CC BY
146
Власенко И.А.
РЕФОРМА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ:
ДОКУМЕНТЫ ЭПОХИ
Vlasenko I.A.
THE REFORM OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES IN RUSSIA:
THE ERA DOCUMENTS
Ключевые слова: история России, жилищно-коммунальное хозяйство, реформа, городская инфраструктура.
Key words: history to Russia, housing and communal services, reform, town infrastructure.
Аннотация
В статье впервые опубликованы документы за 1990-1991 гг. по подготовке реформы жилищно-коммунального хозяйства в России.
Abstract
The article demonstrates the papers of the reform of housing and communal services in Russia for 1990 - 1991 years.
История реформирования жилищно-коммунального хозяйства России является одним из интереснейших моментов современного развития государства. Предпосылки преобразований в сфере жилищно-коммунального хозяйства начинают складываться с Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 апреля 1987 г. № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства» и Постановления Совета Министров РСФСР от 29 июня 1989 № 235 «О переходе жилищнокоммунального хозяйства на хозрасчёт и самофинансирование»1.
Вопрос о необходимости становления рыночных отношений в стране с широкими возможностями социальной поддержки для всех граждан, каким являлся СССР, на сегодняшний момент является важным поводом для понимания причин распада целого государства. Каким образом первые реформаторы видели пути изменений? Что стояло во главе угла при разработке реформ? Было ли понимание, к чему приведут изменения? Ответы на эти вопросы зачастую можно найти в документах, хранящихся в архивах.
В рамках воссоздания истории реформирования жилищно-коммунального хозяйства России, нами были исследованы документы, хранящиеся в Государственном архиве Российской Федерации (г. Москва). Обнаруженные документы Аминова Н.Г., члена рабочей группы по подготовке документов по переходу жилищно-коммунального хозяйства к рыночным отношениям Комитета по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству Верховного Совета Российской Федерации, организованной по указанию Председателя Совета Министров РСФСР Силаева И.С., являются одними из интереснейших архивных источников.
Документы Аминова Н.Г. включают в себя информацию о составе рабочей группы, программы совещаний, проекты постановлений Совета Министров РСФСР, проекты реформирования отрасли и т.д. Источники хранятся в Государственном архиве Российской Федерации в Фонде № 10026 «Съезд народных депутатов, Верховный Совет Российской Федерации и их органы» за 1991 - 1993 гг., включающем 15 описей и 14167 ед. хр., Опись 4 «Комитет по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству», Дело № 1816. № 5 на 178 листах за 1990 - 1991 гг.
'Чернышов Л.Н. Формирование рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Проблемы. Перспективы. - М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1996. - С. 22.
Документы2 публикуются впервые:
Л. 1
СОСТАВ
рабочей группы по подготовке документов по переходу жилищно-коммунального хозяйства к рыночным отношениям, организованной в соответствии с указанием Председателя Совета Министров РСФСР т. Силаева И.С.:
Желнин Валерий Валентинович - зав. Отделом жилищно-коммунального хозяйства Управления Делами Совета Министров РСФСР
Долгов Валерий Михайлович - зам. Председателя Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству при Совете Министров РСФСР
Аминов Наиль Галеевич - зам. Председателя Комитета по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству Верховного Света РСФСР
Дудин Иван Васильевич - зам. генерального директора объединения «Росстрой-газификация»
Киселев Александр Александрович - зам. Председателя Госкомобеспечения РСФСР Смехов Юрий Маркович - зам. Председателя «Росгражданреконструкции»
Натаров Эдуард Александрович - первый зам. Председателя Росжилкоммунсоюза Матросов Александр Сергеевич - зам. председателя Мосгорисполкома Музыка Альфред Иванович - зам. председателя Тверского облисполкома Сергеев Николай Александрович - зам. председателя Томского облисполкома Фролов Валентин Михайлович - зам. председателя Астраханского облисполкома Калинин Ким Михайлович - генеральный директор ТПО ЖКХ Мордовской АССР Даутов Марсель Азгарович - генеральный директор ТПО ЖКХ Татарской АССР Л. 2
Одинцов Николай Ильич - генеральный директор ТПО ЖКХ Алтайского края Бердоносов Николай Владимирович - генеральный директор ТПО ЖКХ Пермской области
Рулев Евгений Иванович - генеральный директор ТПО ЖКХ Свердловской области Балакин Виталий Николаевич - зам. генерального директор ТПО ЖКХ Ярославской области
Масленков Владимир Алексеевич - зам. начальника Главного управления инвестиционной политики и возрождения села Минсельхозпрода РСФСР
Лягин Павел Андреевич - начальник ПСО «Тюменьгражданреконструкция»
Мусинов Александр Иванович - директор объединения «Мособлгаз»
Архаров Владимир Константинович - зам. Председателя ЦК федерации профсоюзов рабочих местной промышленности и коммунально-бытовых предприятий Л. 3
СОСТАВ
участников встречи Председателя Совета Министров РСФСР тов. Силаева И.С. с руководителями территориальных служб жилищно-коммунального хозяйства
Среда, 31 октября 1990 г.
16 часов
5 этаж. Зал Президиума Совета Министров РСФСР 49 приглашённых, в том числе Черушев Виктор Афанасьевич - генеральный директор ТПО ЖКХ Пензенской области - руководитель Поволжского регионального комплекса. Повестка: О проводимой работе по реализации Программы Правительства «500 дней», экономическому, материально-техническому укреплению жилищно-коммунального хозяйства РСФСР в целях улучшения обслуживания населения в условиях рыночных отношений. Открыл совещание т. Силаев Иван Степанович.
Л. 9
ПРЕДЛОЖЕНИЯ РАБОЧЕЙ ГРУППЫ (21 чел.) ПО СТРУКТУРЕ УПРАВЛЕНИЯ
Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 10026. Оп. 4. Д. 1816. №5. Лл. 1 - 178.
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ РЕСПУБЛИКИ
1. Создать Государственный комитет РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству 17 членов рабочей группы.
Л. 10
2. Создать Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР предложили 4 члена комиссии.
Л. 12
Проект
Основные вопросы Государственного комитета РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству Государственный комитет РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству (в дальнейшем именуемый Комитет) является центральным органом на территории РСФСР, осуществляющим государственное управление и регулирование развития жилищнокоммунального хозяйства, в своей деятельности подчиняется Совету Министров РСФСР.
<...>
Основными задачами Комитета являются: определение стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства на территории республики, укрепление хозрасчетных и коммерческих отношений в отрасли;
обеспечение правильного применения законодательства по вопросам жилищнокоммунального хозяйства на территории РСФСР и содействие его совершенствованию;
координация научно-технической и инвестиционной политики в жилищнокоммунальном хозяйстве;
содействие и поддержка в создании и деятельности новых организационноэкономических структур в жилищно-коммунальном хозяйстве;
повышение квалификации кадров, руководство учебными заведениями.
<...>
Л. 40
Проект
СОВЕТ МИНИСТРОВ РСФСР ПОСТАНОВЛЕНИЕ г. Москва
О практической реализации жилищной реформы в РСФСР
В целях ускорения решения жилищной проблемы и создания рынка жилья для обеспечения каждой семьи отдельной квартирой или домом Совет Министров РСФСР ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Признать необходимым приступить в 1991 году к поэтапному формированию в РСФСР рынка жилья по мере создания в регионах необходимых экономических условий и развития жилищного строительства как важного элемента общей системы рыночных отношений.
Конкретные этапы, направления и масштабы формирования рынка жилья определяются Советами народных депутатов, исходя из экономических и демографических особенностей каждого региона, уровня обеспеченности жильем, доходов населения и других факторов.
Л. 68
Проект
Концепция перехода жилищно-коммунального хозяйства к рыночным отношениям Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой комплекс отраслей социальной инфраструктуры и отличается технологически обусловленным монопольным положением предприятий, осуществляющих жизнеобеспечение городов и поселков. Несмотря на это в отрасли возможен и целесообразен переход на хозрасчет и аренду, как первый шаг к рынку. При этом обеспечивается реальная самостоятельность и ответственность предприятий как
товаропроизводителей, а коммунальная услуга, являясь товаром, оценивается по его потребительским свойствам. Государственные предприятия преобразовываются в арендные, кооперативные, акционерные и частные, работающие на договорных началах с потребителями или местными Советами.
Взаимоотношения предприятий жилищно-коммунального хозяйства с местными Советами базируются на разделении функций владения и хозяйствования. <.>
Подготовка жилищно-коммунального хозяйства к рыночным отношениям потребует на первом этапе (ориентировочно 1990 - 1991 годы):
перевода всех предприятий жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и аренду в соответствии с основными принципами, определенными постановлением Совета Министров от 31 июля 1989 г. № 235;
Л. 69
<...>
- изменение существующего порядка ценообразования, передачи прав на установление ставок квартирной платы и коммунальных тарифов местным Советам;
<...>
По мере развития хозрасчетных отношений должно быть обеспечено:
- освоение местными Советами экономических методов управления городским хозяйством;
- изменение порядка формирования в местном бюджете средств на финансирование жилищно-коммунального хозяйства;
<...>
В то же время нерешенность ряда принципиальных вопросов совершенствования экономики и управления народным хозяйством, а также определенные стереотипы в организации работы коммунальных служб, в их взаимоотношениях с местными Советами значительно затрудняют подготовку жилищно-коммунального хозяйства к рыночным отношениям.
В частности, серьезной проблемой является организация взаимоотношений предприятий ЖКХ с местными Советами как подрядчиков и заказчиков. Территориальные органы управления, как правило, (Л. 70) не занимаются непосредственно управлением жилищно-коммунальным хозяйством и не имеют соответствующих структурных звеньев для организации функций заказчика.
Переложение же этих функций на соответствующие региональные отраслевые органы управления (ТПО), что имеет место в настоящее время, не позволяет в должной степени обеспечить учет и защиту интересов потребителей, комплексную и достаточно объективную оценку качества обслуживания.
Таким образом, создание в местном Совете органа, выполняющего функции заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание, является одной из важных мер обеспечения перехода отрасли к рынку.
Важной, до сих пор не решенной, проблемой является организация финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Сохранившиеся стереотипы как в методах, так и в объемах финансирования не позволяют изменить остаточный подход к финансированию отрасли, что ведет к нарастанию износа основных фондов, снижению качества услуг. В результате уровень надежности работы инженерных сетей городов РСФСР ниже, чем в восточно-европейских странах, в 2,5 - 3 раза.
Основными источниками финансирования жилищно-коммунального обслуживания являются:
- платежи населения и других групп потребителей по действующим тарифам;
- ассигнования из бюджета.
Размер ассигнований из бюджета определяется районными и городскими Советами народных депутатов, исходя из договорных объемов работ и доходов по действующим и планово-расчетным тарифам, установленным договорами между предприятиями и местными
Советами с учетом объективной оценки условий деятельности.
<...>
Л. 71
Одним из необходимых условий перевода жилищно-коммунального хозяйства на коммерческие основы является изменение существующего порядка ценообразования, его децентрализация, передача прав на установление ставок квартирной платы и коммунальных тарифов местным Советам.
Тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства должны носить и в условиях рыночной экономики ограниченный характер. При формировании экономически обоснованных тарифов необходимо учитывать нормативы затрат на жилищно-коммунальные услуги, дифференцированные с учетом объективных природных, градостроительных и демографических факторов конкретного населенного пункта.
<...>
На первом (переходном) этапе предполагается направлять ассигнования из бюджета на оплату до планово-расчетных тарифов.
За пределами переходного периода должна быть предусмотрена система социальных выплат населению при оплате жилья и коммунальных услуг по экономически обоснованным тарифам.
Необходимость решения отраслью задач по жизнеобеспечению населения требует предусмотреть определенную правовую и экономическую защиту предприятий жилищнокоммунального хозяйства при переходе к рыночной экономике.
Л. 72
В частности, в условиях отсутствия реального рынка материалов и оборудования представляется целесообразным переход отрасли на снабжение, основанное на прямых договорах, использовании бартерных сделок.
<...>
Л. 73
Переход жилищно-коммунального хозяйства на рыночную экономику предполагает также передачу права собственности на отдельные объекты территориальной инфраструктуры, относящиеся к категории муниципальной собственности, гражданам, коллективам граждан или предприятиям.
Так, в условиях перехода к рыночной экономике необходимо осуществить приватизацию основной части жилищного фонда, передав или продав его гражданам, создав рынок жилья, что позволит расширить возможность удовлетворения платежеспособного спроса населения на жилье, обеспечить большую социальную справедливость в решении жилищной проблемы.
Приватизация должна осуществляться поэтапно.
<...>
Л. 175
Проект
СОВЕТ МИНИСТРОВ РСФСР ПОСТАНОВЛЕНИЕ 1990 г. г. Москва
Об условиях перехода жилищно-коммунального хозяйства к рыночной экономике Переход жилищно-коммунального хозяйства к рыночной экономике обусловлен необходимостью развития и улучшения качества предоставляемых услуг населению при обеспечении социальной его защиты от монопольно высоких цен.
Проводимая в настоящее время работа по переходу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и аренду является первым этапом освоения рыночных отношений, но не решает
всего комплекса проблем перехода к рынку.
Предприятия отрасли не имеют должной экономической заинтересованности в развитии жилищно-коммунальных услуг населению, практически отсутствует система контроля и стимулирования качества обслуживания. Не разработан механизм компенсации населению и трудовым коллективам дополнительных расходов, связанных с ростом индекса цен.
При различных стартовых условиях перехода к рынку в отдельных регионах не предусмотрено создание республиканского инвестиционного фонда, обеспечивающего выравнивание уровней жилищно-коммунального обслуживания на территории РСФСР.
В целях создания необходимых условий для перехода жилищно-коммунального хозяйства к рыночной экономике Совет Министров РСФСР ПОСТАНОВЛЯЕТ:
Л. 176
<...>
2. Учитывая социальную значимость жилищно-коммунального хозяйства для жизнеобеспечения населения, освободить предприятия и организации этой системы от налогообложения прибыли, образуемой (Л. 177) от оказания услуг населению в социальной сфере и прироста фонда потребления.
