CC BY
24УДК 34.342
РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СЛУЖЕБНО-ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
Кешикова Наталья Владимировна
кандидат юридических наук, зав. кафедрой конституционного права, почетный работник высшего профессионального образования, доцент Иркутского института (филиала) Всероссийский государственный университет юстиции
(РПА Минюста России), г. Иркутск E-mail: [email protected]
REFORMING OF PUBLIC SERVICE AND OFFICE AND LABOUR RELATIONS
Natalia Keshikova
Candidate of Law Science, Head of Department of Constitutional Law, assistant professor of Federal State Educational Establishment, Honorary worker of higher education Higher Professional Education All-Russian State University Justice (RPA Russian Ministry of Justice), Irkutsk
АННОТАЦИЯ
В статье анализируется реформирование института государственной службы, выявляются определенные негативные тенденции его развития через призму служебно-трудовых отношений. Определяется роль служебного права в системе российского права и место служебно-трудового права как комплексного института в нем.
ABSTRACT
In article, reforming of institute of public service is analyzed; certain negative tendencies of his development through a prism of the office and labor relations come to light. The role of the office right in system of Russian law and the place of the office labor law as complex institute in him is defined.
Ключевые слова: реформирование; государственная служба; служебное право; служебно-трудовые отношения.
Keywords: reforming; public service; office right; office and labor relations.
Государственная служба Российской Федерации — важнейший инструмент проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием социальной сферы и укреплением исполнительной вертикали власти. Не случайно с начала XXI в. в Российской Федерации началась масштабная работа по реформированию института государственной службы. Реформирование государственной службы наряду с проводимыми в стране административной, судебно-правовой, правоохранительной, военной, образовательной реформами рассматривается политической властью как приоритетное направление в области современного государственного строительства. В свою очередь, правовое реформирование института государственной службы Российской Федерации и служебно-трудовых правоотно-
шений необходимо для повышения эффективности государственного управления в целом [5], формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов, качественной подготовки и рационального использования кадрового состава государственных органов Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном уровнях управления. В результате реформирования государственная служба России должна стать комплексным, правовым, социальным и организационным институтом, направленным на обеспечение выполнения государственными служащими функций государства [20, с. 154], а также на эффективное и результативное регулирование сферы слу-жебно-трудовых отношений.
Анализ процесса формирования системы государственной службы с опорой на основные программные документы, а также мнения представителей науки в области служебного права доказывают, что в общем и целом сложились четыре этапа ее постсоветского эволюционирования [2—4]. Последний этап ведет свой отсчет с августа 2001 г. и значится как этап реформирования и развития. Данный этап включает в себя ряд последовательных периодов. Все они напрямую связаны с разработкой, принятием и реализацией определенных программно-политических и нормативно-правовых документов. Период с ноября 2002 по декабрь 2005 г. начался с принятия «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом РФ, и продолжился с принятием Федеральной программы реформирования государственной службы. За ним последовал период принятия и реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Этот период ознаменован принятием базовых федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, устанавливающих правовые и организационные основы системы государственной службы России, правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы. Так как поставленные в программных документах задачи реформы не были реализованы в полной мере, последовал третий период с декабря 2005 по декабрь 2007 г. — преобразования государственной службы, который связан с принятием и реализацией Указа Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)" на 2006-2007 гг.» от 12 декабря 2005 г. № 1437. Четвертый период — с марта 2009 по декабрь 2013 г., посвященный модернизации отечественной государственной службы, определен Указом Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)» от 10 марта 2009 г. № 261.
Пятый период, похоже на то, начнется с принятием новой федеральной программы. По мнению начальника Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров А. Ю. Фёдорова, ключевые задачи прошедшего периода реформ были решены. Так, почти полностью была сформирована нормативно-правовая основа государственной службы, были успешно внедрены все ее новые институты. Теперь пришло время «тонкой настройки» и точечного регулирования созданной системы [19]. В ближайшее время должен быть утвержден Указ Президента РФ «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2016—2018 гг.», а также правительственный план его реализации.
Анализ программных документов свидетельствует, что наиболее уязвимой сферой служебных отношений являются именно служебно-трудовые. Несмотря на предпринятые в соответствии с федеральной программой «Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015— 2018 гг.)» меры, до сих пор существуют проблемы в данной сфере отношений, и попытки искоренить их причины не принесли весомых результатов. Поэтому до сих пор в заданной сфере наблюдаются негативные тенденции развития. Больший удельный вес и тех, и других проявляет себя в базовых служебно-трудовых отношениях.
При возрастающем дефиците квалифицированных специалистов кадровые службы государственных органов не нацелены на полноценное осуществление функций по качественному подбору, оценке и развитию высококвалифицированного персонала. Вместо работы с информацией и организации реально конкурентных процедур основная их задача, к сожалению, сводится к бюрократическому оформлению стандартных процедур подбора и оценки персонала. А зачем, если результат подбора кадров заранее известен? Смена руководства государственных органов не влечет за собой качественной ротации кадров, так как одни и те же государственные служащие просто «перекочевывают» из подразделения в подразделение с одной должности на другую. Содействует такой ситуации возможность, будучи действующим государственным служащим, встать в резерв на должность в другие отделы государственного органа. Зачастую
государственные служащие, занимающие государственную должность, как показывает опыт работы в аттестационных и конкурсных комиссиях на замещения вакантных должностей государственных служащих, не могут внятно ответить на вопрос, в чем заключаются их функциональные обязанности по занимаемой должности. Так как они назначены на должность формально, в целях поднять заработок «ценному», выполняющему функции, не соответствующие занимаемой должности, работнику. А сам проходящий очередную аттестацию работник не считает нужным хотя бы подготовиться к испытанию должным образом. А зачем, если за спиной родственные, приятельские или иные подобные связи. Не спасает ситуацию и участие так называемых независимых экспертов, которые получают вознаграждение за свою работу в этом же органе. Здесь тем самым, с одной стороны, откровенно не исполняются требования основных принципов формирования и функционирования государственных органов — демократизм и профессионализм. А поскольку, как известно, принципы напрямую не регулируют правоотношения, то такая ущербная практика не влечет за собой прямых негативных правовых последствий. С другой стороны, в этом же случае одновременно не обеспечиваются подготовка и принятие результативных и взвешенных управленческих решений государственными служащими и государственными органами в целом.
Руководители государственных органов, сосредоточившись на вопросах собственной компетенции, самоустраняются от непосредственного руководства, перекладывая эти функции на своих заместителей. При этом само руководство недостаточно мотивировано к внедрению результативных технологий управления персоналом. В итоге снижается эффективность решения задач государственного органа и исполнения его функций.
Кроме того, неразвит и сам механизм объективной оценки государственных служащих, что препятствует внедрению системы эффективных контрактов и вознаграждения по результатам деятельности, а также не позволяет обеспечить продвижение по должностям наиболее подготовленных, перспективных и результативных сотрудников. Более того, от «выскочек» и потенциальных конкурентов стараются избавиться руками своих же подчинен-
ных, на которых оказывается всевозможное бюрократическое давление. Обставляется такое так называемое оправданное обстоятельствами решение соответствующими бюрократическими процедурами отбора и оценки. А изначальный выбор кандидатов на замещение вакантных должностей неоправданно узок и страдает «махровым» субъективизмом.
Как отмечает начальник Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров А. Ю. Фёдоров, задачи, стоящие перед государственной службой, требуют все более высокого образовательного уровня чиновников [19]. Статистические данные Управления Президента РФ свидетельствуют об обратном. Почти 10 % госслужащих федерального уровня не имеют высшего образования. В государственных органах Российской Федерации на региональном уровне (в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации) в 2015 г. замещали должности государственной гражданской службы 712,2 тыс. человек, или 43,2 % от общей численности работников, занятых в этих органах. А количество госслужащих, не имеющих высшего образования, в субъектах РФ ниже всего на 3%, нежели на федеральном уровне [15]. Кроме того, в условиях стремительного обновления внешних и внутренних факторов, требующих новых знаний, умений и навыков, сложившаяся система дополнительного профессионального образования не в полном объеме отвечает потребностям в непрерывном профессиональном развитии государственных служащих. Зачастую существующее обучение носит формальный характер, проплачивается из средств соответствующего бюджета определенным учебным заведениям (центрам) и подготовка ставится на поток. Такая подготовка не дает государственным служащим новых компетенций — приращения знаний и развития навыков, так необходимых в их деятельности. В наше время новомодным является дистанционное обучение. Ничего не имея против такового, зададимся вопросом, как можно обучить дистанционно правилам охраны труда и особенно механизму применения этих правил на практике. Опыт прохождения обучения показывает, что принцип обучения таков: сами читайте материал, сами и осуществляйте контроль. При этом программы по охране труда для руководителей не дифференцированы в
зависимости от того, о руководителях каких по отраслевой принадлежности организациях идет речь. Так, руководители образовательных учреждений сдают, в частности, технические промышленные правила обращения с конвейерами и хранения баллонов с газом. В итоге ни умений, ни навыков, а это чревато общеизвестными печальными последствиями. Необходимо избирательно подходить к использованию форм обучения в зависимости от того, о формировании какого рода компетенций идет речь. А также отбирать материал в учебные программы по охране труда для подготовки руководителей организаций дифференцированно с учетом отраслевой принадлежности самих организаций (промышленное производство, образование, медицина и т. п.). Необходимо отработать систему контроля в дистанционном формате. Зачастую, как показывает собственный опыт, при прохождении процедур контроля в форме тестирования программное обеспечение не срабатывает. Тестируемому программа выдает положительный результат в форме соответствующего протокола о результатах сдачи экзамена по охране труда, а до осуществляющей контроль организации информация не доходит.
Сложившаяся ситуация усугубляется все возрастающим недостатком квалифицированных кадров, способных долговременно и эффективно осуществлять служебную деятельность. Особенно ощутима нехватка молодых специалистов, ориентированных на многолетнее прохождение государственной службы. Краткосрочные карьерные устремления порождают нестабильность системы исполнения государственных полномочий и коррупцию. Это напрямую связано с низким уровнем обеспечения установленных государственных гарантий, а также неадекватная современным потребностям система оплаты труда государственных служащих, что не позволяет применить на практике мотивационные механизмы [10]. Наболевшей проблемой здесь является разрыв в уровне оплаты труда служащих федеральных органов исполнительной власти, прежде всего их территориальных подразделений, и органов власти субъектов РФ.
Как показывает анализ негативных причин и тенденций в развитии государственной службы, процесс ее реформирования немыслим вне сферы служебно-трудовых отношений, регулируемых нормами служебного пра-
ва. Однако сложившееся состояние дел на практике усугубляется неопределенностью места и роли служебного права в системе российского права, а также его взаимосвязей со смежными отраслями права — трудовым и административным. В юридической науке вопросы служебно-трудовых отношений относятся к разряду дискуссионных. Прежде всего оспаривается отраслевая принадлежность такого рода правоотношений. Представители одной группы ученых считают такие отношения трудовыми. Они полагают, что общность правового регулирования труда всех работников сочетается с особенностями правового регулирования труда их отдельных категорий [6]. А особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (среди них и государственные служащие) должны основываться на объективных факторах, к которым относят субъектный состав; характер и условия труда; характер трудовой связи работника и работодателя; местность, где осуществляется трудовая деятельность. Однако законодатель занимает несколько иную позицию — на государственных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе (ст. 11 ТК РФ в ред. Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 443-ФЗ) [18]. Как мы видим, в данной статье законодатель отсылает нас к специальному законодательству о государственной службе, не охватываемому трудовым законодательством. Да и судебная практика [17] раньше всегда исходила из того, что если правоотношения в сфере труда регулируются специальными актами (например, прохождение службы сотрудниками органов внутренних дел), то нормы трудового права применяются к указанным правоотношениям в случаях, предусмотренных этими актами, или тогда, когда возникшие правоотношения не урегулированы специальными нормативными актами и требуется применение норм трудового законодательства по аналогии [8]. В настоящее время при рассмотрении дел о восстановлении в должности гражданских служащих, уволенных в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением
должностей гражданской службы, суд руководствуется положениями ст. 31, 33 и 38 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [11]. При этом необходимо иметь в виду, что, исходя из ст. 73 названного Федерального закона, Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [16]. Иллюстрацией применения такой позиции суда является Определение Иркутского областного суда от 7 февраля 2011 г. по делу № 33-736/2011, согласно которому в удовлетворении иска об обязании ответчика внести изменения в служебный контракт в части установления оклада и взыскании задолженности по заработной плате отказано правомерно, поскольку Трудовой кодекс РФ и другие федеральные законы, содержащие нормы трудового права, при разрешении настоящего трудового спора, возникшего между истицей, являющейся государственной гражданской служащей Иркутской области, и ответчиком не могут применяться [13]. Следовательно, как показывает законодательная и судебная практика, регулирование служебно-трудовых отношений все-таки выходит за рамки предмета трудового права.
Одновременно в науке высказывается другая точка зрения об отраслевой принадлежности служебно-трудовых отношений. Согласно данной позиции служебно-трудовые отношения целиком охватываются предметом отрасли административного права. Однако международно-правовое регулирование доказывает обратное. Международная организация труда (далее — МОТ) является специализированной организацией ООН в сфере труда, нормативные акты которой распространяют свое действие в сфере трудовых правоотношений. МОТ, в частности, принята Конвенция 1978 г. № 151 «О защите прав на организацию и процедуры определения условий занятости на государственной службе» [12], которая ратифицирована РФ посредством принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 176 [14]. В связи с чем данная конвенция по праву входит в
систему источников трудового права и призвана регулировать одноименные правоотношения. Поэтому служебно-трудовые отношения не в полной мере охватываются предметом административно-правового регулирования.
На наш взгляд, решение данной проблемы заключается не в отнесении сферы служебно-трудовых отношений к предмету регулирования той или иной отдельно взятой отрасли права — трудового или административного, а в определении правовой основы их единства при одновременном выявлении оснований их дифференциации. Главной особенностью современного служебного права является его единство, которое покоится на целом ряде правовых факторов. Так, фундаментом единства служебного права выступает общность юридической базы, которой является Конституция Российской Федерации [7]. В Конституции РФ (ст. 37) закреплены руководящие начала, положенные в основу принципов российского служебного права, выражающих сущность его норм и главные направления политики государства в области правового регулирования в сфере служебно-трудовых отношений. Из этой общности вытекает внутренняя, неразрывная связь всей совокупности норм, регулирующих сферу служебно-трудовых отношений, дифференцирующихся в системе служебного права в комплексный институт служебно-трудового права. В свою очередь, общность служебного права предопределяет юридическое единство служебного законодательства. Служебное право регулирует определенный вид предметной социальной деятельности людей и представляет собой особую юридическую целостность — комплексную отрасль российского права.
Таким образом, институт государственной службы, являясь важным механизмом эффективного государственного управления, подлежит дальнейшему реформированию. Определение периодов реформирования государственной службы и анализ определенных проблем и негативных тенденций ее развития позволяют выделить ряд ключевых причин и определить принципы реформирования как важные концептуальные элементы и основные положения в реализации данного процесса. В частности, к видам причин могут быть вполне отнесены организационно-институциональные, нормативно-правовые, организационно-кадровые. Единство процесса реформирования
государственной службы проявляется, среди прочего, в закреплении общих для всех периодов реформирования государственной службы принципов, к которым по праву следует отнести целеполагание, этапность, планомерность, программирование, взаимосвязь с административной, военной и судебной реформами, государственный контроль, ресурсное обеспечение [20, с. 679]. На современном этапе реформирование государственной службы в России продолжается. Новеллой процесса стало изменение прежнего формата реформы, в основе которой заложены положения проекта Указа Президента РФ «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы на 2016—2018 гг.» [19]. Реформирование государственной службы сопровождается совершенствованием служебного законодательства. Законодательная инициатива вызвана необходимостью привести квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы в соответствие с законом об образовании, требования к образовательному уровню госслужащих в соответствие с должностными регламентами. В ближайшей перспективе произойдет переход от системы дополнительного профессионального образования к системе «профессионального развития» госслужащих, предполагающего непрерывное профессиональное развитие, в том числе путем самообразования. Соблюдение государственными органами единообразного подхода к установлению квалификационных требований создаст возможности для мобильности кадров на государственной гражданской службе, в том числе посредством ротации и использования кадрового резерва, а также расширит перспективы должностного роста гражданских служащих и их профессионального развития [1].
Есть основания констатировать, что служебное право как комплексная отрасль права обладает собственным кругом источников права, главным из которых является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О системе государственной службы Российской Федерации», существует собственное служебное законодательство, которое в своей совокупности образует правовые основы государственной службы. Материальной основой отрасли служебного права является государственная служба как комплексный, социально-правовой и организационный инсти-
тут. Служебно-трудовые нормы «по иному предмету и по иным, пусть не главным юридическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность» [9, с. 14] — институт служебно-трудового права в системе служебного права в целом как комплексной отрасли российского права. В системе служебного права обособляются служебно-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Последние исходно пребывают в системе своих отраслей права. Нормы трудового, административного права и иные нормы входят в систему служебного права функционально, в той части, в какой они направлены на регулирование государственно-служебных отношений.
Список литературы
1. Законопроект с поправками в законы о госслужбе и муниципальной службе : внесен в Госдуму 25 янв. 2016 г. [Электронный ресурс]. — URL: http://gossluzhba.gov.ru/News/Details/c1bd61a6-01e0-4831-b778-fb9040c982b8.
2. Кешикова Н. В. Концепция эволюционной динамики порядка формирования государственных органов // Baikal Research Journal. — 2012. — № 3. — С. 31.
3. Кешикова Н. В. Эволюция порядка формирования государственных органов исполнительной власти / Н. В. Кешикова, А. А. Сабельфельд // Изв. ИГЭА. - 2011. - № 5. - С. 138-144.
4. Кешикова Н. В. Эволюция порядка формирования государственных органов // Изв. ИГЭА. -2010. - № 4. - С. 115-119.
5. Кешикова Н. В. Эффективность порядка формирования государственных органов // Изв. ИГЭА. - 2010. - № 5. - С. 149-154.
6. Кирпатенко В. В. Особенности правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих: вопросы теории и практики : дис. ... канд. юрид. наук / В. В. Кирпатенко. - М., 2005. - 191 с.
7. Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. - 2014. -№ 31. - Ст. 4398.
8. Комментарий к Трудовому кодексу РФ [Электронный ресурс] / Ю. Н. Коршунов, Т. Ю. Коршунова, М. И. Кучма, Б. А. Шеломов. - М. : Спарк, 2002. -URL: http://ex-jure.ru/law/news.php?newsid=32.
9. Мицкевич А. В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Учен. зап. ВНИИСЗ. - 1967. - Вып. 11. -С. 10-18.
10. Об итогах работы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации в 2014 г. и
задачах на 2015 г. [Электронный ресурс] : отчет от 30 марта 2015 г. — URL: http://www.rosmintrud.ru/ docs /mintrud/analytics /69/#9.
11. О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собр. законодательства РФ. - 2004.- № 31. - Ст. 3215.
12. О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе : конвенция № 151 Междунар. организации труда [рус., англ.] (заключ. в г. Женеве 27.06.1978) // Собр. законодательства РФ. - 2016. -№ 8. - Ст. 1052.
13. Определение Иркутского областного суда от 7 февр. 2011 г. по делу № 33-736/2011 // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система. - Документ опубликован не был.
14. О ратификации Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Конвенции № 151) : федер. закон от 28 июня 2014 г. № 176-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2014. - № 26 (ч. 1). - Ст. 3382.
15. О численности государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном уровне за
2015 г. [Электронный ресурс] : данные от 23 марта
2016 г. // Госслужба : сайт. — URL: http://gossluzhba.gpv.ru /News/Details/ae2b9dd2-3fbf-4cba-81d0-fcd0083e777f.
16. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 (ред. от 24. 11. 2015) // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
17. Постановления президиума и определения судебных коллегий Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам [Электронный ресурс] // Бюл. ВС РФ. - 2000. - № 8. - URL: http://www.supcourt.ru/second.php.
18. Трудовой кодекс РФ : федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собр. законодательства РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 3.
19. Цуциев М. А. Государственная служба в трехлетней перспективе [Электронный ресурс] // Бюджет. — 2016. - № 3. - URL: bujet.ru/article/292870.php.
20. Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики / В. В. Черепанов. -М. : Юнити-Дана, 2015. - 679 с.
