CC BY
58Реформа власти в городах России:
мэры, сити-менеджеры
*
и местная демократия
Владимир Гельман
Институциональные изменения в ходе реализации федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» повлекли за собой изменения статуса и роли глав муниципальных образований, прежде всего - мэров городов. фактическое встраивание местного самоуправления в иерархическую систему централизованного управления страной привело к принявшим массовый характер заменам избранных всеобщим голосованием мэров назначенными городскими управляющими (сити-менеджерами) и к систематическому административному давлению на мэров, которое сопровождалось многочисленными случаями их уголовного преследования. Реформа местной власти повлекла за собой институциональный упадок мэров городов России. Это ведет к негативным последствиям с точки зрения местной демократии и усугубляет проблемы неэффективности местного самоуправления.
После сопровождавшегося жаркими дискуссиями принятия в 2003 году Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Россия вступила в новый этап реформы местной власти1. Его вехами можно считать вступление в силу основных положений этого закона с 1 января 2006 года и последующее вступление его в силу в полном объеме с 1 января 2009 года. Этот этап муниципальных реформ вызвал многочисленные критические оценки различных аспектов нового закона и практики его реализации со стороны как отечественных2, так и зарубежных3 специалистов. Критике подвергались и снижение уровня автономии местного самоуправления4, и разграничение полномочий между регионами и местным самоуправлением5, и упадок конкуренции на местных выборах6, и тенденции бюрократизации и отчуждения местной власти7, и другие противоречивые последствия муниципальной реформы. Однако одними из важнейших по-
* работа выполнена при поддержке ргНФ (грант № 08-03-00519а).
литических последствий принятия и вступления в силу нового закона стали существенные изменения статуса и роли органов исполнительной власти муниципальных образований, прежде всего — мэров городов.
Становление института мэров в российских городах в 1990-е годы проходило непросто, в ряде случаев оно сопровождалось многочисленными конфликтами и кризисами в управлении8. Однако, несмотря на эти (вероятно, неизбежные) «болезни роста», к началу 2000-х годов можно было утверждать, что во многом благодаря мэрам в ряде крупных городов страны были заложены основы местной автономии и возникли отдельные очаги местной демократии. Напротив, по контрасту с предшествующим периодом, с середины 2000-х годов следует констатировать упадок института мэров. В результате фактического встраивания органов местного самоуправления в иерархическую систему централизованного управления страной («вертикаль исполнительной власти») во многих городах страны на смену избранным всеобщим голосованием мэрам пришли назначенные городские управляющие (сити-менеджеры).
В ряде российских городов мэры подвергались систематическому административному давлению, которое либо влекло за собой их уголовное преследование, либо вынуждало к отставкам со своих постов9. Эти изменения отчасти стали следствием общих тенденций политического развития страны, таких как рецентрализация государственного управления в России10 и отказ российских элит от политической (прежде всего, электоральной) конкуренции11. Во многом они были также обусловлены и политическим курсом в сфере местного самоуправления, проводимым как на федеральном, так и на региональном уровне. Поиску ответов на вопросы о причинах и следствиях институционального упадка органов исполнительной власти местного уровня в России 2000-х годов и посвящена настоящая статья.
Расцвет и упадок мэров
Хотя первые в российской истории всеобщие выборы мэров городов (Москва, Ленинград и Северодвинск) состоялись 12 июня 1991 года, а институт выборных глав исполнительных органов местного самоуправления предусматривался Законом РСФСР от 6 июля
1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», на практике становление института мэров фактически оказалось «заморожено» в силу того, что в конце 1991 года в России был введен мораторий на региональные и местные выборы, а взамен предложен принцип иерархических назначений глав исполнительных органов власти («вертикаль исполнительной власти»). Более того, в 1991 —
1992 годах мэры региональных столиц назначались на свои посты непосредственно президентскими указами, минуя глав региональной исполнительной власти и зачастую помимо их воли. С точки зрения институционального устройства, это усугубляло неизбежные противоречия по линии «региональная столица versus регион» (вызванные, главным образом, социально-экономическими причинами). Неудивительно поэтому, что вскоре после произошедшего осенью 1993 года роспуска местных Советов в ряде регионов начались острые конфликты между губернаторами и мэрами региональных столиц, получившие неофициальное название «мор мэров».
Вынужденные отставки мэров последовали в Рязани, Нижнем Новгороде, Саратове, Омске и других городах12. Несмотря на то что реформа власти в российских городах в 1990-е годы протекала, в основном, под воздействием локальных факторов, политика федерального Центра в сфере местного самоуправления все же играла решающую роль в процессах институциональных изменений. Поэтому в полной мере становление института мэров городов России стало возможным лишь после вступления в силу Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Принятые в течение 1995—1997 годов в развитие Федерального закона № 154-ФЗ региональные законы о местном самоуправлении и уставы муниципальных образований создали рамки институционального регулирования муниципальной политики в российских городах. Они обозначили, помимо прочего, и институционализацию мэров городов как ключевых агентов муниципальной политики. Несмотря на то что Федеральный закон №154-ФЗ предусматривал вариативность в организации местной власти на усмотрение регионов и самих муниципалитетов, почти в 90 % российских городов был сделан выбор в пользу организационной модели, которую, по аналогии с местным самоуправлением в городах США13, можно было назвать моделью «сильного мэра». Главы исполнительной власти городов избирались населением на всеобщих выборах на конкурентной основе и обладали широким кругом полномочий. Отчасти выбор этой модели был продиктован тем, что аналогичные механизмы институциональной организации власти утвердились в России на федеральном уровне и (после 1996 года) на уровне субъектов Российской Федерации.
На уровне муниципальных образований закрепление и копирование этих механизмов обеспечивало идентичность институциональной организации всех звеньев системы исполнительной власти в России, ее «институциональный изоморфизм»14. Вместе с тем такой институциональный дизайн местной власти отвечал интересам самих мэров, да и в целом российского «муниципального сосло-вия»15, поскольку позволял мэрам обрести легитимность в глазах местных сообществ и организационные ресурсы, необходимые для
осуществления местного самоуправления. Процесс становления института мэров городов во второй половине 1990-х годов протекал с большими сложностями: он порой сопровождался острыми конфликтами, блокировавшими деятельность местных органов власти16 (примером чего может служить Владивосток)17, случаями избрания на посты мэров деятелей с криминальным прошлым, как происходило в Ленинск-Кузнецке (1997 год) и Нижнем Новгороде (март 1998 года), и другими «болезнями роста». Но в целом, несмотря на многочисленные издержки, он обеспечивал развитие элементов местной автономии и местной демократии в России.
Немалое значение для становления института мэров городов имела и позиция федерального Центра, который поддерживал мэров как своих тактических союзников во взаимоотношениях с региональными лидерами (по точному замечанию Р. Туровского, это была носившая ситуативный характер «игра в местное самоуправление»18). Однако трудности политических и экономических реформ 1990-х годов не позволяли полноценно реализовать постсоветский муниципальный проект, и поэтому муниципальное движение российских городов (важнейшими агентами которого выступали мэры) в лучшем случае могло добиваться ограниченных успехов. Новые вызовы для института мэров создал «запрос на рецентрализацию»19, проявившийся в российском обществе после кризиса 1998 года и воплотившийся в жизнь в ходе федеральной реформы 2000-х годов.
В отличие от периода 1990-х годов, когда Центр провозгласил курс на местную автономию (понимаемую как возможность органов местного самоуправления осуществлять свою деятельность независимо от вмешательства вышестоящих органов власти), муниципальные реформы 2000-х годов, несмотря на декларированные цели эффективности управления, на практике преследовали цели обеспечения управляемости муниципалитетов, понимаемой как иерархический контроль по принципу «сверху вниз». Проявления этой тенденции были отмечены уже в мае 2000 года, когда Президент России Владимир Путин предложил Государственной Думе пакет законопроектов, предусматривавших, помимо прочего, что мэры городов с населением свыше 50 000 жителей должны бы-
ли назначаться на должность и сниматься со своих постов по решению глав исполнительной власти регионов. В ходе последующего обсуждения законопроектов в Думе это предложение было снято президентской стороной, поскольку замена выборов мэров городов их назначениями прямо противоречила нормам статьи 12 Конституции Российской Федерации (не говоря уже о Европейской хартии местного самоуправления). Институциональные ограничения, возникшие в ходе реформ местной власти 1990-х годов, оказались значимыми, и Кремль дал «муниципальной контрреволюции» задний ход. Однако эти проблемы вновь оказались в центре повестки дня в ходе нового раунда муниципальных реформ.
С формальной точки зрения, Федеральный закон № 131-Ф3 от 6 октября 2003 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» содержал не так много принципиальных инноваций в части институционального регулирования организации местной власти в городах России. Как и прежний Федеральный закон № 154-ФЗ, новый Федеральный закон № 131-Ф3 предусматривал вариативность в организации местной власти в зависимости от выбора на уровне регионов и местных сообществ. Закон обязывал их отдать предпочтение одной из трех моделей: 1) всеобщих выборов мэров как глав исполнительных органов местного самоуправления; 2) найма городских управляющих по контракту с представительными органами местного самоуправления (при отсутствии всеобщих выборов мэров); 3) всеобщих выборов мэров как глав представительных органов местного самоуправления при условии наделения городских управляющих полномочиями глав исполнительных органов местного самоуправления. Эти три модели, которые в рамках проведенного нами исследования20 были обозначены как, соответственно, 1) схема «мэр — совет», 2) схема «сити-менеджеров» и 3) смешанная схема, сами по себе не содержали прямых угроз институту мэров городов в том виде, как он сложился к началу 2000-х годов, и не подрывали складывавшегося в ряде регионов и городов страны относительного равновесия в системе местного самоуправления. Но последующие изменения политического контекста, в условиях которого осуществлялись реформы местной власти, нанесли сильнейший удар по институту мэров.
Осенью 2004 года по инициативе Владимира Путина российский парламент принял решение об отказе от всеобщих выборов региональных глав исполнительной власти и переходу к практике их фактического назначения по представлению главы государства. Анализ этих преобразований, оказавших серьезное влияние на политический ландшафт регионов России, выходит за рамки настоящей статьи, однако следует отметить их существенное влияние как на местное самоуправление в стране в целом, так и на институт мэров в частности21. Восстановление «вертикали» иерархической соподчиненно-сти в системе исполнительной власти явно шло вразрез со всеобщими выборами мэров городов, подрывая принцип институционального изоморфизма в системе «Центр — регионы — муниципалитеты», с одной стороны, и создавая вызовы нестабильности в этой системе — с другой. Проще говоря, если в рамках нового механизма регионального управления назначаемые «сверху» губернаторы могли утратить свои посты по воле Центра в любой момент, то избранные населением мэры городов не только выступали легитимными представителями местных сообществ, но и были защищены своим мандатом от произвольного вмешательства со стороны Центра (не говоря уже о том, что сами мэры городов в ряде случаев могли выступать в качестве кандидатов для назначения на посты губернаторов). Поэтому избранные всеобщим голосованием мэры городов с трудом вписывались в иерархию «вертикали исполнительной власти».
В преддверии вступления в силу Федерального закона № 131-Ф3 на федеральном уровне вновь обострились дискуссии о возможном назначении мэров или даже о полном отказе от этого института. Весной 2006 года в Государственной Думе обсуждался предложенный группой депутатов из фракции «Единая Россия» законопроект, допускавший возможность передавать часть функций местного самоуправления региональным властям22, но до его принятия дело не дошло. Осенью 2006 года дебаты разгорелись с новой силой: после поражения кандидата «Единой России» на выборах мэра Самары думские депутаты-«единороссы» В. Мокрый (председатель комитета по вопросам местного самоуправления, выходец из Самары) и В. Жидких внесли
еще один законопроект. Он предусматривал, что в региональных столицах, по образцу Москвы и Санкт-Петербурга, местное самоуправление должно осуществляться на уровне внутригородских районов, а управление городами в целом следует передать региональным администрациям. Этот проект вызвал резкие протесты «муниципального сословия»: помимо прочего, мэры российских городов обратились к проходившей в ноябре 2006 года в Москве сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы с просьбой о вмешательстве. В результате законопроекту был дан задний ход, в то время как представитель президентской администрации, выступая на сессии, публично отмежевался от инициативы «единороссов». Однако аргументы, что подобные меры могут привести к параличу управляемости городов, не возымели такого эффекта, как прозвучавшие опасения относительно того, что «Единая Россия» могла потерять голоса избирателей-горожан на предстоявших думских выборах. В конечном итоге в преддверии цикла федеральных выборов 2007—2008 годов, Центр отказался от этих предложений, фактически передав решение вопроса о будущем института мэров на усмотрение ре-
гионов23.
В свою очередь, на региональном уровне выбор моделей организации местной власти в городах проходил в 2005—2006 годах под сильным давлением глав исполнительной власти регионов (назначаемых Центром) и «Единой России» (выступавшей за отказ от всеобщих выборов мэров). Проведенный нами статистический анализ политики институциональных изменений в 75 городах — столицах субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что важнейшим фактором, способствовавшим отказу от всеобщих выборов мэров городов, стал уровень электоральной поддержки «Единой России». Чем больше голосов получила на думских выборах 2003 года в том или ином регионе «партия власти», тем выше были шансы на то, что в столице региона выборного мэра сменял назначаемый городской управляющий24. Поэтому вариант «сити-менеджеров» стал получать все большее распространение, уже к началу 2006 года он практиковался в трети российских муниципальных образований, в том числе, более чем в четверти городов.25
Еще одним свидетельством упадка института мэров стала начавшаяся в 2006 году и продолжающаяся по настоящее время серия кампаний по обвинению мэров ряда российских городов в многочисленных злоупотреблениях, которые привели к возбуждению уголовных дел против мэров и/или к их вынужденным отставкам. Данные явления приняли массовый характер: по данным Общественной палаты Российской Федерации, только в январе-августе 2008 года свои посты вынуждены были покинуть более 80 глав муниципальных образований, в том числе мэры 35 городов (симптоматично, что ряд мэров, ранее состоявших в «Единой России», были также исключены из партии). По аналогии с конфликтами периода 1993—1994 годов, эти тенденции также можно было обозначить как вторую, более масштабную волну «мора мэров». Одной из причин усилившегося давления на мэров стало обострение борьбы групп экономических интересов за сферы влияния на местном уровне. Как отмечалось экспертами Общественной палаты, «основные "игроки" стремятся установить контроль над распределением средств бюджетов органов местного самоуправления»26. Однако не менее значимым фактором стало и политическое ослабление института мэров городов, в особенности на фоне отказа от всеобщих выборов на местном уровне.
Итак, следует констатировать, что за пять лет, прошедших после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, институт мэров городов пережил серьезный упадок, сопровождавшийся подрывом статуса мэров, снижением уровня их легитимации, произвольными кадровыми перестановками на фоне общего снижения уровня автономии местного самоуправления, отмечавшегося практически всеми наблюдателями и аналитиками27. В чем же причины этого упадка и возможно ли его преодоление в ближайшее время?
Мэры: слабое звено?
Местное самоуправление в любом современном обществе (Россия здесь отнюдь не исключение) дуалистично по своей природе: оно одновременно выполняет как политические, так и административные функции, обеспечивая и функционирование местной демократии, и управление на местном уровне. Нару-
шение баланса этих функций в одну сторону за счет пренебрежения другой грозит местному самоуправлению институциональным упадком. Собственно, об этом свидетельствует и опыт российской муниципальной истории. В конце XIX — начале XX веков, несмотря на ограничение политических функций местного самоуправления со стороны царского правительства, земство, успешно выполнявшее административные функции, утверждалось именно как политический институт посредством регулярных конкурентных выборов на местном уровне (будучи субститутом местной демократии в отсутствие таковой в масштабах страны в целом)28. В советский период местные Советы и исполкомы выполняли исключительно административные функции, в то время как политическая власть на местном уровне была сосредоточена у органов КПСС, которые контролировали местное самоуправление. Местная автономия и местная демократия в рамках советской системы местного самоуправления не предусматривались, а само местное самоуправление служило лишь нижним звеном иерархической системы, не обладая ни авторитетом у населения, ни значимыми экономическими и политическими ресурсами для выполнения административных функций29. В этом плане реформы местного самоуправления постсоветского периода напоминали колебания маятника. В 1990-е годы становление новых органов местной власти проходило под знаком приоритета их политических функций, подчас в ущерб функциям административным. Этот дисбаланс отчасти стал побочным продуктом противоречий трансформационных процессов в стране. Проведение в России конкурентных выборов местных органов власти на фоне глубокого экономического спада, ослабления административного потенциала Центра и многочисленных кризисов в стране неизбежно снижало эффективность местного самоуправления и «втягивало» «муниципальное сословие» (и прежде всего мэров городов) в многочисленные конфликты, отчасти помимо их воли. Иначе говоря, приоритет политических функций постсоветского местного самоуправления во многом служил оборотной стороной того факта, что местное самоуправление в 1990-е годы было не способно успешно выполнять свои административные функции. Однако в ходе муниципальных ре-
форм 2000-х годов маятник функций местного самоуправления начал стремительно смещаться в противоположном направлении.
С одной стороны, бурный экономический рост 2000-х годов, сопровождавшийся усилением административного потенциала Российского государства, объективно способствовал более эффективному выполнению местным самоуправлением административных функций, прежде всего благодаря укреплению его реальных возможностей (особенно в крупных городах). С другой стороны, общий вектор преобразований политической системы страны в 2000-е годы оказался направлен на искоренение элементов электоральной конкуренции, открытости и подотчетности. В сфере муниципальной политики эти тенденции проявились в стремлении федеральных и региональных властей противопоставить административные функции местного самоуправления политическим за счет снижения значимости последних (если даже не полного отказа от них). Т. Ланкина, подвергнувшая критическому анализу ход и результаты обсуждения проекта федерального закона № 131-Ф3, охарактеризовала этот подход к реформе местного самоуправления как «технократический», отмечая,что ее разработчики «пренебрежительно отнеслись к выборам, как к важнейшему компоненту демократии, отдав предпочтение профессионально-управленческой иерархии»30. Еще на стадии принятия закона они активно продвигали передачи важнейших управленческих функций от выборных мэров к городским управляющим и назначенным главам местных администраций, оправдывая необходимость данных изменений соображениями повышения эффективности местного самоуправления. Такое стремление к деполитизации и технократизации деятельности местных органов власти в немалой мере было реакцией федерального Центра на противоречивый опыт становления и «болезни роста» российского местного самоуправления в 1990-е годы. Однако на практике, как часто случается, лекарство оказалось едва ли не хуже болезни: принесение политических функций местного самоуправления в жертву его административным функциям лишь усугубило проблемы его неэффективности на фоне упадка институтов местной демократии в целом и института мэров в особенности.
Как справедливо отмечала Ланкина, дилемма сочетания административных и политических функций местного самоуправления в различные исторические периоды была присуща многим странам31. В частности, сама практика замены всеобщих выборов мэров городов назначением наемных управляющих (сити-менеджеров) возникла в США в начале XX века под влиянием реформистского движения. Выход на политическую арену американских городов недовольного засильем локальных «политических машин» растущего городского среднего класса привел к ряду институциональных изменений, направленных на снижение коррупции и повышение эффективности управления на локальном уровне. Реформисты добивались расширения полномочий местных советов по контролю над деятельностью администраций и разделения политических и управленческих функций местных властей. В 1908 году в Галвестоне (Техас) по их инициативе впервые были отменены всеобщие выборы мэра города и введен пост подотчетного местному совету наемного управляющего; в течение последующих двух десятилетий эта практика распространилась во многих малых и средних, а также в некоторых крупных городах32. Хотя реформистское движение сыграло важную роль в политическом развитии США, институт сити-менеджеров позднее был признан не только не соответствующим демократическим стандартам, но и неэффективным с точки зрения качества местного самоуправления, и к началу 1990-х годов он сохранился лишь в 16 % американских городов. Аналогичные тенденции отмечались и в европейских государствах, где с 1970— 1980-х годов (в том числе и в прежде весьма централизованных странах, таких как Франция и Италия) наблюдался тренд к расширению политических функций местного самоуправления33. В частности, всеобщие выборы мэров стали неотъемлемым элементом местной политики в странах как «старой», так и «новой» Европы, не говоря уже об устойчивой межпартийной конкуренции на муниципальных выборах в этих странах. Поэтому, хотя баланс политических и управленческих функций местного самоуправления подвергался изменениям во времени, он поддерживался демократическими институтами как на общенациональном, так и на локальном уровне.
Напротив, в России 2000-х годов наблюдалось движение в противоположном направлении. Технократизация и деполитизация местного самоуправления сопровождалась не только масштабной централизацией экономических ресурсов, ослаблявших финансовые основы муниципалитетов34, но также и искоренением электоральной конкуренции (в том числе и на местном уровне)35 и усилением монопольного господства «Единой России» в масштабах страны в целом. Поэтому те же механизмы отмены всеобщих выборов мэров и замены их наемными городскими управляющими, которые в американских городах 1900-х годов использовались для подрыва локальных «политических машин», в российских городах 2000-х годов стали (наряду с усилением иерархического контроля) инструментом их инкорпорации в состав общенациональной «политической машины» «партии власти».
Вместе с тем можно утверждать, что инкорпорация местных органов власти в «вертикаль власти», явно наметившаяся в ходе реализации Федерального закона № 131-ФЗ, оказалась (по крайней мере, пока) не доведенной до логического завершения. Несмотря на проводимую федеральным Центром политику, в целом направленную на унификацию муниципального административного и политического ландшафта страны, на уровне систем местного самоуправления в ее городах сохраняется довольно существенная диверси-фикация36. Она вызвана как объективными факторами, связанными с социально-экономической и пространственной дифференциацией, так и влиянием политических и институциональных факторов, таких как различная констелляция экономических и политических факторов в городах и регионах, специфика их ресурсных баз, эффекты предшествующего опыта их политического и институционального развития в советский и постсоветский период и др. В ситуации, когда попытки полного пересмотра «правил игры» в муниципальной политике в масштабах всей России (попытки отмены выборов мэров) потерпели неудачу, частичный пересмотр этих правил на уровне регионов и городов (замена мэров сити-менеджерами) имел лишь ограниченный эффект. Сходным образом тенденции к усилению централизованного контроля в отношениях Центр — регионы, закрепившиеся
после отмены всеобщих выборов губернаторов, на деле усугубили отмечавшиеся и ранее проблемы принципал-агентских отноше-ний37, в особенности в крупных городах. По сути, мэры городов в новой ситуации все более и более оказывались «слугами трех господ»: 1) местных сообществ; 2) назначенных Центром региональных глав исполнительной власти, 3) самого Центра. Их интересы далеко не всегда совпадали, а подчас и противоречили друг другу. Но если в начале 2000-х годов средством разрешения этих конфликтов интересов на местном уровне служили конкурентные (но, как правило, непартийные) выборы, то во второй половине 2000-х годов муниципальные выборы во многих городах становились все более партийными и все менее конкурентными.
Неудивительно поэтому, что в новых условиях угроза селективного наказания мэров (а также и других представителей «муниципального сословия») с помощью обвинений их в тех или иных правонарушениях стала для Центра и региональных лидеров относительно дешевым, с точки зрения издержек контроля, средством разрешения противоречий принципал-агентских отношений в системе «Центр — регионы — местное самоуправление». Эти правонарушения (особенно в сфере использования собственности и финансов, предоставления земельных участков и др.) во многих городах было довольно легко обнаружить, а селективный характер такого рода обвинений вынуждал мэров к подчинению вышестоящим органам управления в большей мере, нежели к согласованию интересов местных сообществ. Таким образом, в результате централизации, унификации и неконкурентных выборов дефицит подотчетности мэров «снизу» лишь отчасти компенсировался их подотчетностью «сверху», которая по определению не могла быть эффективной. Хотя доведение «вертикали власти» до уровня муниципалитетов в известной мере было бы логическим завершением такого рода политики, подобное развитие событий в сфере местного самоуправления на сегодняшний день все же маловероятно. Ему препятствуют как правовые, так и политические факторы — нормы статьи 12 Конституции Российской Федерации и те обязательства, которые Россия приняла на себя в рамках Европейской хартии местного самоуправления, а также
отсутствие заинтересованности со стороны федерального Центра.
Доведение «вертикали власти» до муниципального уровня не только многократно увеличило бы его издержки контроля, но и сделало бы его политически ответственным за неизбежные управленческие сбои в системе местного самоуправления. Поэтому дальнейшее усиление централизации и жесткого иерархического контроля в сфере местного самоуправления представляется, по мнению ряда экспертов, опрошенных Институтом современного развития38, не только маловероятным, но и нежелательным; сходной позиции, как свидетельствуют массовые опросы, придерживаются и граждане39. Однако и дальнейшее сохранение статус-кво в сфере местного самоуправления — как в части дисбаланса его политических и административных функций, так и в части его институциональной организации в российских городах — ведет лишь к частичному и неэффективному равновесию, в условиях которого мэры оказываются лишь «слабым звеном» в рамках «вертикали власти».
Мэры: что впереди?
Можно ожидать, что в краткосрочной перспективе при сохранении статус-кво российского политического режима в масштабах страны в целом, на уровне городов, скорее всего, произойдет дальнейшая консервация (если не стагнация) нынешнего неэффективного равновесия в системе местного самоуправления. Однако в средне- и долгосрочной перспективе, помимо динамики политического развития страны в целом, могут иметь значение и факторы локального развития, способные при прочих равных условиях повлиять на функции местного самоуправления и его институциональную организацию в российских городах. К ним можно отнести различные виды давления:
1. Давление «сверху», вызванное потребностью в повышении эффективности местного самоуправления, что в свою очередь может вынудить федеральный Центр к ослаблению иерархического контроля и к укреплению местной автономии (прежде всего экономической, но также и политической).
2. Давление «снизу», вызванное экономическим ростом в крупных городах, которое на
фоне нарастания неравенства между российскими центрами и перифериями и между регионами и городами может стимулировать активизацию политического участия на местном уровне. Сочетание давления со стороны «производителей» местного развития (бизнеса) и «потребителей» широко понимаемых местных общественных благ (населения) может дать кумулятивный эффект и способствовать появлению в российских городах подобия реформистского движения, политические возможности для которого в настоящее время неблагоприятны.
3. Не стоит забывать, наконец, и о давлении «извне»,связанном с вовлечением российских регионов и городов в международные взаимосвязи и процессы: эти тенденции в ближайшие десятилетия будут нарастать, что в свою очередь усилит и международное влияние на местную власть в городах России, которое на сегодняшний день остается относительно скромным.
Между тем от перспектив местной автономии и местной демократии в городах России во многом зависят как шансы на полноценную демократизацию политического режима в стране, так и шансы на становление эффективного местного самоуправления, способного создать условия для успешного развития ее городов. Иначе говоря, станут ли они частью современной экономической, социальной и культурной системы XXI века или же останутся заложниками беспомощной и бесперспективной российской периферии? В 1990-е годы попытка провозглашения местной автономии и местной демократии в России столкнулась со многими препятствиями, существенно осложнившими государственное строительство и функционирование ее демократических институтов, включая и местное самоуправление. Но и преодоление этих препятствий в 2000-е годы на путях отказа от важнейших институтов местной автономии и местной демократии или выхолащивания их сути (как в случае замены мэров сити-менеджерами) не позволило создать эффективное местное самоуправление. Напротив, эта политика повлекла за собой его институциональный упадок, особенно заметный в случае центрального для местного самоуправления института мэров городов. Эти тенденции могут иметь серьезное значение для будущего местного самоуправления в стране, а их пре-
одоление потребует существенных усилий как в Центре, так и на местном уровне. Будущее покажет, окажется ли становление институциональных основ местной автономии и местной демократии в стране приоритетом повестки дня для нынешнего поколения российских политиков.
Владимир Гельман — кандидат политических наук, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге.
1 Анализ полемики в ходе разработки и принятия закона см.: ЛиборакинаМ. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. С. 144-151; Ланкина Т. Реформы местного самоуправления при Путине // Федеральная реформа 2000-2004. Т. 2: Стратегии, институты, проблемы / Под ред. Н. Петрова. М.: МОНФ, 2005. С. 226-267.
2 См.: Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа введения. М.: Институт экономики города, 2006 (http://www. urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=197& mat_id=371); Местное самоуправление в современной России / Под ред. А. Балобанова. М.: ИСРМО «Малые города», 2007.
3 См.: Ross C. Municipal Reform in the Russian Federation and Putin's «Power Vertical» // De-mokratizatsiya. 2007. Vol. 15. No. 2. P. 191-208; Young J.F., Wilson G.N. The View from Below: Local Government and Putin's Reforms // Europe-Asia Studies. 2007. Vol. 59. No. 7. P. 10711088.
4 См.: Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма, 2008.
5 См.: Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2 (55). С. 21-27.
6 См.: Кынев А. Муниципальные выборы по новым правилам // Pro et Contra. Т. 1 1. 2007. № 1. С. 30-42.
7 См.: Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra. Т. 11. 2007. № 1. С. 72-84.
8 См.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении: По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред.
С. Рыженкова, Н. Винника. М.: МОНФ, 1999; Центр — регионы — местное самоуправление / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. М.; СПб.: Летний сад, 2001; Макаркин А. Мэры: борьба за независимость // Pro et Contra. Т. 1 1. 2007. № 1. С. 19-29.
9 См.: Мониторинг фактов давления на глав муниципальных образований: Документ, представленный на пресс-конференции Комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике 27 августа 2008 года (http://www.oprf.ru/files/Otstavqui.doc).
10 См.: Федеральная реформа 2000-2004. Т. 2: Стратегии, институты, проблемы / Под ред. Н. Петрова; Гельман В. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. № 2. С. 90-109.
11 См.: Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. Т. 12. 2008. № 1. С. 2235; Гельман В. Политические партии в России: от конкуренции - к иерархии
№ 5. С. 135-152.
12 См.: Афанасьев М. Реформа или контрреформа // Власть. 1994. № 5. С. 30-35.
13 См., в частности: Banfield E., Wilson J. Q. City Politics. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1966.
14 См.: Powell W., Di Maggio P. The «Iron Cage» Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Analysis // American Sociological Review. Vol. 48. 1983. No. 2. P. 147-160.
15 Этот термин предложен экспертами Института современного развития. См.: Российское местное самоуправление как политический институт: условия функционирования и перспективы повышения эффективности: Аналитический доклад. М.: ИНСОР, 2008.
16 См.: Барабанов О. Региональные власти и местное самоуправление: проблемы взаимоотношений // Регионы России в 1999 году / Под ред. Н. Петрова. М.: Гендальф, 2001. С. 338-345.
17 См.: ШинковскаяН. Городское самоуправление в современной России: Границы возможного (запрограммированная девиантность владивостокского опыта) // Политическая наука. 2008. № 3. С. 194-233.
18 Туровский Р. Отношения «Центр - регионы» в 1997-1998 гг.: между конфликтом и консенсусом // Полития. 1998. № 1. С. 13.
19 Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр - регионы - местное самоуправ-
ление / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. С. 74.
20 См.: Гельман В., Ланкина Т. Политические диффузии в условиях пространственно-гибридного режима: институциональное строительство и выборы мэров в городах России // Полис. 2007. № 6. С. 86-109.
21 Российское местное самоуправление как политический институт: условия функционирования и перспективы повышения эффективности: Аналитический доклад. С. 25-27.
22 См.: Рыклин А. Мэрские поправки // Ежедневный журнал. 2006. 5 апреля (http://ej.ru/?a= note&id=3470).
23 См.: Макаркин А. Указ. соч. С. 26-27.
24 См.: Гельман В., Ланкина Т. Указ. соч. С. 96103.
25 См.: Миронов Н. Указ. соч. С. 27; Пузанов А., Рагозина Л. Указ. соч. С. 80-81.
26 См.: Мониторинг фактов давления на глав муниципальных образований.
27 См., в частности: Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа введения; Российское местное самоуправление как политический институт: условия функционирования и перспективы повышения эффективности: Аналитический доклад; Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году: особенности реализации. М.: ИЭППП, 2008; Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Указ. соч. Гл. 7.
28 См., в частности: Porter T., Seregny S. Zemstvo Reconsidered // The Politics of Local Government in Russia / Ed. by A. Evans, V. Gel'man. Lanham,
MD: Rowman and Littlefield Publishers, 2004. P. 19-44.
29 См., например: Ross C. Local Government in the Soviet Union: Problems of Implementation and Control. New York: St. Martin's Press, 1987.
30 Ланкина Т. Указ. соч. С. 261.
31 См.: Там же. С. 261-263.
32 См.: BanfieldE, Wilson J. Q. Op. cit. Ch. 13.
33 См.: Norton A. International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies. Aldershot: Edward Elgar Publishing, 1994.
34 См., в частности: Финансово-экономические основы местного самоуправления: пути укрепления ресурсной базы муниципальных образований: Аналитический доклад. М.: ИНСОР, 2008.
35 См.: Кынев А. Указ. соч.; Росс К. Муниципальные выборы и электоральный авторитаризм в России // Политическая наука. 2008. № 3. С. 111-125.
36 См.: Панов П. Локальная политика в разных измерениях // Политическая наука. 2008. № 3. С. 11-16, 25-31.
37 См.: ПетровН. Корпоративизм vs. регионализм // Pro et Contra. 2007. № 4/5. С. 75-89; Поли-щук Л. Реформа исполнительной власти в регионах: экономический анализ // Актуальные экономические проблемы России / Под общ. ред. Л. Лимонова. СПб.: ГУП МЦСЭИ «Леон-тьевский центр», 2005. С. 166-179.
38 Российское местное самоуправление как политический институт: условия функционирования и перспективы повышения эффективности: Аналитический доклад. С. 31.
39 Там же. С. 41.
