CC BY
139
ГОРОД В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
О. С. СКОРОХОДОВА
В статье рассматриваются основные подходы к анализу системы местного самоуправления в Российской Федерации, в частности, определяется политический статус и возможности развития городских муниципальных образований после муниципальной реформы 2003-2009 гг. Традиционные в этом направлении политических исследований институциональный и формально-правовой подходы необходимо дополнить неоинституциональным анализом, который, с одной стороны, позволит учесть нормы, стереотипы культуры и истории политического и общественного участия населения конкретного локального сообщества, проживающего в городском муниципальном образовании, с другой, выявить практики работы политико-управленческой элиты на местах. Современное развитие системы местного самоуправления осуществляется в русле этатизма, поэтому политика Центра не предполагает развития реальной политической и экономической автономии муниципальных образований. Существует объективная необходимость введения и законодательного закрепления особого статуса для административных центров регионов и крупных городов, поскольку те права и полномочия, которые предоставляются им как муниципальным образованиям, на практике серьезно ограничивают их политический и экономический потенциал развития. Однако данный принцип не закреплен в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», что предопределяет проблематичность возможности качественного развития российских городов в среднесрочной перспективе как потенциальных полюсов осуществления политической модернизации.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, столицы субъектов федерации, муниципальная автономия.
Постсоветскую политическую трансформацию по пути развития демократического политического режима можно считать уже достаточно долговременной. Поэтому вполне уместна качественная оценка ключевых преобразований и оценка итогов реформирования, как с содержательной, так и с процедурной точек зрения. В этом ключе анализ развития российского местного самоуправления, его взаимодействие с вышестоящими уровнями власти в стране и самостоятельная организация и развитие, как института, является принципиально значимым. На наш взгляд, нельзя не согласиться с мнением научного и экспертного сообщества о весьма противоречивом характере реформы местного самоуправления в современной России и очевидной неэффективности деятельности муниципальных органов власти с позиций традиционного западного восприятия этого института, в том числе как элемента развитого гражданского общества и правового государства.
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Влияние муниципальной реформы на современный процесс политических трансформаций в России», проект № 13-0300392.
Современная научная мысль опирается на три основных подхода к трактовке сущности местного самоуправления как явления: теорию свободной общины, государственную теорию и общественнохозяйственную теорию управления [23]. В контексте нашего исследования необходимо понять, насколько эти традиционные подходы применимы к анализу современной российской действительности.
По мнению исследователей, эти теоретические посылы в определенной степени учитываются при выработке реального политического курса по направлению реализации развития местного самоуправления в России [5]. Если становление муниципальной системы в 1990-е гг. происходило в результате компромисса «утилитаристов» и «само-управленцев», то реформа местного самоуправления 2003-2009 гг. осуществлялась уже как результат альянса «утилитаристов» и «управленцев».
Представляется, что государственная и общественно-хозяйственная теории самоуправления в
Research is executed with financial support of RHSF within the RHSF «Influence of Municipal Reform on Modern Process of Political Transformations in Russia» research project, the project № 13-03-00392.
большей степени вписываются в традиции институционального и формально-правового подходов. Именно в этом ключе реформу муниципальной власти в современной России оценивают органы власти, и, следовательно, в качестве результата определяют положительные ее проявления. Теория же свободной общины, на наш взгляд, в современной действительности адекватно раскрывается через неоинституциональный подход, который позволяет учитывать нормы, стереотипы культуры и истории политического и общественного участия населения конкретного локального сообщества, гипотетически составляющего основу местного самоуправления.
Если рассматривать иерархию муниципальных образований в соответствии с действующим федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то вполне очевиден тот факт, что чем крупнее поселение со статусом муниципального образования, тем меньше вероятность проявления черт свободной самоуправляющейся общины, а чем меньше поселение в составе, допустим муниципального района, тем менее оно вписывается в систему вертикального управления в стране, ввиду значимой «удаленности» от центра принятия политических решений в этой сфере. Деятельность выборной муниципальной власти на местах очевидно определяется российской практикой межбюджетных отношений, ставя первую в полную зависимость от вышестоящих уровней власти.
Разграничение полномочий неразрывно связано с проблемой структуры власти. В условиях федеративного демократического государства она должна характеризоваться четким разведением функций и компетенции между иерархически не соподчиненными, самостоятельными и ответственными перед населением уровнями власти. В ведении федерального Центра находятся вопросы, связанные с защитой прав и свобод граждан, с интересами общества в целом. К предмету ведения субъектов Федерации относятся более частные вопросы конкретных форм реализации гарантированных Центром принципов. Муниципальный же уровень призван предоставлять населению услуги, которые являются производными от прав и свобод, закрепленных на федеральном и региональном уровнях.
В свое время комиссия Д. Козака определила муниципальное образование как тот уровень территории, где соответствующие государственные услуги наиболее доступны населению, подвержены контролю с его стороны и реализуются наиболее эффективно. Здесь угадывается принцип субсидиарности, который закладывается в основу ра-
боты по разграничению полномочий. Таким образом, идет речь о прагматизации излишне политизированного вопроса о разграничении полномочий, в рамках парадигмы конституционной федерации с достаточно высоким уровнем централизации.
Проблемы местного самоуправления заключаются в его правовых и практических взаимоотношениях с субъектом федерации, где многое остается неучтенным. В соответствии с новой политикой, проводимой Центром, регионы не должны ничего просить «сверху», а как это предусмотрено законом, должны самостоятельно решать подведомственные им дела. В этих условиях субъекты федерации постарались расширить свои властные возможности за счет местного самоуправления.
В свою очередь органы местное самоуправление должны быть активным началом в системе федеративных отношений, обеспечивать ее равновесие, поскольку это - местная власть и она, во-первых, взаимосвязана с властью субъектов федерации, а во-вторых, является естественным ограничителем вмешательства органов государственной власти в местные дела.
С одной стороны, к началу 90-х гг. российские города оказались предоставлены сами себе на фоне глобальных политических процессов в масштабе страны. Отработанная социалистическая система перераспределения ресурсов для развития из Центра перестала функционировать. Инвестиционные бюджеты вышестоящих уровней оказались пусты. Однако именно в этот период города обрели самостоятельность, возможность организации эффективного управления в рамках своего политического пространства. За счет диверсифицированной экономической базы и человеческого капитала -более активного и высокообразованного, чем в сельской местности, населения начали развиваться новые субъекты российской политики.
Таким образом, необходимо концентрировать ресурсы в реальных, уже сложившихся центрах влияния, а не распылять их по потенциальным, ради равномерности освоения пространства. Город лучше всего приспособлен к инновациям, в нем сосредоточена основная часть национального капитала, он обладает большей, чем периферия, политической и экономической устойчивостью по отношению к политической конфронтации и партийной дифференциации.
За общим формальным статусом «муниципальное образование» на практике существуют принципиально различные по ресурсному потенциалу муниципальные единицы, и следует иметь адекватное российской действительности представление о том, какие именно из них обладают
реальным политическим весом в системе современных властных отношений. В данном контексте конечно в первую очередь можно обозначить городские поселения, особенно наиболее крупные из них. Именно в центральных городах субъектов Российской Федерации - столицах регионов наиболее рельефно проявляются отношения взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, черты политического пространства как такового, поэтому уже вполне традиционно анализ взаимоотношений между уровнями власти осуществляется преимущественно через исследование этих процессов в крупных городах страны [6; 13; 16; 25].
При этом следует отметить, что города возникли задолго до того, как получила распространение сама идея местного самоуправления. Следовательно, в рамках городского политического пространства проблемы изначально не могут ограничиваться исключительно этой сферой жизнедеятельности. Однако, на наш взгляд, в современной России именно статус муниципального образования во многом определяет функционирование и возможное развитие города, как субъекта политических отношений. Причем данный статус фактически уравнивает разные по сущности, потенциалу, возможностям типы поселений. Поэтому необходимо выработать более четкое представление о том, как конкретно крупные региональные центры вписываются в современную российскую систему местного самоуправления.
Фактический анализ подтверждает, что с одной стороны, в Российской Федерации была создана правовая база для проведения в жизнь конституционных норм местного самоуправления, с другой - для ее дальнейшего развития и совершенствования необходимо обозначить причины прошлых ошибок.
Во-первых, многие принципиальные конституционные нормы не были конкретизированы федеральным законодательством. На практике это выражалось в широкой свободе их толкования и применения. Во-вторых, несмотря на то, что для становления местного самоуправления в стране были созданы необходимые условия, его развитие никогда не было приоритетным направлением государственной политики. В-третьих, по-преж-нему ощущается чрезвычайный дефицит квалифицированных муниципальных кадров. В-четвер-тых, еще не сформировалась до конца российская муниципальная наука. В общественном сознании только начало складываться понимание сути местного самоуправления [1].
Таким образом, в результате указанных причин, возникает неоднозначность, противоречи-
вость в развитии местного самоуправления в самых различных областях: в области нормативноправовой базы, организационных подходов к построению системы органов местного самоуправления, их взаимодействия с органами государственной власти; в области технологий муниципального управления; в области регулирования административного, территориального, правового и политического статуса местной власти.
Эти обстоятельства предопределили проведение новой муниципальной реформы в стране для стимулирования развития эффективной системы местного самоуправления. Собственно в контексте основных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и будет осуществляться анализ развития региональных центров, как муниципальных образований [12].
На наш взгляд, первоначально необходимо провести дифференциацию различных образований внутри системы местного самоуправления и обратить особое внимание на то, каким образом в нее вписывается город-муниципалитет. Попытаемся определить наиболее существенные параметры, на которых может строиться подобная ти-пологизация [24].
Во-первых, это принцип территориального устройства. Административно-территориальная типологическая группа делится на три подгруппы: с однозвенной, с двухзвенной и с трехзвенной структурами. Входящие в эти подгруппы муниципальные образования включают в себя как городские, так и сельские поселения. Только в одних случаях такие поселения не имеют статуса самостоятельных муниципальных единиц, а в других -имеют. В крупнейших городах муниципалитеты нередко имеют двухзвенную структуру, предполагающую закрепление статуса муниципальных образований и за самим городом, и за входящими в него районами (или их частями). Термин «городское поселение» употребляется в законе фактически в двух значениях:
1) собственно городское поселение - город или поселок, входящий в состав муниципального района;
2) городское поселение в значении «город или поселок», «городской населенный пункт», в значении, объединяющем и собственно городское поселение, и городской округ [20].
По сути, основное новшество реформы - введение нового административно-территориального деления, крупные города фактически не затрагивает. Поскольку большинство из них уже имеет статус муниципального образования, им почти автоматически присваивается статус городского окру-
га, внутри которого полномочия не делятся между муниципалитетами разных уровней.
В качестве наиболее важного параметра типоло-гизации муниципальных образований выступает уровень финансово-хозяйственной самостоятельности, или степень финансовой автономии [6; 20]. Данная категория традиционно включает состояние финансово-бюджетной сферы, наличие и масштабы использования муниципальной собственности, степень зависимости от внешней помощи, прежде всего, со стороны соответствующего субъекта Федерации.
Следует отметить, что в соответствии с общей концепцией нового закона, достаточно кардинально изменились принципы финансирования местного самоуправления, введена более четкая регламентация отношений в этой сфере. Однако, существуют принципиальные моменты, еще больше ограничивающие и без того слабую финансовую автономию муниципальных образований и, прежде всего, крупных городов.
Пожалуй, наиболее «неприятным» инструментом новой политики для центрального регионального города является межмуниципальное бюджетное выравнивание. Закон предполагает принудительное изъятие средств муниципалитетов с относительно высокими доходами на душу населения в пользу наиболее обделенных доходами муниципальных образований, которые пока в России составляют абсолютное большинство в региональном политическом пространстве.
Своеобразным новшеством стал также предусмотренный в законе механизм фактического банкротства местного самоуправления и возможность введения регионального внешнего управления2. В идеале предполагается, что подобные меры повысят эффективность управления и исключат нецелевое расходование бюджетных средств.
На практике угроза муниципальных банкротств вполне реальна, прежде всего, из-за зависимости городских бюджетов от дотаций и субсидий «сверху». Более того, процедура может стать еще более сильным орудием политического давления и манипулирования со стороны глав регионов на мэров российских городов, что, безусловно, найдет свое отражение в виде снижения степени политической автономии муниципалитетов в рамках региона. Также нельзя не согласиться с В. Я. Гельманом, который полагает, что «обратной стороной медали» данного нововведения может стать реакция городских властей в виде введения дополнительных по-
2 Внешнее управление вводится в случае, если долги муниципального образования превышают 30 % объема текущего бюджета.
боров (в виде «добровольных» взносов на местное развитие) как с предпринимателей, так и с простых граждан [4].
В этой связи следует подчеркнуть, что в ходе реформаторских процессов был проигнорирован один простой, но важный момент: самоуправление реально и эффективно там, где существует его крепкая экономическая основа и финансовая база. Вне этого самоуправление неизбежно превращается в формальную процедуру принятия и реализации решений органов самоуправления в зависимости от воли властных структур, контролирующих финансовые потоки.
С одной стороны, вполне очевиден тот факт, что относительно автономное местное самоуправление в тех или иных формах существует в основном в крупных промышленных и административных центрах, где удалось отчасти сохранить производство, социальную инфраструктуру, в той или иной степени обеспечить бюджетную сферу. Однако развитие возможно и в городах, не имеющих столь серьезной базы, прежде всего за счет создания необходимых условий для функционирования среднего и малого бизнеса. Здесь в качестве основного условия требуется прагматичное и эффективное управление административной команды муниципального образования [2; 7].
Четвертый критерий - географическое расположение. В столь неоднородной в географическом плане стране, как Россия, данный фактор во многом определяет специфику функционирования местных органов власти, в частности, уровень затрат на реализацию аналогичных задач в различных регионах.
И, наконец, финансово-экономическая дееспособность соответствующего субъекта Федерации. Часть муниципальных образований по объективным, а нередко - и субъективным причинам обеспечивает реализацию своих полномочий лишь благодаря помощи субъекта Федерации. Поэтому при типологизации должна учитываться финансово-бюджетная ситуация в последнем. Что касается крупных городов, ситуация зачастую имеет обратный характер, когда за счет доходов центрального города финансируются нужды региона в целом [3].
Принято считать, что местное самоуправление может стать основой формирования публичной сферы в российских регионах. Действительно, прямые выборы мэров и глав администраций способны создать серьезные препятствия для доминирования монолитного политического господства. Контроль над государственными аппаратами больших городов и связанная с ним возможность построения системы политико-экономи-
ческого управления является условием появления альтернативных центров политической власти.
Однако на практике воздействие органов местного самоуправления, прежде всего, в региональных столицах и других крупных городах, в качестве фактора формирования политиковластных отношений в регионе, является минимальным. Так, авторы монографии «Россия регионов» выделяют два условия, определяющих возможное приобретение политической автономии муниципалитетами: во-первых, сохранение с советских времен достаточных экономических и социальных оснований для относительного автономного сосуществования влиятельных городских и региональных акторов; во-вторых, наличие поли-центрического регионального режима с использованием компромиссных стратегий [16]. Сочетание этих благоприятных условий на протяжении последних лет в реальной действительности встречалось достаточно редко.
С опорой на опыт европейских государств предполагается, что руководитель муниципалитета по сути - политик, а городским хозяйством должен заниматься квалифицированный менеджер. Считается, что данная модель особенно адекватна крупным городам, где всенародно избранный мэр осуществляет функцию лидера, определяющего городскую политику, и возглавляет представительный орган власти.
С определенной периодичностью особую актуальность приобретает вопрос о введении законодательной нормы фактического назначения высшего должностного лица административных центров субъектов Федерации губернаторами или Президентом, при формальном согласовании с представительным органом власти данного муниципального образования [26]. Такое предложение логично вписывается в контекст идеи выстраивания «вертикали власти» [14]. Однако, на наш взгляд, прямые выборы главы муниципального образования являются необходимым атрибутом соблюдения баланса в вертикальном разделении властей. В соответствии с действующим российским законодательством практически невозможно было отозвать главу города с занимаемой должности. Поэтому выстроенная в последнее десятилетие система самозащиты местного самоуправления от произвола, прежде всего, региональной власти, играет скорее положительную роль.
Для центрального города региона вопрос разделения представительной и исполнительной власти является принципиальным. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. предусматривает несколько моделей
управления в муниципальных образованиях. При этом, с точки зрения соблюдения баланса между законодательной и исполнительной властями, одной из положительных сторон нового документа является запрет совмещения главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и руководителя местной администрации3. Итак, возможны три основных варианта горизонтального разделения властей в современном городе.
В первом случае мэр выступает в качестве, условно говоря, президента. Он избирается на всеобщих муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Городская дума сама избирает из своего состава председателя. На наш взгляд, в действительности данная модель будет использоваться, прежде всего, в городах, где мэр уже представляет собой сильную самостоятельную фигуру, имеющую безусловную поддержку в представительном органе власти и соответственно не подконтрольную ей. Модель обеспечивает дальнейшее сохранение отношений «сильный мэр - слабая дума».
Во второй модели мэр является лидером парламентского местного самоуправления, а глава администрации - наемным руководителем, утвержденным конкурсной комиссией, которая на две трети сформирована из представителей городской думы и на одну треть из представителей регионального парламента.
Третья модель предполагает, что мэра выбирают из состава представительного органа власти, и он является его председателем. Глава же администрации аналогично второму варианту нанимается на работу конкурсной комиссией, но по представлению губернатора. Последний нюанс повышает ответственность главы региона, за процессы, происходящие в городе, и позволяет в определенной степени смягчить столь традиционный для России конфликт «губернатор - местное самоуправление» [22].
При использовании двух последних моделей прогнозируется усиление законодательной ветви городской власти, которая сможет влиять на выбор мэра и контролировать его действия, так же как и действия главы администрации. Также, поскольку городские депутаты будут иметь непосредственное отношение к избранию мэра, понижается степень возможной конфронтации с ним внутри представительного органа. Помимо этого на практике ключевое значение имеет наличие/отсутствие коалиции между доминирующими акторами обеих
3 Такой порядок изначально был закреплен в Уставе, например, города Саратова.
ветвей власти, их принадлежности к определенным политическим лагерям, в том числе и по партийной линии [18].
И здесь вполне логично возникает вопрос: насколько демократично местное самоуправление при таком раскладе? Опираясь на практику последнего десятилетия, можно сделать вывод, что в большинстве случаев возобладал порочный принцип разделения властей. Администрация города получает статус органа местного самоуправления, фактически таковым не являясь, поскольку жители полномочия управлять собой чиновникам не делегировали. Соответственно органом самоуправления является только выбранный населением представительный орган, которому в идеале и должна быть подконтрольна администрация. Однако в силу традиционного для России доминирования исполнительной власти над законодательной, городские думы, как правило, не играют активной роли в городской политике.
По мнению А. М. Салмина, существует реальный политический вопрос - «кому и зачем нужно местное самоуправление, поскольку есть те, кому оно пассивно не нужно, а есть те, кому оно активно не нужно, кто считает его вредным для себя» [17]. Вполне вероятно, что не может быть единого, логически выверенного взгляда на проблему местного самоуправления. Наиболее распространены как минимум три разновидности решения данной проблемы.
Во-первых, с точки зрения центральной и региональной власти, которую важно убедить в необходимости данного политического института.
Сам факт возникновения системы местного самоуправления в постсоветской России принципиально изменил сложившиеся отношения между субъектами политической власти. И именно поэтому существуют группы интересов в российском обществе, которым выгодно удерживать местное самоуправление на стадии фиктивного существования. В чем же состоит интерес в сохранении такого положения дел? Местное самоуправление претендует на то, чтобы быть третьим (наряду с федеральным и региональным) элементом в вертикальном разделении власти и тем самым изменять механизм распределения властных отношений. Возникновение нового реального противовеса в существующем балансе сил вынуждает, в первую очередь, региональный уровень «расстаться» с частью своих властных полномочий, соответственно снизив свой политический вес. Поэтому, несмотря на то, что необходимость существования местного самоуправления закреплена в действующей Конституции, его существование пока искусственно
поддерживалось в фиктивном состоянии. Этим, собственно, и определена потребность в реформировании системы местного самоуправления. Отношение к результатам реформы местного самоуправления, ее формам и механизмам реализации весьма показательно характеризует реальные позиции тех или иных политических участников.
Вторая точка зрения принадлежит образованному сообществу, которое осознает необходимость местного самоуправления в качестве системы развития, мобилизации ресурсов, в том числе и экономических. В конечном счете, есть само общество, к которому принадлежат все категории, в том числе и вышеупомянутые. И здесь необходимо четкое осознание властью полезности функционирования местного самоуправления исходя, прежде всего, из прагматических интересов, связанных с восстановлением и сохранением политической стабильности за счет налаживания связи между управляющими и управляемыми.
Политически сильное местное самоуправление, в силу присущих ему особенностей, оказывается одним из главных возможных инструментов реализации принципов гражданского общества в общественно-политической жизни современной России, поскольку не сводится только к проблеме эффективного хозяйствования, но и является основным источником самоидентификации малых территориальных сообществ.
На наш взгляд, принципиально важным для данного исследования является сама проблема разграничения понятий «местное самоуправление» и «местное управление». Трансформация термина городское управление в местное самоуправление произошла по причине совмещения в механизме управления городом признаков управляющей (наличие иерархически ведущего системообразующего центра) и управляемой систем, условием целостности которой является взаимная адаптация элементов системы к внешнему режиму управления [15].
Местное управление располагает некоей политической самостоятельностью и выступает проводником государственной политики на территории, трансформированным в субъект регионального интереса, тогда как компетенция местного самоуправления очерчивается решениями федеральных органов власти. В этом плане интересы региональной и местной власти изначально разведены, что является важнейшим средством воздействия на проявления регионального сепаратизма со стороны федеральной власти. Местное самоуправление является одним из вариантов местного управления. И здесь собственно возникает вопрос, к какой из этих форм в большей степени тяготеют современ-
ные российские региональные столицы и насколько можно говорить о традициях самоуправления в крупном городе?
В политической науке местному самоуправлению традиционно отводится особая роль в развитии демократии. Демократия, зародившаяся в небольших единицах, до определенного времени не была возможна на больших территориях. Политические мыслители подчеркивали, что большие государства могут быть устойчивыми лишь в том случае, если ими правят монархи. При этом длительное время именно мелкие местные единицы виделись в качестве опоры демократического порядка, крупные же города с их неконтролируемыми «толпами» рассматривались как потенциальная угроза порядку вообще.
Лишь впоследствии была дана положительная оценка крупным городам как центрам политических, в том числе демократических инноваций, однако и до настоящего времени ряд исследователей считают крупные города скорее базой для жестких иерархических, а не демократических настроений.
«С тех пор, как могущественные министры возвели в политический принцип обыкновение не созывать национальное собрание, прецедент за прецедентом привел к тому, что с суждениями горожан вообще перестали считаться, если только они не получали одобрения главы городской администрации» [21].
Как следует из российского законодательства, самоуправление осуществляется населением либо непосредственно - на сходах, собраниях и т. п., в малых муниципальных образованиях, либо через избранные органы - представительного в лице депутатов и исполнительного - в лице мэра. Следует отметить, что в странах с устоявшимися демократическими традициями в отношении депутатов местного самоуправления доминирует принцип «личного знакомства», когда избиратель не только знает в лицо или по имени своего депутата, но и имеет четкое представление о нем, поскольку либо живет, либо работает в непосредственной близости с ним. Таким образом, реальное самоуправление имеет вполне конкретное «физически-статистическое» ограничение [26]. Поэтому в крупных городах, с численностью населения свыше 500 тысяч жителей, реализация принципа самоуправления на уровне общемуниципальной власти по определению невозможна.
В России за последнее столетие сложилась традиционная практика отчуждения горожан от принятия властных решений [10]. Соответственно, первоначально необходимо выявить существующие реальные социально-пространственные структуры крупного города для последующей качест-
венной организации внутригородских структур управления - районов и общин.
На наш взгляд, очевидно, что необходима оптимизация структуры местного самоуправления с точки зрения масштаба муниципального образования. В маленьком и в крупном городе нельзя вводить одинаковые модели местного самоуправления. Характер власти «на местах» обязательно должен отражать различия самих городов. Полифункциональность региональных столиц естественно предполагает их особую статусную форму.
По мнению Л. В. Смирнягина, для городов с населением более 500 тыс. чел. необходимо искать особую форму местного самоуправления4. Причем в основу данного суждения заложен не только количественный, но и качественный принцип - порог разнообразия функций и свойств города. Таким порогом нельзя считать даже поселения со 100 тысячами жителей, так как среди них много городов, зависящих от одного-двух крупных предприятий5. Однако он категорически отвергает возможность передачи функций управления городом полностью государственным структурам, поскольку это нарушает принцип вертикального разделения властей. Здесь не следует смешивать полномочия властей, если «нужно усиливать власть в крупном городе - надо дополнять ее, а не замещать местное управление государственным» [19].
При этом отсутствие сбалансированности между теми полномочиями, которыми наделены органы местного самоуправления, и теми финансовыми ресурсами, которые им предоставляются, является основной проблемой муниципальных образований. В том числе, это - одно из обстоятельств, определяющих современное кризисное состояние большинства городов страны. Поэтому в качестве возможного варианта решения проблемы управления крупными городами предлагается ввести должность префекта - госслужащего со своим аппаратом чиновников, которые будут выполнять государственные функции. Однако тогда естественным образом возникает вопрос о формах взаимодействия префектуры и местного самоуправления. В частности, Л. В. Смирнягин выделяет следующие возможные варианты такого соотношения [19]:
- Единое местное самоуправление с всенародно избранным мэром, и префектура для исполнения государственных полномочий;
4 В Российской Федерации из 83 региональных столиц население свыше 500 тысяч имеют более 30 городов.
5 Имеются ввиду монопрофильные города, ЗАТО (Закрытые административно-территориальные образования), «наукограды».
- Дробное местное самоуправление по частям города, префектура осуществляет управление общегородскими системами;
- Дробное местное самоуправление, общий муниципальный совет города, префект занят реализацией государственных полномочий.
По мнению разработчика, ни один из этих вариантов не противоречит Конституции РФ, а выбрать тот или иной вариант для своей столицы, с учетом местной специфики, может представительный орган конкретного региона. На наш взгляд, наиболее приближенным к идее местного самоуправления, но в то же время и наиболее сложным, с точки зрения сбалансированного распределения полномочий между сегментами управления, является последний вариант. При этом он также предполагает развитую гражданскую активность горожан, стремление с их стороны публично принимать наиболее значимые политические решения в рамках локального политического пространства муниципалитета. Однако именно эти условия эффективной реализации этой модели на практике, делают ее практически неприменимой в современной России [9].
Таким образом, на наш взгляд существует объективная необходимость законодательного оформления нового статуса (может быть «городов федерального значения») административных центров субъектов Федерации и городов, с численностью жителей свыше 500 тыс. чел. и в целях «предохранения» от произвола региональной власти на местах и в целях обеспечения возможности продуктивного развития инновационного потенциала городов, как традиционных центров освоения пространства.
Действительно, для политического участия наибольшие возможности предоставляют именно небольшие сообщества. Однако сложность управленческих процессов в современном государстве не позволяет опираться исключительно на них даже в решении вопросов местного значения. Как следствие, большинству современных режимов приходится вырабатывать механизмы самоуправления, позволяющие совместить эффективность управления и эффективность политического участия.
В странах с развитыми демократическими традициями местное самоуправление, являясь необходимым элементом гражданского общества, наряду с хозяйственно-административной, выполняет и важную политическую функцию - предоставляет гражданам возможность приобретать опыт демократического управления. Современная теоретическая модель местного самоуправления характеризует природу местного самоуправления как
единство публично-правового (политического) и частноправового (социального), выражающееся в том, что реализация муниципальной социальности требует проявления публично-правового характера местного самоуправления [11]. Однако для России эта функция подготовки граждан к демократическому участию в управлении государством в условиях недемократического политического режима оказалась невостребованной. При этом, для качественно эффективной реализации, реформа сверху должна быть поддержана инициативой снизу, со стороны населения. В свое время, например, в Европе местное самоуправление родилось в результате длительной (вековой) коммунальной революции «снизу», когда горожане отвоевали права у различных, как светских, так и религиозных властных структур. Поэтому весьма актуально, во-первых, придать новый импульс всему позитивному, что заложено в федеральном и региональном законодательстве о самоуправлении, во-вторых, в рамках самоуправления апробировать новые формы взаимодействия власти и общества. Иначе политическое реформирование рискует ограничиться исключительно властными структурами. Действительно влиятельными акторами в системе местного самоуправления выступают, прежде всего, мэры крупных городов. Их позиция имеет двойственный характер. Пытаясь ограничить права муниципальных образований, находящихся на территории мэрий, они в то же время стремятся расширить объем собственных полномочий.
Поэтому вопрос об участии граждан в процессе управления принципиально важен. Но пока большинство населения не готово к подобной активности и самостоятельности. Пока общественное сознание и настроение определяет советская ментальность, для которой свойственны массовая пассивность и иждивенчество [17].
Итак, на наш взгляд вполне четко вырисовывается двойственное предназначение города - с одной стороны, он призван осуществлять функцию распространения инновационных политических импульсов общегосударственного масштаба, с другой - стимулировать развитие местного сообщества, составляющего сущность института местного самоуправления. Именно степень инициативности гражданского участия горожан в процессе местного самоуправлении позволяет придать городу статус муниципального образования. Важнейшим условием сбалансированного городского развития, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям раз-
вития. Таким образом, развитое местное самоуправление является одним из базовых элементов гражданского общества. Учитывая исторический опыт развития в нашей стране, можно предположить, что будущее местного самоуправления в России на сегодняшний момент в решающей мере зависит от федерального центра и его политического курса в этой сфере [S]. Однако пока город рассматривается представителями политической элиты исключительно, как муниципальное образование, что значительно ограничивает развитие его потенциальных возможностей.
Литература
1. Алтынбаев Р. Муниципальные образования в новой системе политических и социально-экономических координат // Муниципальная власть. 2002. № 3.
2. Бизнес и власть: вертикаль власти: вид снизу // Эксперт. № 11 (458) от 21 марта 2005.
3. Бородулина Н. А. Города-доноры: опора федерального Центра или источник региональных конфликтов? // Политические исследования. 2002. № б.
4. Гельман В. Я. Конец местной автономии? II Неприкосновенный запас. Дебаты о политике и культуре. 2003. № 4 (30).
5. Гельман В. От местного самоуправления -к вертикали власти // Pro et Contra. 2007. № i.
6. Гельман В., Рыженков С. [и др.] Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб.; М., 2002.
7. Голубев М. Вклад Москвы в изменение курса реформ // Теория и практика управления. 1998. № 3.
S. Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России. Новосибирск, 2001.
9. Кружков А. В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Политические исследования. 2004. № б.
10. Лола А. М. Принципы управления крупнейшим городом // Теория и практика управления. 1997. № 2.
11. Малараева Ю. М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14.
12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от б октября 2003 г. // Российская газета. № 331б от S октября 2003 г.
13. Политический альманах России 1997. Т. 1-2. М., 1998.
14. Послания Президента РФ Федеральному Собранию. 2000-2005 гг.
15. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003.
16. Россия регионов: трансформация политических режимов. I общ. ред. В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М., 2000. С. 3б4.
17. Салмин А. М. Особенности российской субсидиарности // Муниципальная власть. 2002. № 3. С. 42.
18. Скороходова О. С. Политический режим Саратовской области: определение «извне» // Политическая наука. 2011. № 4.
19. Смирнягин Л. В. Единая схема устройства местного самоуправления на всей территории России невозможна. иКЬ: http://www.urbaneconomics.ru
20. Тихонов Д. А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М., 2004. С. 184.
21. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994. С. 308.
22. Туровский Р. Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность. 2003. № 6.
23. Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблема политических отношений. М., 2007.
24. Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д., Любовный В. Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты // Полис. 2002. № 4.
25. Центр - регионы - местное самоуправление. М.; СПб., 2001.
26. Шляпин А. В. Варианты реформирования органов власти в крупных муниципальных образованиях Российской Федерации // Чиновникъ. 2005. № 6'04.
* * *
THE CITY IN SYSTEM OF LOCAL GOVERNMENT OF THE MODERN RUSSIAN FEDERATION
O. S. Skorokhodova
In article the main approaches to the analysis of system of local government in the Russian Federation are considered, in particular the political status and possibilities of development of city municipalities after municipal reform of 2003-2009 is defined. Traditional in this direction of political researches institutional and formal and legal approaches need to be added with the neoinstitutional analysis which, on the one hand, will allow to consider norms, stereotypes of culture and history of political and public participation of the population of the concrete local community living in city municipality, on the other hand, to reveal practicians of work of political and administrative elite on places. Modern development of system of local government is carried out in line with etatism therefore the policy of the Center doesn't assume development of a real political and economic autonomy of municipalities. There is an objective need of introduction and legislative fixing of the special status for administrative centers of regions and the large cities as those rights and powers which are conferred to them as to municipalities, in practice seriously limit their political and economic potential of development. However this principle isn't enshrined in Federal Law «About the General Principles of the Organization of Local Government in the Russian Federation» that predetermines problematical character of possibility of high-quality development of the Russian cities in medium-term prospect as potential poles of implementation of political modernization.
Key words: local government, municipality, capitals of subjects of federation, municipal autonomy.
