CC BY
79
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в Иркутской области
Л.Л. Высотина
менеджер по связям с общественностью
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в городе Ангарске
В рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в Иркутской области принята Концепция областной государственной жилищной политики, одобренная постановлением исполняющего обязанности главы администрации Иркутской области от 11 октября 2001 года № 50/218-ПГ. Этот документ определяет деятельность управляющих компаний - организаций любой формы собственности, владеющих и управляющих собственным жилищным фондом, переданным им в доверительное управление другими собственниками. Ангарская администрация столкнулась с необходимостью срочно и кардинально решать проблемы ЖКХ. Результаты анализа жилищнокоммунального хозяйства города Ангарска свидетельствуют о том, что имеются существенные недостатки в обслуживании жилых домов, а также в предоставлении жилищно-коммунальных услуг. Кризисное состояние отрасли было обусловлено высоким уровнем затратности и отсутствием экономических стимулов для снижения издержек на производство услуг. Жилищнокоммунальное хозяйство, в прежние годы содержавшееся в основном за счет бюджетных дотаций, в связи с их сокращением и либерализацией цен оказалось в критическом положении. В некоторых районах города недостаточные вложения средств и нарастающий физический износ инженерной инфраструктуры привели к неудовлетворительному состоянию объектов жизнеобеспечения. Для жизнедеятельности города и сохранности жилищного фонда необ-
ходимо ежегодно проводить ремонтные работы на сумму не менее 90 миллионов рублей. В городе имеются здания постройки 50-60-х годов прошлого века, которые требуют реконструкции. Сегодняшнее финансовое состояние предприятий не позволяет за счет их собственных средств решать проблемы обеспечения развития и реконструкции, а тем более модернизации объектов ЖКХ.
До начала проведения реформы в городе Ангарске работали 3 жилищных треста, в состав которых входили 27 жилищноэксплуатационных контор (ЖЭК). Объем задолженности трестов достигал 278 миллионов рублей. Наличие долгов сделало невозможной дальнейшую деятельность жилищных трестов. По согласованию с администрацией города Ангарска муниципальное унитарное предприятие «Промышленно-жилищное ремонтно-эксплуатационное предприятие» (МУП ПЖРЭП) начало поиск альтернативных методов обслуживания. В результате были созданы новые структуры, которые назвали «пилотными». Для участия в «пилотных» проектах МУП ПЖРЭП выделило из своего состава три подразделения: ЖЭУ-3, ЖЭУ-8 и ЖЭУ-9. Выбор пал именно на эти подразделения, поскольку они оказались наиболее подготовленными к переходу на новые формы хозяйствования (начальники этих подразделений обучались на курсах повышения квалификации и обменивались опытом со специалистами в других городах).
Следующим шагом с целью экономии денежных средств и снижения совокупного объема затрат стало объединение небольших участков внутри ПЖРЭП в более круп-
ные участки. В результате сократились штат работников управления и самих контор, расходы на содержание производственных помещений. Высвобожденные производственные площади стали приносить дополнительные средства за счет сдачи их в аренду. Раньше жилищные тресты были заинтересованы увеличивать издержки, с ростом объема затрат возрастал объем дотаций из городского бюджета. Созданные управляющие компании оказались заинтересованы не в увеличении расходов, а в их сокращении.
«Пилотные» проекты опираются на областную концепцию реформы ЖКХ. Они являются управляющими компаниями и выступают от имени жильца, представляют его интересы. Принцип работы управляющих компаний прост: на счет компании поступает плата жильцов за оказанные коммунальные услуги - содержание и ремонт жилья, законодательно фиксированная сумма бюджетных денег и субсидии на покрытие убытков. Исходя из этой суммы, компания должна обеспечить набор услуг. Если по результатам ежеквартальных проверок состояние жилья стабильно или улучшается, управляющая компания получает управленческое вознаграждение. Если же состояние домов ухудшилось или жильцы недовольны, компания лишается части своего вознаграждения. Рынок ЖКХ стал привлекательным, поскольку на нем есть гарантированный потребитель. В сфере жилищного обслуживания появилась конкуренция.
В городе Ангарске начался эксперимент по реализации 4 «пилотных» проектов управления жилищным фондом. Четыре городские территории в соответствии с договором доверительного управления и договором о цене и качестве услуг переданы в доверительное управление разным управляющим компаниям. Специальным актом зафиксировано техническое состояние жилищного фонда на момент передачи в доверительное управление,установлены критерии качества работы управляющих организаций со стороны администрации. «Пилотные» проекты имеют существенные различия. Все управляющие компании были созданы в различной организационно-право-
вой форме: ЖЭК-3, обслуживающий центральную часть города, стал самостоятельным муниципальным предприятием, ЖЭУ-8, обслуживающее 19-й и 22-й микрорайоны, было преобразовано в общество с ограниченной ответственностью (ООО) «АГАТА», ЖЭУ-9 приняла в свой состав иркутская фирма «Дирекция объединенных строительных трестов» (ДОСТ), ЖЭУ-3 стало структурным подразделением ООО «Се-ком-холдинг».
Перед управляющими компаниями поставили два обязательных условия:
1) соблюдать установленные стандарты содержания и обслуживания жилья;
2) предоставлять качественные услуги жителям подконтрольных территорий.
За первые 6 месяцев деятельности управляющих компаний произошли изменения в структуре затрат: снизились расходы на содержание управления и транспортные расходы, однако увеличились материальные затраты. Появились заметные сдвиги в организации самого процесса управления жилищным хозяйством и во взаимоотношениях компаний с нанимателями и собственниками жилья. Практически у всех «пилотов» появились управляющие домами (частный предприниматель, который взял на обслуживание несколько домов). Концепцией было определено, что в обязанности «управдома» входят следующие функции: обеспечение сохранности жилищного фонда, текущее содержание и обслуживание жилых домов и придомовой территории, проведение активной работы с жильцами, направленной на повышение уровня собираемости квартирной платы и т. п. Управляющая компания заключает с «хозяином дома» договор на обслуживание и содержание жилищного фонда, согласно которому она не вмешивается в его деятельность. «Хозяину дома» ежемесячно выделяется определенная сумма в зависимости от площади обслуживания, состояния жилищного фонда, которую он использует по своему усмотрению: на материалы, оплату труда привлеченных работников, свое вознаграждение. Часть работ по обслуживанию жилищного фонда «хозяева домов» выполняют сами. Они самостоятельно набирают
штат своих работников исходя из потребностей территории. Работая напрямую с управляющей компанией, «хозяин дома» получает все денежные средства, собранные с населения, за вычетом 10 процентов отчислений на капитальный ремонт и расходов, связанных с оплатой услуг сторонних организаций. Вознаграждение управдома зависит от состояния жилищного фонда (в соответствии со специально разработанными критериями качества), а также от уровня сбора квартирной платы. Чем выше собираемость платежей, тем выше вознаграждение управдома. Основное преимущество такой системы - оперативность и качество выполнения заявок жильцов, в том числе в наиболее удобные вечерние часы, а в экстренных случаях и в ночное время. Все это существенно отличается от тех методов работы, которые сегодня используют традиционные предприятия жилищного хозяйства. Кроме того, работа с населением предполагает привлечению молодежи для участия в поддержании порядка в местах общего пользования и улучшении состояния придомовой территории.
Оперативный анализ финансовой деятельности показывает, что в структурах осуществляется следующее:
• контроль за ежедневным поступлением денежных средств в хозяйство;
• контроль за выполнением финансовых обязательств;
• обеспечение безубыточной работы.
Рациональное использование «живого»
труда позволяет ликвидировать непроизводительные потери, частично сократить накладные расходы, добиться снижения удельного веса расходов на оплату труда при увеличении затрат на материалы.
Одним из критериев качества работы «пилотов» служило отсутствие жалоб от населения. Этот фактор влиял на доходы сотрудников управляющих компаний. Взаимоотношения с «пилотами» сформировались на основе договоров о цене и качестве предоставляемых услуг. Заработная плата работников в «пилотных» организациях увеличилась. Это стало возможным благодаря сокращению управленческих расходов и экономии на договорах подряда. Все управ-
ляющие компании построили свои взаимоотношения с подрядными организациями на конкурсной основе, что позволило получить существенную экономию на обслуживании электроустановок, эксплуатации лифтового хозяйства, услугах автотранспорта. Существенное сокращение расходов на содержание административно-управленческого персонала, затрат на оплату подрядных услуг дало возможность вкладывать средства в сохранение жилья, улучшение его состояния, а также расходовать эти средства на проведение мероприятий по предупреждению аварийных ситуаций. Управляющие компании стали активно искать инвестиционные резервы и реализовывать коммерческие проекты в рамках жилищного фонда, так как денежных средств, имеющихся в распоряжении компании, недостаточно для улучшения жилищного фонда.
Организационно-технические мероприятия, осуществляемые в рамках «пилотного» проекта, можно условно разделить на две группы:
1) технические мероприятия (подготовка к зиме, закрытие контуров, остекление, изоляция трубопроводов, утепление тамбуров и подъездов и т. д.). Эти мероприятия имеют плановый характер и проводятся в соответствии с требованием норм эксплуатации и с надлежащим качеством;
2) общественно-значимые мероприятия, направленные на повышение общественной активности жителей (обустройство своего двора, подъезда; уборка и озеленение территории и т. д.).
Администрация не вмешивается в хозяйственную деятельность «пилотов», а оценивает их работу по критериям качества. Основными результатами их работы является надлежащее техническое состояние жилищного фонда и удовлетворенность жильцов качеством жилищного обслуживания. Техническое состояние обслуживаемых объектов на начало эксперимента зафиксировано актами. Договором предусмотрена ежеквартальная оценка. Если техническое состояние начнет ухудшаться, а жильцы выразят недовольство, то это может стать причиной расторжения договора. Управляющие компании проводят мероприятия,
связанные не только с обслуживанием жилья, но и призванные повысить степень общественной активности жителей. Жители привлекаются к участию в работе по обустройству своего двора, подъезда.
Итак, Ангарск первым в области начал реально реформировать жилищно-коммунальное хозяйство. В феврале 2003 года ангарской администрацией была принята программа реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства, в соответствии со следующими документами:
• Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года № 425;
• Концепция областной государственной жилищной политики, одобренная постановлением исполняющего обязанности главы администрации области от 11 октября 2001 года № 50/218-ПГ;
• постановление мэра Ангарского муниципального образования от 28 июня 2002 года № 1766 «О реализации «пилотных» проектов Ангарского муниципального образования в рамках концепции областной жилищной политики».
Программа направлена на решение социальных, технических и экономических проблем жилищно-коммунального хозяйства города. В результате выполнения комплекса мероприятий, предусмотренных Программой, ожидается вывод жилищно-коммунальной отрасли из экономически убыточной сферы в современную рыночную отрасль со сбалансированной экономикой, а также создание условий для повышения организационно-правовой и финансово-экономической независимости хозяйствующих субъектов для перехода на полноценные договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг. Программой предусматривается улучшение условий проживания граждан и формирование эффективной муниципальной жилищно-коммунальной системы хозяйствования, обеспечивающей социальную ориентацию, необходимое качество предоставления жилищно-коммунальных услуг и конкурентоспособность муниципальной системы ЖКХ.
Программа направлена на совершенствование и повышение эффективности работы жилищно-коммунальной отрасли.
Достижение поставленной цели возможно при условии решения следующих задач:
• установление соответствия стоимости жилищно-коммунальных услуг качеству их предоставления;
• совершенствование финансовых потоков, направленных на финансирование отрасли;
• усиление мер социальной защиты малообеспеченного населения в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
• создание системы эффективного управления жилищным фондом;
• обеспечение контроля за состоянием жилищного фонда, работой коммунального хозяйства;
• внедрение современных технологий и оборудования;
• минимизация использования различных видов энергетического топлива;
• реконструкция инженерных сетей и теплоисточников, внутренних систем теплоснабжения зданий;
• внедрение средств контроля, измерения и автоматического регулирования качественных и количественных технологических параметров, влияющих на расход топлива.
В результате реализации мероприятий, предусмотренных Программой, уже частично решены финансовые, технические и социальные проблемы для перехода отрасли из экономически убыточной сферы в отрасль, способную выполнять главную задачу - надежно обеспечивать население, а также объекты соцкультбыта жилищно-коммунальными услугами требуемого качества.
Ключевой проблемой реформирования сферы ЖКХ города является совершенствование системы договорных отношений, обусловленное появлением в этой сфере хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм. Перед администрацией города стоит задача доведения системы договорных отношений до уровня, при котором формирование муниципального заказа, организация системы расчетов, а также при-
менение экономических санкций приобретут полноценный характер. При этом выполнение главных функций отводится муниципальному управлению «Служба заказчика».
Завершение перехода на реальные договорные отношения между предприятиями-поставщиками и потребителями жилищнокоммунальных услуг, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, выполняющих ремонтные работы, - все это стало приоритетным в деятельности ЖКХ города Ангарска. Намечено разделить функции управления и исполнения работ, а следовательно, завершить формирование договорных отношений между собственником жилья, управляющими компаниями и подрядными организациями. Указанное разделение функций в отношении муниципального жилищного фонда особенно важно для прекращения практики выполнения муниципалитетом хозяйственных функций по управлению жилищным фондом.
Муниципальное управление «Служба заказчика», действующая от имени органа местного самоуправления, обеспечивает следующее:
• соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;
• необходимый уровень финансирования для содержания недвижимости;
• заключение договора с выбранной на конкурсной основе либо созданной организацией на управление муниципальным жилищным фондом, а также на организацию и предоставление других услуг коммунального назначения;
• систематический контроль за реализацией договоров.
Управляющая организация обеспечивает следующее:
• поддержание в надлежащем состоянии и модернизация недвижимости;
• выбор подрядчиков для выполнения работ во вверенном ей в управление жилищном фонде;
• заключение договоров и контроль за их выполнением;
• сбор платежей за жилищно-коммунальные услуги с населения.
В качестве основного требования к управляющим структурам выдвигается ориентированность на удовлетворение нужд жителей в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг.
Продолжается работа по переводу ЖЭУ и ЖЭКов на внутренний хозрасчет с целью выведения в дальнейшем на самостоятельную работу в виде подрядчиков на выполнение работ, связанных с эксплуатацией жилищного фонда. Планируется работа по созданию условий для формирования товариществ собственников жилья (ТСЖ) с определением муниципалитета как одного из собственников доли имущества в составе жилых зданий.
В целом реализация проектов показала перспективы новых форм управления жилищным фондом, эффективность внедрения конкурсного отбора подрядчиков, привлечения частных фирм, заинтересованных в расширении своего рынка. Средства стали использоваться рациональнее, так как при создании конкурентной среды управляющих компаний появился стимул к развитию, а также к снижению цен. Благодаря рыночному подходу к кадровой политике в управляющих компаниях повысились эффективность труда и заработная плата. Высвободились неэффективные работники, общий фонд оплаты труда снизился. Обозначились две тенденции: переход одних работников в штат управляющих компаний и уход других в хозяева домов (управдомы).
Заинтересованность в удержании и дальнейшем завоевании рынка (то есть обслуживаемого жилищного фонда) побуждает управляющие компании проводить общественно-значимые мероприятия. В одном из проектов управляющая компания активно содействует возрождению института участковых милиционеров.
По результатам анкетирования, которое проводилось специалистами администрации, в числе основных проблем на обслуживаемой территории была названа неблагополучная криминогенная обстановка в микрорайоне. Вместе с тем реализация этих проектов выя-
вила целый комплекс проблем. Управляющие компании испытывают кадровый дефицит практически по всем направлениям деятельности. Причины: относительно небольшая заработная плата в отрасли, небольшой срок работы компаний на территории, отсутствие на рынке труда профессии хозяин дома или управдом и трудности в адаптации бывших работников государственных организаций к жестким условиям рынка. Непросто складываются отношения и с поставщиками коммунальных услуг. Из-за неопределенности правового статуса управляющей компании ее не воспринимают как партнера.
По мнению Комитета по жилищной политике администрации Иркутской области, управляющая компания должна стать для поставщиков жилищно-коммунальных услуг абонентом, осуществлять сбор платежей населения в пользу поставщиков услуг, соответственно, нести финансовую ответственность перед поставщиками и представлять интересы жителей при оценке качества коммунальных услуг.
Несмотря на существование ряда проблем, в целом эксперимент удался. Летом 2003 управляющие компании утратили экспериментальный «пилотный» статус.
Продолжение в следующем номере журнала
ЮРИДИЧЕСКИЕ СЕМИНАРЫ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ^
СТАТУТ
ШКОЛА ПРАВА
ТЕЛЕФОН:
436-08-65
E-MAIL:
P0ST@STATUT.RU
INTERNET:
www.statut.ru
4-7
СЕНТЯБРЯ
1М4
СЕНТЯБРЯ
I
4-14 Программа повышения квалификации СЕНТЯБРЯ СПЕЦИАЛИСТ В ОБЛАСТИ ДОГОВОРНОГО ПРАВА
Руководитель семинара: ВИТРЯНСКИЙ В.В. (заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ)
СДЕЛКИ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ и особенности РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ. Обзор практики рассмотрения споров
Руководитель семинара: ВИТРЯНСКИЙ В.В. (заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ)
ДОГОВОРНОЕ ПРАВО: актуальные вопросы судебной практики
Руководитель семинара: САРБАШ С.В. (судья Высшего Арбитражного Суда РФ)
17-20 ДОГОВОРЫ, СВЯЗАННЫЕ С ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНОЙ сентября ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ: комментарий изменений законодательства
Руководитель семинара: САРБАШ С.В. (судья Высшего Арбитражного Суда РФ)
17-28 Программа повышения квалификации СЕНТЯБРЯ СПЕЦИАЛИСТ ПО СДЕЛКАМ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ
Руководитель семинара: ВИТРЯНСКИЙ В.В. (заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ)
24-28 КОРПОРАТИВНОЕ ПРАВО: сентября актуальные проблемы и обзор изменений законодательства
Руководитель семинара: МОГИЛЕВСКИЙ СД (декан юридического факультета АНХ при Правительстве)
