CC BY
226
комиссия по проведению конкурса на должность главы местной администрации: формирование и состав
И. И. Макаров
Необходимость совершенствования конкурсного механизма отбора руководителей исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, само применение которого в России подчас вызывает критику со стороны специалистов1, требует рассмотрения вопросов, связанных с порядком формирования, персональным составом и характером временного экспертного органа, которому поручается проведение конкурса на должность главы местной администрации.
Часть 5 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) предусматривает единственный случай прямого участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления: при формировании конкурсной комиссии в муниципальных образованиях «второго» уровня — муниципальных районах, городских округах, внутригородских муниципальных образованиях города федерального значения — 1/3 ее персонального состава назначается законодательным (представитель-
Макаров Иван Иванович — консультант комитета по взаимодействию с органами местного самоуправления Ленинградской области.
1 См.: Пылин В. В. Устройство системы органов местного самоуправления: некоторые проблемы и пути их решения // Управленческое консультирование. 2009. № 2. С. 32—33.
ным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
2/3 членов конкурсной комиссии назначаются представительным органом самого муниципального района, городского округа или внутригородского муниципального образования города федерального значения. Все члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения.
Количество членов конкурсной комиссии и порядок проведения конкурса определяются представительным органом местного самоуправления самостоятельно, однако законодательное регулирование процесса формирования конкурсной комиссии не ограничивается нормой Федерального закона № 131-ФЗ о назначении 1/3 членов законодательным органом по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.
В отдельных субъектах РФ региональный законодатель определил порядок выдвижения кандидатур на назначение представителями региональных органов власти в составе конкурсных комиссий. Так, например, в соответствии с Законом Челябинской области от 31 марта 2005 г. № 370-ЗО «О порядке назначения представителей Законодательного собрания Челябинской области и губернатора Челябинской области в конкурсные комиссии муниципальных районов (городских округов), формируе-
мые для проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации»2 среди прочих документов, направляемых губернатором вместе со списком кандидатов на назначение представителями органов, названы копии дипломов о высшем образовании кандидатов на назначение представителями органов. Таким образом, устанавливается обязательное требование наличия высшего образования у лиц, назначаемых в состав конкурсной комиссии. Впрочем, это справедливое, наверное, ограничение распространяется в данном случае только на 1/3 членов конкурсной комиссии.
Представительный орган местного самоуправления, определяя порядок проведения конкурса, может также установить требования к членам конкурсной комиссии. Например, Собрание представителей г. Владикавказа следующим образом формулирует критерии отбора членов комиссии по проведению конкурса на должность главы местной администрации: «Членами комиссии могут быть назначены депутаты Собрания представителей г. Владикавказа или граждане Российской Федерации, достигшие на момент формирования комиссии 21 года, имеющие высшее образование и опыт работы в органах государственной власти или местного самоуправления на менее 3-х лет»3.
Помимо требований к уровню образования, возрасту, опыту работы в органах государственной власти или местного самоуправления, к членам конкурсной комиссии также могут предъявляться и другие требования. Так, требования к членам конкурсной комиссии в одном из городских поселений
2 Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Сводное региональное законодательство.
3 Решение Собрания представителей г. Владикавказа от 7 мая 2009 г. № 1/23
«О конкурсе на замещение должности главы администрации местного самоуправления г. Владикавказа». Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс». Сводное региональное законодательство.
Калужской области сформулированы следующим образом: «В состав конкурсной комиссии назначаются граждане, достигшие 21-летнего возраста, обладающие избирательным правом, постоянно проживающие на территории городского поселения, имеющие высшее или среднее специальное образование, знающие вопросы народного хозяйства и местного значения городского поселения»4.
Представляет интерес подробное определение требований к членам конкурсной комиссии, изложенных в Положении об условиях и порядке проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы — главы администрации муниципального образования Воловский район Тульской области: «..Членами конкурсной комиссии могут быть назначены граждане Российской Федерации, достигшие возраста 25 лет и обладающие активным избирательным правом. Члены конкурсной комиссии от муниципального образования Воловский район могут быть назначены из числа:
членов Собрания представителей муниципального образования Воловский район;
юристов;
руководителей предприятий, организаций, учреждений всех форм собственности;
муниципальных служащих муниципального образования Воловский район.
...Членами конкурсной комиссии не могут быть:
а) лица, не имеющие гражданства Российской Федерации;
б)граждане Российской Федерации, признанные недееспособными или
4 Решение городской думы муниципального образования городского поселения «Город Юхнов» Калужской области от 16 октября 2005 г. № 11 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации муниципального образования городского поселения «Город Юхнов». Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Сводное региональное законодательство.
ограниченно дееспособными решением суда, вступившим в законную силу;
в) супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов;
г) лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кан-дидата»5.
Совершенно справедливым следует признать требование об отсутствии родственных или административных отношений между членами конкурсной комиссии и претендентами, участвующими в конкурсе, однако возможность включения при этом в список членов комиссии муниципальных служащих этого же муниципального образования вызывает сомнения. Видимо, авторы Положения хотели таким образом подчеркнуть экспертный характер конкурсной комиссии, об этом говорит список других профессионально-социальных групп, из числа которых могут назначаться члены комиссии. Однако возможность участия муниципального служащего местной администрации в процессе выбора кандидатуры своего будущего руководителя представляется все же неуместной. Может быть, предполагалось, что в состав конкурсной комиссии будут входить муниципальные служащие других органов местного самоуправления: работники аппарата представительного, контрольного органов, но в таком случае требуется более корректная формулировка, исключающая возможность участия предполагаемых подчиненных претендента в оценке его профессиональных качеств.
Персональный состав конкурсной комиссии назначается в начале кон-
5 Решение Собрания представителей муниципального образования Воловский район Тульской области от 27 марта 2009 г. № 1—4 «О проведении конкурса на замещение должности муниципальной службы — главы администрации муниципального образования Воловский район. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Сводное региональное законодательство.
курсных процедур, до подачи документов претендентами. Поэтому включение в состав комиссии родственников или лиц, находящихся в административной зависимости от лица, желающего работать главой администрации, не может считаться основанием для ограничения права последнего принять участие в конкурсе на данную должность. Учитывая это, в положении о проведении конкурса необходимо предусматривать несложный механизм вывода из состава члена конкурсной комиссии или его замены. Основанием замены или исключения из состава комиссии может быть неявка члена комиссии на ее заседания.
Необходимо оценить и возможность включения в состав конкурсной комиссии муниципальных служащих другого муниципального образования. Вопрос этот актуален в контексте взаимоотношений органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления поселений, входящих в состав района. Представляется вполне оправданным участие руководителей районной администрации в работе комиссии по проведению конкурса на должность главы администрации поселения, входящего в состав района. Глава администрации муниципального района крайне заинтересован в назначении на должность главы администрации поселения действительно компетентного руководителя, работа которого не будет создавать поводов для чрезвычайного вмешательства органов власти других уровней в деятельность администрации поселения.
Насколько оправданным может быть включение в состав комиссии в муниципальном районе муниципальных служащих администраций поселений? Препятствий к такому шагу не усматривается, а если учесть распространенную практику передачи органам местного самоуправления муниципальных районов полномочий по решению вопросов местного значения в рамках
соглашений, то очевидно, что исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, имеют основание для того, чтобы быть представленными в конкурсной комиссии одним или несколькими главами администраций поселений. Ограничения в этом случае могут быть обусловлены лишь установленным числом членов конкурсной комиссии.
Следует отметить, что идея репрезентативности, представительства различных интересов нередко используется в качестве обоснования выбора тех или иных лиц для включения в состав конкурсной комиссии. Так, назначая членов комиссии по проведению конкурса на должность главы местной администрации, депутаты Думы Новоуральского городского округа Свердловской области включили в комиссию депутатов, «представляющих» градообразующее предприятие, социальную сферу и частный бизнес6.
Рассмотрев возможные варианты для участия в работе конкурсной комиссии муниципальных служащих, необходимо оценить правомерность назначения в ее состав государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности в органах государственной власти.
Согласно ч. 4 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ участие органов государственной власти и их должностных лиц в назначении должностных лиц местного самоуправления допускается при назначении 1/3 членов конкурсной комиссии в городском округе, муниципальном районе, внутригородском муниципальном образовании города федерального значения. Можно ли на основании этого сделать вывод о том, что участие органов государственной власти в проведении конкур-
6 Этим примером автор обязан участникам семинара по актуальным вопросам местного самоуправления, организованного 19 декабря 2009 г. НОУ ИДПО «Атомпроф» для депутатов и муниципальных служащих Новоуральского городского округа.
са должно ограничиваться только фактом принятия самого решения о части членов конкурсной комиссии? Если так, то ни государственные служащие, ни руководители исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, ни депутаты регионального законодательного органа включаться в состав конкурсной комиссии не должны, чтобы не оказывать воздействие на итоги ее работы. Такой подход логично вытекает из принципа организационной самостоятельности местного самоуправления, установленного Конституцией РФ.
Правоприменительная практика, однако, идет совсем по иному пути. Глава региона, направляя в законодательный орган список кандидатов для назначения 1/3 персонального состава конкурсной комиссии, зачастую включает в него члена регионального правительства, депутата, представляющего соответствующий округ в законодательном органе.
В этот список нередко включаются государственные служащие, должность которых предполагает их участие в принятии решений, требующих тесного сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, еще на этапе формирования комиссии можно закладывать основы для дальнейших деловых контактов между руководством органов местного самоуправления и специалистами органов исполнительной власти субъекта Федерации. Однако такое участие в работе конкурсной комиссии должно иметь ограничения.
Если в переходный период муниципальной реформы массовое участие государственных служащих в работе комиссий по проведению конкурсов на должности глав администраций вновь образованных муниципальных образований могло быть оправдано необходимостью содействовать работе малоопытных в деле организации конкурсов муниципальных депутатов и общественников, то начиная со второго срока полномочий органов местного самоуправления этот аргумент выглядит заметно слабее.
Именно из этой позиции исходил законодатель Ленинградской области, когда на основании ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-Ф3, определяя численность, сроки полномочий, порядок формирования представительных органов местного самоуправления, порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований первого созыва, предусмотрел в областном Законе право губернатора области при формировании конкурсной комиссии в городском, сельском поселении представить до 50% кандидатов в члены конкурсной ко-миссии7. При этом, как того требует Федеральный закон № 131-Ф3, весь состав конкурсной комиссии в поселении с учетом предложений губернатора, которые, как правило, не встречали возражений со стороны депутатов, назначался представительным органом. По истечении срока полномочий представительных органов вновь образованных муниципальных образований первого созыва действие названного Закона было прекращено, но в ряде муниципальных образований комментируемая норма была включена в уставы. Так, устав Тихвинского городского поселения предусмотрел право главы региона предлагать совету депутатов до половины членов конкурсной комиссии8.
В списки членов конкурсных комиссий, предлагавшихся губернаторами, обязательно включались руководители и представители местных общественных организаций: советов ветеранов, общественных советов и палат, действующих в муниципальных образованиях, а также почетные граждане городов и жители муниципальных образований, отмеченные какими-либо почетными званиями, государственными наградами.
7 См. ч. 3 ст. 5 Закона Ленинградской области от 30 мая 2005 г. № 37-оз «Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области» (Вести. 2005. № 60).
8 См.: Трудовая слава (г. Тихвин Ленин-
градской области). 2009. № 25.
Специалистами, исследующими проблемы конкурсного отбора государственных служащих, отмечается важность участия в составе конкурсных комиссий представителей гражданского общества9. Представляется, что участие руководителей и активистов местных общественных организаций в работе комиссии по проведению конкурса на должность главы администрации муниципального образования является одной из существенных форм реализации такого основного принципа муниципальной службы, как взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Исходя из другого основного принципа — принципа внепартий-ности муниципальной службы, можно сделать вывод о недопустимости включения в состав конкурсных комиссий представителей местных отделений политических партий.
Характеризуя порядок формирования комиссии по проведению конкурса на должность главы местной администрации, невозможно не сказать о специфике этого процесса в городских округах, являющихся закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО). В соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» при формировании конкурсной комиссии в ЗАТО 1/3 ее членов назначается представительным органом ЗАТО, 1/3 — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и 1/3 — федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в ЗАТО предприятия и (или) объекты.
Видимо, преобладание в составе конкурсной комиссии представи-
9 См.: Осейчук В. И. О формировании нового механизма кадровой политики в системе государственной службы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. С. 11.
телей органов государственной власти иногда заставляет представительный орган местного самоуправления, который определяет в уставе муниципального образования или в специальном положении порядок проведения конкурса, принимать организационные решения, сомнительные с точки зрения принципа коллегиальности. Например, ч. 2.6 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края10 определяет, что председатель конкурсной комиссии назначается решением совета депутатов одновременно с назначением 1/3 членов конкурсной комиссии. Возможно, эту норму следует расценивать как попытку представительного органа удержать в своих руках нити влияния на работу конкурсной комиссии в условиях, когда ее большинство составляют представители краевых органов власти и руководители департамента по работе с общественными организациями и регионами госкорпорации «Росатом».
Рассмотрения вопросов формирования и состава конкурсной комиссии принципиально важно для понимания ее природы и характера деятельности.
Подбор членов конкурсной комиссии должен в максимальной степени способствовать реализации основной функции комиссии — оценке профессиональных качеств претендента, его способности успешно решать проблемы развития конкретной территории. Основной вопрос, который представительный орган местного самоуправления, иные органы, участвующие в формировании комиссии, ставят перед ней — дать свое заключение о соответствии выявленных качеств претендентов ка-
10 Решение совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского Края от 26 ноября 2008 г. № 47-484р «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации ЗАТО г. Зеленогорска» // Панорама (г. Зеле-ногорск Красноярского края). 2008. № 49.
чествам, требуемым для занятия должности главы местной администрации. Задачей временного органа, которым является конкурсная комиссия, является комиссионная экспертиза качеств претендентов.
Оценить всех кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, и выбрать единственного победителя уже задача представительного органа, который, принимая решение, будет руководствоваться сочетанием профессиональных и иных критериев, в том числе и политических, таких как партийная принадлежность, содержание предлагаемой претендентом программы работы администрации, его видение форм взаимодействия с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти региона.
Если включаемые в конкурсную комиссию члены в большей или меньшей степени соответствуют критерию наличия специальных знаний, позволяющих с некоторой степенью достоверности определять компетентность участников конкурса, то мало кто из членов комиссии не заинтересован в исходе конкурса.
Подводя итог анализу формирования конкурсной комиссии, попытаемся сформулировать вывод о том, что же представляет собой комиссия по проведению конкурса на должность главы местной администрации.
Названная комиссия — это экспертный орган, которому представительный орган местного самоуправления (и органы государственной власти субъекта Федерации) поручает ответить на вопрос о профессиональной пригодности претендентов, или это политическая коллегия выборщиков, перед которой стоит задача как минимум заблокировать неблагонадежных претендентов и как максимум освободить представительный орган от обременительной обязанности делать самостоятельный выбор из нескольких ключевых лидеров? Последнее может достигаться, например, сведением всего набора альтернатив, предлагаемых комиссией представительному
органу, к двум: единственно желаемой кандидатуре и кандидатуре, при любых условиях неприемлемой для представительного органа.
Опыт личных наблюдений автора показывает, что многие участники конкурсного процесса отбора кандидатов на должность главы местной администрации, включая и немалое число претендентов, воспринимают конкурсную комиссию именно во втором названном качестве. При этом процедура политического выбора камуфлируется под независимую работу беспристрастного экспертного органа.
По данным Министерства регионального развития РФ, в 2007 г. конкурсный способ замещения должности главы администрации предусматривали уставы 3826 муниципальных образований, что составляло 16% от их общего количества. Наиболее распространена эта форма замещения должности в городских поселениях11. Впоследствии Минрегионом России отмечен рост популярности такого способа формирования руководства местных администраций: «За переходный период количество муниципальных образований, в которых главы администраций назначаются по контракту, увеличилось на 250 единиц»12.
11 См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. / под общей ред. Д. Р. Хромова. М., 2007. С. 46.
12 См.: Информация Министерства ре-
гионального развития РФ «Предварительные итоги переходного периода реа-
Устав муниципального образования может в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривать применение конкурсной процедуры и для замещения других ключевых должностей в структуре органов местного самоуправления, например руководителей и членов контрольного ор-гана13.
В ходе реформы местного самоуправления, начавшейся с принятия Федерального закона № 131-ФЗ, мы стали свидетелями появления нового механизма формирования органов местного самоуправления. Осознать в полной мере значение и последствия применения этого механизма нам еще только предстоит.
Библиографический список
Киреева Е. Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики. М., 2009.
Осейчук В. И. О формировании нового механизма кадровой политики в системе государственной службы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15.
Пылин В. В. Устройство системы органов местного самоуправления: некоторые проблемы и пути их решения // Управленческое консультирование. 2009. № 2.
лизации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http: // www.minregion.ru/WorkItems/SPage. aspx?PageID=484.
13 См.: Киреева Е. Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики. М., 2009. С. 135.
