CC BY
15
О. А. Бабина, аспирант кафедры «История Отечества и социально-политических теорий» Оренбургского государственного педагогического университета e-mail: olg3940@yandex.ru
РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ В 1990-2010-е гг.
В статье анализируется реформирование органов местного самоуправления в Оренбургской области. Большое внимание уделяется особенностям реформирования на местном уровне, спорным моментам реформ. Подводятся итоги реформ местного самоуправления в области.
Ключевые слова: местное самоуправление, Городская Дума, городской Совет, исполнительный комитет, президиум.
В 90-е годы в нашей стране происходят коренные изменения в социально-экономической иполитической сферах жизни общества, что повлекло за собой реформирование всей государственной системы.В сфере экономики начинается процесс перехода государственного имущества в различные формы собственности (государственная (федеральная и субъектов РФ), муниципальная и частная). Всё это в дальнейшем находит отражение в многоукладности экономики страны.
Напряженность ситуации усиливалась плохой работой практически всех отраслей народного хозяйства и ростом преступлений. Нарастала резкая критика в адрес партийных органов. XXVII областная партийная конференция отметила, что «организаторская и политическая работа обкома, горкомов, райкомов КПСС, первичных организаций не в полной мере соответствует современным требованиям и сложившейся политической обстановке» [19]. Вся партийная система начинала проявлять свою неспособность справиться с вставшими перед ней трудностями. 20 июля 1991 года Указом Президента РСФСР Б. Н. Ельцина деятельность организаций КПСС была запрещена [22]. Таким образом, сходит с политической арены КПСС [23], место партийных организаций на местах занимают Советы.
В стране начинают создаваться различные политические течения, партии, союзы. В государстве зарождаются ростки демократии: происходит процесс становления многопартийности, плюрализма, гласности.
Первым шагом в направлении реформ местного самоуправления становится Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» Закон 1990 г. выводит Советы из-под партийного контроля и надзора со стороны исполнительных комитетов. Ещё одним новшеством был запрет органам государственной власти вмешиваться в вопросы местного самоуправления, а также в работу местных Советов.
Реформа исполнительной власти в РСФСР способствовала изменениям в структуре областного Совета народных депутатов и его исполнительного комитета. В соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 февраля 1990 года № 199 на первой сессии областного Совета народных депутатов XXI созыва 9 апреля 1990 года было принято решение об образовании Президиума областного Совета народных депутатов [1]. В связи с этим перестаёт функционировать Президиум исполнительного комитета областного Совета народных депутатов. В дальнейшем реорганизация исполнительного комитета областного Совета народных депутатов продолжается. Вступивший в должность глава администрации Оренбургской области на основании Указа Президента РФ «О некоторых вопросах действия исполнительной власти» принимает распоряжение от 1 ноября
1991 года № 1-р «О прекращении полномочий Исполнительного комитета областного Совета народных депутатов» [9]. Правопреемником областного исполнительного комитета становится администрация Оренбургской области. Аппарат облисполкома выполнял свои функции до момента формирования администрации.
Вследствие образования Администрации Оренбургской области, а также принятого главой администрации области В. В. Елагиным распоряжения от 1 ноября 1991 года №1-р «О прекращении полномочий Исполнительного комитета областного Совета народных депутатов» изменилась структура и расширились функции областного Совета народных депутатов, как самостоятельного органа власти [9]. Согласно штатному расписанию и структуре, при областном Совете народных депутатов решением VIII сессии областного Совета народных депутатов от 16-17 января 1992 года был образован юридический отдел [4].
На основании решения VIII сессии областного Совета народных депутатов от 13 февраля
1992 года в соответствии с Законом РСФСР от 5 декабря 1991 года «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» был образован Малый Совет Оренбургского областного Совета народных депутатов, который стал правопреемником Президиума областного Совета народных депутатов [5]. Также было принято «считать утратившим силу решение Оренбургского областного Совета народных депутатов XXI созыва от 09.04.90. года «Об образовании и избрании президиума областного Совета народных депутатов»» [6]. Депутат В. И. Медведев сообщает народным депутатам о составе Малого Совета в количестве 48 человек, что было подтверждено по итогам голосования, большинство депутатов были за данное решение - 145 голосов «за» [2].
Реформирование в регионах постоянно стимулировалось событиями в государстве. Смятение на местах вызвали события августовского «путча». Так, на VIII внеочередной сессии горсовета г. Орска горсовет принимает решение: «в связи с тем, что Президиум горсовета народных депутатов в период государственного переворота с 19 по 23 августа 1991 года не занял чёткой позиции в сложившейся ситуации, считать существование Президиума горсовета как органа управления нецелесообразным» [17]. Данную нишу заполнили новым структурным органом, на IX сессии горсовета от 05.09.91. было принято решение о создании Малого Совета [18], который состоял из 21 депутата, избираемых на постоянной основе по личному заявлению и решению Малого Совета. Малый Совет избирался на срок полномочий Совета и выполнял полномочия Совета между сессиями. Можно констатировать аналогичность изменений в Оренбурге и городах области.
Следующая мера по реформированию была принята на заседании XIV сессии Оренбургского областного Совета народных депутатов XXI созыва. Совет признал считать утратившим силу решение областного Совета народных депутатов «О структуре и штатах аппарата областного Совета народных депутатов» от 17 января 1992 года [3]. На заседании областного Совета от 16 июня
1993 года была утверждена структура и штаты аппарата областного Совета народных депутатов [7]. В структуре аппарата областного Совета народных депутатов вводятся два отдела: юридический и общий, вводится новая должность консультанта председателя Совета по наградам [8].
Большую роль в реформировании органов местного самоуправления играли политические события в государстве, ещё один толчок в реформировании был связан с событиями «черного октября» 1993 года. События начались с издания Президентом Б. Н. Ельциным указа № 1400 от 21.09.1993 «О поэтапной конституционной реформе в Россий-
ской Федерации» [24], предписывавшего Верховному Совету Российской Федерации и Съезду народных депутатов прекратить свою деятельность. Данные события заканчиваются силовым разгоном Верховного Совета и Съезда народных депутатов. По Указу Президента России от 09.10.93. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [10] и на основании распоряжения администрации области от 14.10.93. № 787-р «О прекращении деятельности районных и городских Советов народных депутатов»к 1 декабря 1993 года Советы были ликвидированы [21].
12 декабря 1993 года, после проведенного в стране всеобщего референдума, была принята новая Конституция 1993 года, в которой в главе 8, статье 130 дано определение местного самоуправления — «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» [20]. В ныне действующей Конституции 1993 года были прописаны нормы, которых не существовало на практике, что привело к необходимости коренного реформирования системы местного самоуправления.
Новый этап становления и развития в России местного самоуправления начинается в 1993 году указом от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Со 2 декабря 1994 года по 2 сентября 1996 года на территории города Оренбурга функции представительного органа городского самоуправления осуществляла Оренбургская Городская Дума, с 26 сентября 1996 года по 28 декабря 2002 года Оренбургский городской Совет. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [10] и от 27 октября 1993 года № 1765 «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономного округа» [11] на 20 марта 1994 года были назначены выборы депутатов Оренбургской Городской Думы. На первом заседании Думы, которое состоялось 2 декабря 1994 года, решением № 2 «Об избрании председателя Городской Думы» [13] председателем Думы был избран депутат от избирательного округа № 4 - Донковцев Геннадий Павлович.
19 декабря 1994 года было утверждено Положение об Оренбургской Городской Думе [16].
В соответствии с Положением представительным органом местного самоуправления в городе Оренбурге стали Оренбургская Городская Дума и глава города Оренбурга. Дума осуществляла свои полномочия на различного рода заседаниях: открытых, закрытых, внеочередных и работала на непостоянной основе. Заседания созывались главой города по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Все заседания Думы протоколировались, на них принимались правовые (законодательные) акты города, решения, заявления, обращения. Внутренние вопросы Думы оформлялись распоряжениями председателя Думы. Направления работы Думы определялись квартальными планами. Контроль за подготовкой и выполнением планов работ осуществлял председатель Думы.
В исключительном ведении Думы находились:
• утверждение бюджета города и отчёт об его исполнении;
• установление и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ;
• утверждение Устава города;
• утверждение программ и планов социальноэкономического развития города;
• установление порядка управления муниципальной собственностью;
• контроль за деятельностью органов местного самоуправления (администраций города, районов и поселков города Оренбурга) [12].
По решению Думы 30 июня 1995 года была введена должность Советника по правовым вопросам, по должности приравниваемая к заместителю главы администрации города Оренбурга [14].
После реформ 1993 года всё еще отмечалось неэффективное функционирование местного самоуправления. Установленные в законах 1993 года принципы и права местного самоуправления не реализовывались на практике. Как результат в 1995 году принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Данные изменения в законодательстве повлекли за собой изменения и на местах.
В соответствии с Уставом города Оренбурга, принятым решением Думы от 21 марта 1996 года № 21, представительным органом городского самоуправления в городе Оренбурге стал Оренбургский городской Совет. Совет состоял из 13 депутатов и главы города [15].
Постановлением Совета от 26 сентября 1996 года № 1 «О структуре и штатном расписании Оренбургского городского совета» была утверждена следующая структура Совета:
1. председатель Совета;
2. постоянные депутатские комиссии:
2.1. комиссия по экономическим вопросам;
2.2. комиссия по правовым вопросам;
2.3. комиссия по социальным вопросам;
3. аппарат Совета:
3.1. советник по правовым вопросам;
3.2. специалист по обеспечению деятельности постоянных депутатских комиссий.
Основные задачи закона 1995 года, хотя и с некоторым опозданием, были выполнены, о чём свидетельствует работа в области законодательства и организационной сфере. Подтвердили это
- муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в большинстве субъектов назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли избранные населением органы и лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти тенденции.
Несмотря на всё вышесказанное, функционирующая в стране система местного самоуправления всё ещё была далека от конституционной модели. Продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.
Завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти было достигнуто принятием закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон окончательно вступил в силу в 2009 году. Особое внимание уделяется структуре органов местного самоуправления, в соответствии с законом 2003 года она приобретает следующий вид:
• внутригородская территория города федерального значения;
• городской округ;
• муниципальный район;
• городское поселение;
• сельское поселение.
В Оренбургской области в состав 614 муниципальных образований входит: 35 муниципальных районов, 9 городских округов, 4 городских и 566 сельских поселений.
В настоящее время города областного значения приобретают самостоятельный статус муниципальных образований со своими территориями. На примере областного центра города Оренбурга можно проследить ряд изменений, которые были внесены в систему местного самоуправления законом 2003 года. Муниципальное образование «город Оренбург» является городским округом, то есть не входит в состав муниципального района. Общая структура муниципаль-
ного образования «город Оренбург» выглядит следующим образом:
1. Избирательная комиссия муниципального образования «город Оренбург».
2. Глава города Оренбурга (мэр).
3. Оренбургский городской Совет:
3.1. Председатель городского Совета.
3.2. Аппарат Совета.
4. Администрация города Оренбурга:
4.1. Глава администрации города.
4.2. Структурные подразделения администрации города.
5. Счётная палата города Оренбурга [25].
14 января 2010 года городской совет под председательством А. А. Шевченко проголосовал за внесение изменений в устав г. Оренбурга. 10 октября 2010 года состоялись выборы в городской Совет. В соответствии с изменениями Устава на 18 октября 2010 года были назначены выборы главы города из числа депутатов [25]. По этой схеме мэр в Оренбурге выбирался впервые, что получило неоднозначную оценку со стороны общественности. Большинством голосов главой Оренбурга и параллельно председателем Оренбургского городского Совета избран Ю. Н. Мище-ряков. Он уже дважды занимал этот пост, его выбирали всенародным голосованием с 2000 года. По представлению Ю. Н. Мищерякова из числа депутатов открытым голосованием были избраны два заместителя главы города - А. А. Шевченко (по обеспечению деятельности Оренбургского городского Совета) и О. Д. Димов (по взаимодействию с администрацией города Оренбурга) [26].
После изменения Устава города Оренбурга, полномочия мэра города были значительно урезаны. Руководить городским хозяйством в соответствии с Уставом будет глава администрации, выбираемый на должность по конкурсу. В итоге тайного голосования, в котором приняли участие 36 депутатов, главой администрации города Оренбурга избран Евгений Сергеевич Арапов
- генеральный директор ООО "Оренбург Водоканал", заместитель председателя постоянного
депутатского комитета по бюджетно-финансовой и налоговой политике Оренбургского городского совета. За него проголосовали 33 депутата, 3 бюллетеня были признаны недействительными. Е. С. Арапов вступил в должность главы администрации города Оренбурга 26 ноября 2010 года [27]. Данные события констатируют тот факт, что местное самоуправление достаточно динамично развивающаяся система, которая постоянно претерпевает изменения.
Система органов местного самоуправления в 1990-е - 2010-е гг. претерпевает целый ряд реформ. Во многом реформы стимулировались событиями, происходившими в стране: социальноэкономическим и политическим кризисом.
Первым шагом становится закон 1990 года, когда на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация», которая уже не являлась органом соответствующего местного Совета.
Закон 1991 года включил местную администрацию в систему местного самоуправления как представительный орган власти без слова «государственной». Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация как орган управления.
В 1993 году была прекращена деятельность районных и городских Советов, распорядительные полномочия были переданы местной администрации. Конституция РФ 1993 года закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления.
Закон 1995 года вносит существенные изменения в общие принципы организации, а также вводит нормы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Закон 2003 года переводит местное самоуправление на самофинансирование и значительно изменяет структуру органов местного самоуправления, как обязательное звено в структуре вводится исполнительно-распорядительный орган - местная администрация.
Литература
1. ГАОО (Государственный архив Оренбургской области). Ф. 1014. Оп. 2. Д. 2454. Л. 90.
2. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 4. Д. 2522. Л. 56.
3. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 4. Д. 2522. Л. 109.
4. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 4. Д. 2522. Л. 110.
5. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 4. Д. 2522. Л. 182.
6. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 4. Д. 2522. Л. 186.
7. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 4. Д. 2548. Л. Л. 30-32.
8. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 4. Д. 2548. Л. 32.
9. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 6. Д. 934. Л. Л. 21-24.
10. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 6. Д. 998. Л. 35.
11. ГАОО. Ф. 1014. Оп. 6. Д. 999. Л. Л. 51-68.
12. ГАОО. Ф. 3006. Оп. 1. Л. 3.
13. ГАОО. Ф. 3006. Оп. 1. Д. 1. Л. 13.
14. ГАОО. Ф. 3006. Оп. 1. Д. 5. Л. 13.
15. ГАОО. Ф. 3006. Оп. 1. Д. 9. Л. Л. 29; 39.
16. ГАОО. Ф. 3006. Оп. 1. Д. 22. Л. Л. 22-26.
17. ОФ ГАОО (Орский филиал Государственного архива Оренбургской области). Ф. 1. Оп. 6. Д. 1799.
Л. 126.
18. ОФ ГАОО. Ф. 1. Оп. 8. Д. 1855. Л. Л. 19-55.
19. ЦДНИОО (Центр Документации Новейшей истории Оренбургской области). Ф. 371. Оп. 97. Д. 725. Л. 95.
20. Конституция Российской Федерации. - М. : Юристъ, 2005. С. 50.
21. Распоряжение администрации области от 14.10.93. № 787-р «О прекращении деятельности районных и городских Советов народных депутатов» // Орская хроника. - 1993. - 15 окт. - № 194.
22. Указ Президента РСФСР от 20.07.1991 № 14 «О прекращении деятельности организационных структур политических партии и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР» [Электронный ресурс] // Сайт Президента РФ. - URL: http:// graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;1221003.
23. Указ Президента РСФСР от 06.11.1991 № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР» [Электронный ресурс] // Сайт Президента РФ. - URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;1219599.
24. Указ Президента от 21 сент. 1993 г. № 1400: О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Сайт Президента РФ. - URL: http://graph.document.kremlin. ru/page.aspx?1;1209725.
25. Устав города Оренбурга. Система местного самоуправления. [Электронный ресурс] // Сайт администрации города Оренбурга. - URL: http://www.admin.orenburg.ru/div11/935/939/.
25. Экс-глава горсовета Оренбурга Андрей Шевченко стал заместителем мэра [Электронный ресурс] // Российская газета Средняя Волга. - 2010. 20 окт. - URL: http://volga.rian.ru/politics/20101020/ 81911347.html.
27. Леонов, В. Сити-менеджером Оренбурга избран Евгений Арапов [Электронный ресурс] // Российская газета Средняя Волга. - 2010. 25 ноября. - URL: http://www.rg.ru/2010/11/25/reg-svolga/ arapov-anons.html.
