора князя A.A. Вяземского и своих статс-секретарей А.А. Безбородко и П.В. Завадовского. Определенный опыт был приобретен при формировании после первого раздела Польши в 1773 г. Псковской и Могилевской губерний во главе с генерал-губернатором З.Г. Чернышевым, где были созданы учреждения переходного типа [4, с. 102]. Особую роль в подготовке реформы, как показал Р. Джоунс, сыграл новгородский губернатор Я. Сивере, в губернии которого прошла апробацию новая система управления [18, с. 23]. Сивере также снабжал императрицу сведениями об устройстве местных учреждений в прибалтийских губерниях. Еще одним советчиком Екатерины, как считается, был С.Е. Десницкий, знаток английского права, в 1768 г. подавший в Уложенную комиссию «Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи». Наконец, сама императрица как раз в это время изучала «Комментарии к английским законам» У. Блэстоуна.
Во главе правления должен был состоять Государев наместник или генерал-губернатор (заменявший, в качестве председателя, наместника, когда последний не присутствовал в губернском правлении), назначаемые по непосредственному высочайшему повелению царя (ст. 59). Наместники должны были быть в каждой губернии (ст. 2). Их круг прав и обязанностей был краток, говорилось, что за ними закрепляется обязанность надзора за исполнением законов, и главным образом, за исполнением местными учреждениями и должностными лицами возложенных на них обязанностей (ст. 81). Статья 91 предоставляла наместникам право заседать в Сенате. Они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Также они имели право вводить на подвла-
стной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Кроме того, наместнику передавались функции прямого управления. Он был главнокомандующим на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководил полицией. На него возложено командование местными гарнизонами и войсками (ст. 90), пресечение «всякого рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и разорительную, обуздывать излишества, беспутства, мотовство, тиранство и жестокости...» (ст. 84), попечение о народном продовольствии (ст. 87), «благоустройство в наместничестве, споспешествование в исполнении законов и способ к удовольствию каждого законным образом» [8, с. 78].
Конечно, генерал-губернатор на практике исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть [1, с. 100-101].
Согласно Учреждению 1775 г., наместник (генерал-губернатор) «является прежде всего органом надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии» [14]. Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от администрации судебной системы. Отношения наместника с судами по Учреждению носило двойственный характер. С одной стороны, подчеркивалось, что наместник «отнюдь не вмешается в судопроизводство» (ст. 85). С другой стороны, все судебные места починялись наместнику в порядке надзора, а исполнение уголовных приговоров, связанных с лишением жизни или чести, обязательно требовало его согласия (ст.ст. 85, 86). Кроме того, наместник мог наложить вето на любое решение суда и перенести слушание дела в Сенат, либо донести Государю.
Таким образом, Учреждением вводится две центральные фигуры — наместник (генерал-губернатор) и правитель наместничества (губернатор). Исходя из существа возложенных на них по Учреждению о губерниях обязанностей, а также дополнительных названий той или другой должности, И.М. Страховский предположил, что Екатерина II имела в виду в составе губернской администрации вверить текущее техническое дело управления губернатору (правителю наместничества), а на наместника как представителя особы Монарха возложить, с одной стороны, поддержание политической связи между местным и центральным управлением, а с другой стороны — высший надзор за местным управлением во всей совокупности его административных, судебных и сословных учреждений [16, с. 67].
По указу от 13 июня 1781 г. «О новом расписании губерний, с означением генерал-губернаторов» [13] все губернии были расписаны по 19 наместничествам. В наместничество входило по 2-3 губернии. В результате образовались более обширные регионы, чем губернии, и должность наместника оторвалась от губернского устройства, которое сосредоточилось в ведении губернаторов [8, с. 78].
Возвращаясь к системе местных органов, следует отметить, что помимо наместника в губернском правлении заседали губернатор и два советника. Финансовыми вопросами же ведала Казенная палата («ничто иное есть, как соединенный департамент Камер и Ревизион коллегии» — ст. 118), во главе с вице-губернатором или поручиком правителя губернии (ст. 12). Она ведала сбором налогов, таможенных, кабацких и прочих сборов и податей и одновременно отвечала за их расходование [5, с. 41]. В случае военно-стратегической значимости губернии могла существовать параллельная гражданскому губернатору должность военного губернатора. Военным губернаторам кроме местной администрации и полиции были подчинены также воинские части и военные учреждения на территории губернии. Часто должности военного и гражданского губернатора исполнял один губернатор.
Также в губернии играли важную роль Уголовная и Гражданская палаты. Значительная часть дел управления была передана приказам общественного призрения, состав которых был выборным, в нем решались вопросы образования, охраны здоровья и т.п. Почти все местные учреждения имели «общее присутствие» — кол-
легиальный орган, в котором заседали несколько чиновников (советников и асессоров). Несмотря на провозглашенный в 1775 г. принцип разделения власти, местные суды находились в фактической зависимости от губернаторов. Все суды любой губернии выполняли распоряжения губернаторов, имевших право вмешиваться в процесс судопроизводства. Значительную роль стал играть прокурорский надзор (при местных учреждениях появились прокуроры и их помощники — «стряпчие»).
Обращает на себя внимание попытка Екатерины II восстановить утерянное после Петра I в местном управлении коллегиальное начало, удовлетворяя сословные притязания дворян на расширение их участия в управлении страной. К тому же, как отмечал В.О. Ключевский, все сословия, представленные в Комиссии 1767 г., «настойчиво и единодушно заявляли желание ведать свои дела своими выборными...» [7, с. 111]. Были введены элементы сословного представительства для привлечения дворян к участию в губернском управлении - губернские и уездные дворянские собрания. Однако в отличии от учрежденных Петром лантардских советов 1713 г., где «губернатор без решения совета никакого дела без оных не мог делать» [11], в екатерининском губернском правлении 1775 г. советники «рассуждением своим уважают дело, и потом исполняют положения губернаторские» [14], т.е. члены правления имеют совещательный голос.
Преодоление в ходе петровских преобразований разрыва между центром и управляемыми территориями породило новую проблему — утрату надлежащего контроля над действиями местных властей. Его призваны были взять на себя прокуроры, подчинявшиеся главе Сената, генерал-прокурору. Их деятельность по гласному надзору за действиями должностных лиц с правом обжаловать их решения в вышестоящих инстанциях была достаточно эффективной. Однако прокуроры — и в этом заключалась их принципиальная слабость — не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Полномочия прокуроров носили исключительно правоохранительный, но не политический характер. Они следили за законностью деятельности должностных лиц на местах, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Для выполнения последних функций, согласно «Учреждению для управления губерниями» 1775 г. Екатерины II, поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью.
Согласно Учреждению о губерниях 1775 г., провинции были ликвидированы, а большинство губерний — разукрупнены. В основу деления был положен демографический критерий, а именно: определенная плотность населения, необходимая для успешной фискальной политики в регионе [7, с. 105-107]. В каждой губернии, по замыслу императрицы, должна быть примерно одинаковая численность населения. Сразу же за изданием акта 7 ноября 1775 г. правительство Екатерины II приступило к проведению в жизнь губернской реформы. В день издания акта о реформе Екатерина подписала именной указ об образовании Тверского наместничества. Так начинается поэтапная, кропотливая работа по созданию новых губерний и наместни-честв и открытию новых губернских учреждений [8, с. 79].
Новое административно-территориальное деление полностью игнорировало экономические связи отдельных местностей России и национальные особенности местного населения. Основу территориального деления составляли задачи налоговой и карательной политики государства. Большинство губерний получило наименование по губернским городам (Тверская, Вологодская); некоторые — по рекам (Енисейская), озерам (Забайкальская), историческим наименованиям местности
(Волынская, Таврическая) и т.п. Была проведена значительная децентрализация местного управления, т.е. расширение распорядительных и исполнительных прав местных чиновников и учреждений; им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений. В 1781 г. количество губерний увеличилось примерно вдвое, причем наместничества стали включать в себя, как правило, две-три губернии. Количество населения губернии насчитывалось 300-400 тыс. ревизских душ (ст. 1), а в уезде от 20 до 30 тыс. душ (ст. 17). Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач.
Вступив на престол, Екатерина застала 18 губерний (16 губерний, Иркутскую провинцию и Малороссию), созданных ее предшественниками. При ней до 1775 г. было образовано еще 6 губерний, благодаря различным территориальным приобретениям, таким образом их стало 23. Из этих 23 губерний было образовано 50 губерний или наместничеств. В среднем на каждое преобразование уходило 6-8 месяцев [8, с. 80].
Административная реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 г. (вторая его часть издана в 1780 г.), Жалованною грамотою дворянству 1785 г. и Грамотою на права и выгоды городов 1785 г. [3, с. 65].
Оценивая «Учреждения» 1775 г. и реформу местного управления, отметим следующее. Основная заслуга екатерининской реформы местного управления нам видится в создании нового административно-территориального деления страны и общеимперской губернской системы управления, которая установила четкую вертикаль исполнительной власти. Основные задачи по реализации реформы были достигнуты в течение 10 лет. Большинство губерний было преобразовано к 1785 г., т.е. ко времени издания Жалованной грамоты дворянству и Городового положения. Должность губернатора сделалась центральной должностью губернского правления. Благодаря этому ожили все полномочия губернаторов, предоставлявшиеся им в разное время и остававшиеся мертвой буквой [8, с. 89]. Фактически при Екатерине в должности генерал-губернатора в первый и единственный раз удалось гармонично объединить и функцию представителя государства и его задачи в данной местности, и функцию носителя высших полномочий объединенного и цельного местного управления.
Важным для определения места преобразований Екатерины в общем процессе реформирования является вопрос об их соотношении с петровскими реформами. В целом направление реформ было несомненно тем же, что и Петра I. Общей была и цель — создание государства с четкой вертикалью административной власти и рационализация аппарата правительственных учреждений. Однако модель этого государства под влиянием идей Просвещения несколько трансформировалась, иначе виделись принципы организации власти и управления. Соответственно менялись и цели реформ, их приоритеты.
Система местных губернских учреждений оказалась настолько прочной, что просуществовала в своей основе вплоть до реформы 1861 г., а в некоторых деталях — вплоть до 1917 г.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вернадский Г. В. Очерки истории права Русского государства XVIII — XIX вв. (Период империи). — М., 1998.
2. Гаврилова Л.М. Записки касательно Российской империи Екатерины II. — М., 1983.
Ъ.Гаркуиш П.И. Конституционно-правовой статус главы администрации (губернатора) края, области Российской Федерации: Дисс... канд. юрид. наук. — Ростов н/Дону, 2004.
4. Григорьев В.А. Реорганизация местного управления при Екатерине II. — СПб., 1910.
5. Ежов М.В. История государственного управления России. В 2-х частях. Ч. 1. IX — начало XX вв. — СПб., 1996.
6.Каменский А.Б. Реформы в XVIII в.: опыт целостного анализа: Дисс... док. ист. наук. — М., 1998.
7. Ключевский В О. Курс русской истории. Соч. в 9 томах. — М., 1989. Т. 5
8. Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России: Дисс... док. ист. наук. — М., 2001.
9. Мамут Л.С. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. — М., 1995.
10. Павлова-Сильванская М.П. Социальная сущность областной реформы Екатерины II // Абсолютизм в России. — М., 1964.
11. Полное собрание законодательства. Собрание первое. — Т. V. — №2673.
12. Полное собрание законодательства. Собрание первое. — Т. XVII. — № 12137
13. Полное собрание законодательства. Собрание первое. — Т. XXI. — №15171.
14. Полное собрание законодательства. Собрание первое. — Т. XX. — № 14392.
15. Слепцов Н.С. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. — М., 1997.
16. Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции,—СПб., 1903, —№7.
17. Филиппов А.Н. Учебник истории русского права. — Юрьев, 1912.
18. Jones R.E. Provincial Development in Russia: Catherine II and Jacob Sievers. №4, 1984.
THE CATHERINE ll’S REFORMS IN THE PROVINCIAL DEVELOPMENT
Ts.Ts. Mikheeva
The Department of Theory and History of Law Russian People’s Friendship University
Mik.lukho-Mak.laya St., 6 117198 Moscow, Russia
In the article is analysis the reasons of reforms in the provincial development and development of the Governor’s institute during Ekaterina II’s boarding.
