CC BY
85
YAK 37; 378.09; 378.11 ББК 60.561.9
B.B. КАЛИНОВ V.V. KALINOV
РЕФОРМИРОВАНИЕ ГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ РФ В 90-е ГГ.
REFORM OF THE GAS INDUSTRY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE 90-ies
В статье исследуются на основе ранее не опубликованных, архивных документов вопросы реорганизации газовой отрасли в один из наиболее сложных периодов постсоветской отечественной истории. Обосновывается вывод о значительной роли НГК в обеспечении экономической стабильности.
The article explores on the basis of previously unpublished archival documents, the restructuring of the gas industry in one of the most difficult periods in post-Soviet Russian history. The conclusion about the important role of COG in ensuring economic stabilit .
Ключевые слова: реформы, газовая промышленность, модернизация, постсоветская экономика, государственная промышленная политика.
Key words: reform, natural gas industry, modernization, post-Soviet economy, the state industrial polic .
Нефтегазовый фактор - один из определяющих специфику российской модели модернизации и экономическое развитие страны в позднесоветский и постсоветский периоды отечественной истории. В трансформационные для России 90-е годы прошлого века колоссальные запасы природного газа обусловили статус газовой составляющей НГК РФ в качестве базовой, во многом определяющей экономический потенциал страны и ее геоэкономическое влияние.
В конце 1980-х гг. значимую роль в эволюции газовой отрасли сыграло создание на основе Министерства газовой промышленности СССР государственного концерна «Газпром» во главе с В.С. Черномырдиным. Это позволило сохранить газовую составляющую НГК как самостоятельную систему при доминирующей роли государства. Был создан, действительно, мощный концерн, владеющий 15% мировых запасов газа, обеспечивающий до 90% российской газодобычи и контролировавший все магистральные газопроводы в России, Единую систему газоснабжения (ЕСГ) РФ. В «Газпром» вошли буровые, газодобывающие, газотранспортные, предприятия, предприятия снабжения, связи, Информгаза, Информационно-рекламный центр. В том числе: 6 предприятий по добыче газа, 17 предприятий по транспортировке, 6 газоперерабатывающих заводов, 27 строительных, экономических и прочих организаций, 26 дочерних компаний, 3 НИИ, 1 НПФ «Газфонд», 13 компаний с долевым участием «Газпрома» («Росшельф», «Газтелеком», «Экогаз», «Строй-трансгаз» и др.) [7, с. 37].
Эксперты выделяют несколько этапов реформирования газовой отрасли. С 1987 г. предпринимались попытки формирования на основе отдельных технологически связанных предприятий государственных концернов и межотраслевых научно-технических объединений. Главной целью было обозначено преодоление ведомственности и разобщенности технологически связанных между собой предприятий. Между тем, создание «Газпрома» не создавало дополнительных производственно-технологических связей, не способствовало достижению главной цели. Причинами появления концерна явились: особенности технологических активов, которые не позволяли разделить отрасль на несколько компаний; позиция руководителей отрасли; а также роль, кото-
рую газовый сектор играл в энергетике, в выполнении внешнеэкономических обязательств страны. Условия перестройки и перехода предприятий на полный хозрасчет, договорные отношения внутри концерна между предприятиями, имевшими статус юридических лиц, дали в этот период возможность ТЭК подготовиться к деятельности в рыночных условиях [14, с. 88-95].
Примечательно, что первоначально учредителями создаваемого на базе концерна акционерного общества «Газпром» выступали в соответствии с Распоряжением Совет Министров РСФСР от 30.10.1991 г. № 1131-р Госкомимущество РСФСР и соответствующие органы по управлению государственным имуществом Украины и Беларуси [3, л. 1]. Минтопэнергетики, Госкомимущество, Минэкономики РСФСР должны были организовать комиссию по акционированию имущества газовой промышленности, включив в ее состав (по согласованию) полномочных представителей суверенных республик -учредителей АО «Газпром». Комиссия, в частности, должна была в месячный срок определить состав имущества, подлежащего акционированию, размер уставного фонда и долю учредителей-республик, работников предприятий, а также других учредителей, а также уровень цен на газ в 1992 г. [3, л. 10].
На следующем этапе реформирования, на этапе перехода к рынку, газовая отрасль встала на путь акционирования и приватизации первой среди других отраслей ТЭК. Указ Президента РФ № 1333 от 5 ноября 1992 г. «О преобразовании Государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерное общество «Газпром» и Постановление Совета Министров РФ № 138 от 17 февраля 1993 г. закрепляли создание на основе ГГК «Газпром» Российского акционерного общества «Газпром» (РАО «Газпром») [4]. Лидеры отрасли сумели убедить Правительство в уникальности отрасли, с самого начала развивающейся в качестве единого технологического и организационно-экономического механизма.
Необходимость реформирования газовой отрасли была обоснована впервые в Концепции энергетической политики России 1992 г., там же оговаривалась возможность сокращения доли государственной собственности по мере развития рыночных отношений, подчеркивалась роль и значимость Единой газотранспортной системы, обеспечивающей транспортировку практически всего газа, перемещаемого по территории РФ, и нуждающейся в централизованном управлении. Учитывалось, что ЕСГ выполняет функции резервирования других топливно-энергетических систем страны, так как существует возможность изменения режима потоков газа. Поэтому ГГК «Газпром» акционировался как единая вертикально интегрированная компания, объединившая добычу, сбор, переработку, магистральный транспорт и хранение природного газа. Не отрицалась при этом приватизация небольших газовых промыслов, обслуживающих отрасль предприятий местных систем газоснабжения, и т. д.
Особое значение придавалось решению вопросов, связанных с совершенствованием системы ценообразования в газовой промышленности, ориентированной на территориальную дифференциацию оптовых цен на газ, приближение их к экономически оправданным уровням.
Подобный вариант дальнейшего развития отрасли поддерживали весьма влиятельные государственные деятели, эксперты, ученые, осознающие значимость единой газотранспортной системы, необходимость поддержания ее дееспособности и дальнейшей газификации страны, аккумуляции значительных средств и ресурсов для дальнейшего освоения весьма сложных в географическом смысле территорий. В их числе: В.С. Черномырдин, Н.К. Байбаков, академик РАН А.Н. Дмитриевский.
Правительству Е.Т. Гайдара эти утверждения казались неочевидными, в феврале 1992 г. впервые была предложена идея создания независимых добывающих компаний, поставляющих газ в контролируемую из центра газотранспортную систему [7, с. 36]. Но 14 декабря 1992 г. В.С. Черномырдин стал председателем правительства, а на следующий день Президент РФ утвердил
Указы № 538 и № 539, согласно которым газовый рынок переходил под контроль «Газпрома», газовый комплекс страны - в ведение Концерна [15, 16]. «Газпрому» были переданы без конкурса лицензии на газовые месторождения в наиболее перспективных районах. По данным «Коммерсант-Власть», к 1995 г. «Газпром» владел лицензиями на 81 месторождение, на которые приходилось 68,5% всех газовых запасов страны [5]. В декабре этого же года, согласно Постановлению Правительства, «Газпрому» было дано эксклюзивное право госзаказа на поставки газа на экспорт по межправительственным договорам. 45% валюты, полученной от этих поставок, оставался в распоряжении Концерна, оборот по этим операциям освобождался от пошлин [8, 9].
С первых лет своего существования «Газпром» занимался, в том числе и добычей нефти, строил новые нефтеперерабатывающие предприятия в Западной Сибири. До конца 1996 г. в федеральной собственности закреплялось 40% акций РАО «Газпром». Затем срок был продлен до осени 1998 г. РАО «Газпром» имело монопольное право на осуществление экспортной торговли газом путем преобразования ВЭО «Газэкспорт» в ОАО «Газэкспорт» с 100% участием РАО «Газпром». В 1998 г. РАО «Газпром» было преобразовано в ОАО «Газпром».
Неплатежи обусловили банкротство многих компаний, их число сократилось в 2 раза, к 2000 г. на рынке осталось около 378 распределительных компаний. «Газпром» в этих условиях приобрел более 50 наиболее крупных распределительных сетей. В 1996 г. ОАО «Газпром» создал дочернее ООО «Межрегионгаз», имеющее свои территориальные подразделения и сосредоточившее решение всех финансовых вопросов, связанных с взаимоотношениями «Газпрома» и его организаций с российскими потребителями природного газа [14, с. 88-95].
Примечательно, что в 1997 г. вновь предпринимались попытки реструктуризации естественных монополий и либерализации внутренних энергетических рынков в соответствии с рекомендациями МВФ. 28 апреля 1997 г. вышел Указ Президента РФ № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» [17], предполагавший осуществление реформирования в три этапа - 1997 г., 1998 г. и 1999-2000 гг.
После серии чековых и денежных аукционов Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1998 г. № 887 «О реализации акций Российского акционерного общества «Газпром» было решено принять предложение Правительства Российской Федерации об уменьшении размера закрепленных в федеральной собственности акций Российского акционерного общества «Газпром» до 35% акций. В сентябре 1998 г. Минтопэнерго направил в Правительство проект «Концепции развития газовой отрасли», которая стала базой «Стратегии развития газовой отрасли». В частности, предполагалось изменение организационной структуры ОАО «Газпром».
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1998 г. № 1587-р была намечена продажа на аукционе находящихся в федеральной собственности 2,5% уставного капитала ОАО «Газпром». Победителем аукциона стала германская компания «Рургаз», которая приобрела указанный пакет акций за 660 млн. долл. США (свыше 14 млрд. руб. по курсу на дату платежа). В итоге, по состоянию на февраль 1999 г. структура уставного капитала ОАО «Газпром» оказалась следующей: в собственности Российской Федерации - 38,37% (в т. ч. были раскреплены и подлежали продаже 2,5%, у РФФИ - 0,87%; закреплено - 35%); российские юридические лица - 35,3%; российские граждане - 21,85%; иностранные инвесторы - 4,48% [1, л. 4].
В марте 1999 г. был принят Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» [12], предполагающий развитие единого рынка газа на территории России. ОАО «Газпром» определялся в качестве вертикально интегрированной компании, в состав которой входит ЕСГ в качестве централизованного управляемого имущественного производственного комплекса, технологически, организационно и экономически взаимосвязанных
объектов по добыче, транспортировке, хранению и поставке газа. Именно этим законом были определены такие базовые положения формирования рынка газа, как независимые производители, доступ к магистральным сетям и др.
Вместе с тем с 1992 г. до конца 1990-х гг. добыча газа в стране устойчиво снижалась, хотя и небольшими темпами. К 2000 г. производство «голубого топлива» уменьшилось на 57 млрд м3 по сравнению с 1991 г. - до 584 млрд м3. В 2001 г., несмотря на почти двукратное увеличение инвестиций в основной капитал, в России произошло дальнейшее сокращение добычи газа - до 581 млрд м3. Ухудшению ситуации в отрасли способствовали такие факторы, как заниженная стоимость газа в структуре внутренних энергетических цен и по сравнению с котировками международного рынка; высокий уровень неплатежей, бартера и квазиденежных расчетов в 1990-е гг.; «проедание» амортизации в условиях галопирующей инфляции (из-за недооценки основных фондов) [6, с. 11].
Таким образом, в середине 1990-х гг. стала очевидной окончательная победа сторонников варианта, в соответствии с которым газовая отрасль осталась в собственности государства и под его контролем. Этот выбор, по оценкам одних исследователей и специалистов, в 1990-е г. обеспечил не только жизнедеятельность отрасли в условиях резкого общего промышленного спада, но во многом способствовал предотвращению развития кризисной социально-экономической ситуации в катастрофическую, а в дальнейшем способствовал более стабильному развитию страны [13, с. 39].
С точки зрения других - «Газовая отрасль, в отличие от нефтяной, лишь формально оставалась под контролем государства и сохраняла прежнюю монопольную структуру. Однако, несмотря на столь различные направления развития нефтяного и газового секторов ТЭКа, в обоих случаях в рамках непрозрачного процесса приватизации российским правительством государственных активов, активы переходили в основном к близким к властям людям, соответственно - к коммерческим банкирам и управляющим предприятиями в нефтяной и газовой отраслях» [7, с. 46].
Напомним однако, что преобразованная структура газовой отрасли, в принципе, соответствовала сложившимся условиям добычи газа в России. «Газпром» обязан был обеспечить надежное газоснабжение потребителей внутри страны, поставки газа по межгосударственным и межправительственным соглашениям за пределы России. Сохранялись низкие цены на газ для внутреннего рынка, фактически, предусматривалась возможность не платить за него. Мы согласны с мнением экспертов, утверждающих, что это позволило уцелеть тысячам производственных предприятий и сохранить тепло в домах десятков миллионов россиян [2, с. 34-37]. Вместе с тем была заложена основа инвестиционного дефицита в газовой отрасли, который был преодолен только в середине 2000-х гг. Если к концу 1992 г. цены на промышленную продукцию выросли по сравнению с 1990 г. в 115 раз, то цены на газ - только в 10 раз, к концу 1993 г. - соответственно в 1149 и 346 раз [14, с. 88-95]. Эта тенденция сохранялась и в последующие годы.
В целом весьма противоречивой и не отличающейся последовательностью и дальновидностью являлась государственная политика в отношении развития нефтегазового комплекса в условиях перехода к рыночной экономике, смены модели общественного развития в 90-е гг. Примерами таких неоднозначных действий правительства новой России являлись постановления Правительства и указы Президента, связанные с поставками газа потребителям [10, 11]. Вместе с тем поэтапная реструктуризация отрасли сделала возможным сравнительно устойчивое ее функционирование в ходе экономических реформ, и это обеспечило целостность Единой системы газоснабжения. Но одновременно полноценный рынок газа создан не был.
Литература
1. Архив Государственной думы Федерального собрания РФ (Архив ГД ФС РФ). Ф. 10100. Оп. 14. Д. 5601.
2. Бодрова, Е.В. О достижениях и противоречиях государственной политики РФ в нефтегазовой сфере [Текст] / Е.В. Бодрова // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение // Научно-теоретический и прикладной журнал «Вопросы теории и практики». - 2014. - № 12 (50). - Ч. 1. - С. 34-37.
3. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ) Ф. А-259. Оп. 49. Д. 3544.
4. Коммерсантъ. 2004, 15 сентября.
5. Кому принадлежит Россия. Газовая промышленность-2001 // Коммерсант-Власть. - 2001. - 27 нояб.
6. Корбужаев, А. Взгляд за горизонт [Текст] / А. Корбужаев // Аналитический журнал «Нефть России». - 2009. - № 11 (176). - С. 11.
7. Нефтегазовый комплекс России: тенденции развития (2000-2010 годы) [Текст] / под общ. ред. В.А. Гусейнова. - М., 2011. - 452 с.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. № 429 «О поставках природного газа на экспорт в 1995 году» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 19. - Ст. 1759.
9. Проблемы развития газовой промышленности РФ и стратегия государственного регулирования отрасли / GasForum [Электронный ресурс] // URL: http://gasforum.ru/obzory-i-issledovaniya/182/ (дата обращения: 18.04.2013).
10. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. № 1445 «Об утверждении Правил поставки газа потребителям Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 2. - Ст. 152. Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. - № 162. В настоящее постановление признано утратившим силу.
11. Постановление Правительства РФ от 5 февраля 1998 г. № 162 «Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации» // Российская газета. - 1998. - 19 февр.
12. Российская газета. - 1999. - 8 апр.
13. Славкина, М.В. Влияние отечественного нефтегазового комплекса на мо-дернизационные процессы в СССР-России (1939-2008 гг.) [Текст] : автореф. дис. ... д-ра ист. наук / М.В. Славкина. - М., 2012. - 50 с. - С. 39.
14. ТЭК и экономика России: вчера, сегодня, завтра (1990-2030) [Текст] / под ред. Ю.К. Шафраника. - М., 2011. - 488 с.
15. Указ Президента РФ от 01.06.1992. №538 «Об обеспечении деятельности единой системы газоснабжения» [Электронный ресурс] // URL: http://www. bestpravo.ru/federalnoje/gn-zakony/t3a.htm (дата обращения: 18.04.2013).
16. Указ Президента РФ от 01.06.1992. №539 «По освоению новых газовых месторождений на полуострове Ямал, в Баренцевом море и на шельфе острова Сахалин» [Электронный ресурс] // URL: http://sbornik-zakonov.ru/260676. html (дата обращения: 18.04.2013).
17. Указ Президента РФ от 28.04.1997 № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» // URL: http://www. bestpravo.ru/federalnoje/eh-akty/g5b.htm (дата обращения: 19.05.2013).
