CC BY
58
РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ)______________
ОВЧИННИКОВ В. А.,
БАРБАРОВА Н. Г.
си си О ^ ^ Ц
О
си со & с
3 ь л
аД
К о с
32
Валентин Александрович Овчинников - кандидат юридических наук, кандидат технических наук, профессор кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.
Наталья Георгиевна Барба-рова - аспирант кафедры государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.
Российское законодательство о местном самоуправлении долгое время не имело в своем составе статьи-дефиниции, дающей определение понятия «местное самоуправление». Впервые это понятие было сформулировано в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 в 1990 г, ст. 1 которого определила местное самоуправление «как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения,исходя из интересов населения и особенностей административнотерриториальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы». Преамбула Закона устанавливала, что местное самоуправление является частью самоуправления народа или реализаций местным сообществом властных полномочий в решении вопросов местного значения.
В России наибольшее распространение закрепление понятия местного самоуправления в законодательных актах получило в 1993— 1995 гг. Субъекты Российской Федерации, ориентируясь на Конституцию Российской Федерации, в большинстве своем включили понятие
о местном самоуправлении в свои конститу-
Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09 апреля 1990 г. № 1417-1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР 1990 г. № 16.
ции, уставы, законы о местном самоуправлении, положения о местном самоуправлении и т. д.2
В настоящее время местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление, согласно Европейской хартии местного самоуправления, составляет одну из основ демократического строя государства.
Ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, Хартия указывает прежде всего на роль органов местного самоуправления в реализации местного самоуправления, но вместе с тем в ней установлено, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данное положение Конституции Российской Федерации развивает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации»3.
В соответствии с Законом 2003 г. местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Существенная характерная черта федерального закона состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону (от 28 декабря 1995 г. № 154-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относилось принятие и изменение законов
2 ПостовойН. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М., 1995. С. 86.
3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Российская газета. 2003. № 202.
управленческое
консультирование
управленческое
консультирование
34
субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, но реализовали эти полномочия. Вместе с тем в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно.
Существенны перемены и в системе органов местного самоуправления. Если прежний закон устанавливал альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов наусмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый федеральный закон жестко определяет основной состав органов местного самоуправления. Это — представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные. Возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ) теперь ограничены. Закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного
самоуправления, характерной для современной практики.
Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Принципиальная особенность нового закона состоит в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Закон содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления. Кроме местного референдума и выборов, предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования, сход граждан в поселениях, где численность граждан, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, введена новая форма прямой муниципальной демократии — публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти, возможно проведение конференций граждан (собрание делегатов).
Вступление в силу всех норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» перенесено с 1 января 2006 г. на 1 января 2009 г. С 18 октября 2005 г. по 1 января 2009 г. устанавливается переходный период,в котором субъектам РФ предоставляется право приступать к реализации этого Закона, исходя из складывающейся в регионе ситуации.
В переходный период порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с Законом о местном самоуправлении муниципальных образований определяется законами субъектов РФ, которые они должны были принять до 1 января 2006 г. После этой даты до окончания переходного периода указанные законы субъекты РФ могут принимать не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года и не могут их изменять в течение финансового года.
При этом решение вопросов местного значения в переходный период во вновь образованных муниципальных образованиях может быть возложено на органы местного самоуправления муниципальных районов.
Потребности государственного управления делают необходимым разделение территории государства на внутренние территориальные под-
разделения, которые служат сферой деятельности определенных местных властей. Специфика местного самоуправления определяется характером взаимоотношений центральных и местных органов управления, их структурой и функциями4.
Проблема организации местного управления оставалась актуальной для российских верховных властителей на протяжении почти всей истории России как таковой — со времени складывания Московского царства и до сегодняшнего дня. Так, А. Б. Каменский отмечает, что «создание местного управления в России никогда не было самоцелью. Проблема местного управления — это в значительной мере его соотношение с центральным управлением. Местная власть учреждалась сверху и в интересах центра, а не территорий»5.
На территории Ленинградской области местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Европейской хартией местного самоуправления, Федеральным законом № 131-ФЗ, Уставом Ленинградской области6, Законом Ленинградской области от 30 мая 2005 г. № 37-оз «Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области»7, Законом Ленинградской области от 26 декабря 2005 г. № 120-оз «О порядке решения вопросов местного зна-
Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / Под. ред. А. Я. Пона-морева - СПб., 1997. С. 107-108.
Каменский А. Б. Взгляд на историю местного управления // Полис. 2000. № 5. С. 27-31. Закон Ленинградской области от 27 октября 1994 г. № 6-ОЗ «Устав Ленинградской области» // Вестник Законодательного Собрания. 1995 г. Вып. № 2 (в ред. от 29 декабря 2005 г.).
4
управленческое
консультирование
управленческое
консультирование
чения в отдельных поселениях органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов в переходный период», Законом Ленинградской области от 13 октября 2006 г. № 113-оз «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области»8, уставами муниципальных образований, актами органов местного самоуправления, другими нормативными правовыми актами.
«В современной России налицо значительное региональное разнообразие, что и обусловливает большие трудности в организации местного самоуправления. Взаимодействие субъектов федерации с центральной властью предполагает существенные ограничения компетенции последней и предоставление широких полномочий в сфере самоуправления непосредственно субъектам федераций на местах»9 .
Рассмотрим некоторые положения федерального законодательства и их реализацию на территории Ленинградской области.
В соответствии с п. 2 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ орга-
ны государственной власти субъектов Российской Федерации до 31 марта 2005 г должны были установить законом субъекта численность представительного органа первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки, порядок формирования представительных органов первого созыва, срок полномочий глав вновь образованных муниципальных образований, в которых в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 34 Федерального закона, не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления.
Ленинградская область нарушила срок, установленный данной статьей Федерального закона. Закон Ленинградской области был принят 30 мая 2005 г., после представления прокурора Ленинградской области «Об устранении нарушений федерального законодательства о местном самоуправлении»10, хотя в Постановлении Правительства Ленинградской области, утверждающем план мероприятий по реализации Федерального закона, указана необходимость принятия областного закона до
1 декабря 2004 г.11
Закон Ленинградской области от 30 мая 2005 г. № 37-оз «Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2005 г. № 26 (в ред. законов Ленинградской области от 30 сентября 2005 г. № 78-оз, от 26 декабря 2005 г. № 121-оз).
Закон Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» от 13 октября 2006 г. № 113-оз // Вести. 2006. 24 октября. Аникин Л. С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социологического исследования / Под ред. проф. Дыльнова Г В. — Саратов, 1997. С. 94. Представление прокурора Ленинградской области «Об устранении нарушений федерального законодательства о местном самоуправлении» от 19 апреля 2005 г. № 712427-2004 // Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. 2005. № 7.
9
Ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта и порядок проведения конкурса на замещение должности утверждаются представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети его членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Ст. 5 Закона Ленинградской области № 37-оз устанавливает, что главой местной администрации муниципального района, городского округа назначается по контракту кандидат из числа кандидатур, рассмотренных конкурсной комиссией при проведении конкурса. То есть в областном законе отсутствует возможность, пре-
дусмотренная ст. 36, 37 Федерального закона № 131-ФЗ, в случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах возглавлять местную администрацию.
При формировании конкурсной комиссии городского, сельского поселения губернатор Ленинградской области вправе представить до 50 % кандидатов в члены конкурсной комиссии городского, сельского поселения для назначения их представительным органом городского, сельского поселения, что противоречит Федеральному закону, предусматривающему участие органов государственной власти лишь при формировании конкурсной комиссии для назначения главы администрации муниципального района(городского округа), путем назначения одной трети членов комиссии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Закон Ленинградской области устанавливает дополнительные требования к кандидату на должность главы администрации муниципального образования, установленные федеральным законом: высшее профессиональное образование, стаж государственной службы (работы) на должностях категории «руководители» ведущей группы или на выборных должностях в органах государствен-
Постановление Правительства Ленинградской области от 29 января 2004 г. № 10 «Об утверждении плана мероприятий по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2004. № 25.
управленческое
консультирование
управленческое
консультирование
ной власти и управления не менее трех лет, либо стаж муниципальной службы (работы) на руководящих должностях главной группы или на выборных должностях в органах местного самоуправления не менее трех лет, либо стаж работы на руководящих должностях в организациях, учреждениях и предприятияхнезависи-мо от их организационно-правовых форм и форм собственности не менее пяти лет; наличие положительных отзывов с предыдущего места службы (работы); возраст не менее 25 лет; наличие необходимых знаний федерального законодательства и областного законодательства применительно к исполнению должностных обязанностей главы местной администрации.
На сегодняшний день Законодательным Собранием Ленинградской области утверждены кандидатуры членов конкурсной комиссии для назначения главы администрации муниципального района (городского округа), представленные губернатором Ленинградской области. В состав комиссий вошли представители областного правительства и парламента, а также 14 пенсионеров и 27 представителей топ-менеджмента областных предприятий12.
Закон Ленинградской области устанавливает, что глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. Процедура избрания опреде-
ляется представительным органом муниципального образования самостоятельно. Кандидаты на должность главы муниципального образования выдвигаются на заседании представительного органа в порядке самовыдвижения, а также депутатом (депутатами) представительного органа. Избранным главой муниципального образования считается кандидат, за которого проголосовало более половины от числа избранных депутатов представительного органа.
В настоящее время отмечаются случаи вмешательства органов государственной власти Ленинградской области в деятельность органов местного самоуправления. Примером может быть ситуация во Всеволожском районе.
Так, «при выборах главы муниципального образования на заседании присутствовал вице-губернатор Ленинградской области Н. И. Пасяда (сидел в президиуме и пытался им руководить). Часть депутатов настойчиво просили вице-губернатора спуститься в зал, но он игнорировал ихзамечания. В результате 12 депутатов в знак протеста покинули собрание, в том числе и один из двух кандидатов на пост главы Всеволожского муниципалитета. После чего второй кандидат был избран главой муниципального района (при отсутствии кворума). По окончании заседания депутаты муниципального образования обратились с исками во Всеволож-
38
Постановление Законодательного Собрания Ленинградской области от 13 октября 2005 г. № 1261 «О назначении членов конкурсных комиссий муниципальных образований по проведению конкурсов на замещение должностей глав администрации муниципальных районов (городского округа) Ленинградской области» // Вестник Законодательного Собрания Ленинградской области. 2005. № 15.
ский суд и с жалобами — в прокуратуру Ленинградской области»13.
Ранее в Ленинградской области действовало 29 муниципальных образований. Принцип добровольности определения территорий муниципальных образований привел к появлению одноуровневой территориальной основы в системе местного самоуправления.
В большинстве случаев глава муниципального образования одновременно являлся и главой администрации, и председателем в представительном органе. Вместе с тем существовали и муниципальные районы, в которых руководителем администрации и председателем представительного органа являлись два разных лица, например, в Киришском районе глава администрации нанимался муниципалитетом по контракту.
Принципиальным отличием нового Федерального закона является жесткая регламентация двухуровневой системы местного самоуправления и элементов административнотерриториального деления.Установление статуса каждого муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Муниципальные образования верхнего уровня имеют статусы муниципального района или городского округа. Все муниципальные образования нижнего уровня находятся на территории своего муниципального района и имеют статусы городского или сельского поселений.
В настоящее время в Ленинградской области статус городов, которые раньше были самостоятельными муниципальными образованиями, понизили до муниципалитетов первого уровня. Создано 222 муниципальных образований, в том числе 62 городских и 142 сельских поселения, 17 муниципальных районов и один городской округ (Сосновый Бор). Для того чтобы наделить статусом городского округа районные центры, необходимо провести голосование и в городе, и в районе с положительным результатом. Таким образом, существует определенная сложность в получении статуса городского округа, что ведет к ограничению предметов ведения многих поселений.
Становление демократического правового государства невозможно без развития института местного самоуправления, поскольку оно является важнейшим механизмом формирования гражданского общества и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений необходимо для реального осуществления народовластия. Кроме того, «органы местного самоуправления играют ключевую роль в решении множества задач, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения. Решая эти задачи, местное самоуправление призвано обеспечить социальнополитическую стабильность в каж-
См.: Третьяков К. Им снизу видно все: Реформа местного самоуправления в Ленинградской области стартовала в жестком варианте // Юридический гид Санкт-Петербурга. [Доступ: www.lawlinks.ru]
управленческое
консультирование
управленческое
консультирование
дом регионе и, следовательно, в стране в целом»14.
Более десяти лет в России продолжается процесс совершенствования системы местного самоуправления. Проблемы правового регулирования организации и функционирования системы местного самоуправления являются основополагающими.
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления, которая представляет собой систему нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что в Ленинградской области устанавливается жесткая вертикаль государственной власти, распространяющаяся и на местное самоуправление.
Российский и зарубежный опыт убедительно показывает, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. «Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т. д.»15.
Федеральный закон усиливает роль местного самоуправления в осуществлении народовластия в Российской Федерации, однако совершенствование деятельности органов местного самоуправления должно найти отражение не только в федеральном, а особенно в региональном законодательстве и в практической реализации властных полномочий местного сообщества и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
40
14 Королева-Конопляная Г. И., Салов О. А. Местное самоуправление на современном этапе (политико-правовой аспект) // Социс. 2002. № 5. С. 146.
15 Игнатов В. Г. Становление системы государственного и местного управления в современной России. — Ростов н/Д, 1997. С. 24.
