CC BY
68Международное право
РЕФОРМА СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН КАК НЕОБХОДИМАЯ МЕРА ДЛЯ ПОДДЕРЖАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО МИРА И БЕЗОПАСНОСТИ
ЗАРЕЦКАЯ Марина Гаруновна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса факультета информационных систем в экономике и юриспруденции Майкопского государственного технологического университета (г. Майкоп). E-mail: zarmarina76@mail.ru
Краткая аннотация: В данной статье рассматриваются проблемы функционирования Совета Безопасности ООН в области поддержания международного мира и безопасности. Параллельно с этим, в статье рассматривается структура Совета Безопасности ООН, дается оценка его деятельности, происходит указание на несовершенство данного органа. Для повышения эффективности Совета Безопасности ООН предлагается проведение реформы, предварительно анализируются проекты реформ, составленные странами-членами оОн, анализируя которые, выявляются общие направления реформирования.
Abstract: This article deals with the problems of functioning of the UN Security Council in maintaining international peace and security. Alongside, the article analyses the structure of the Security Council of the UN, evaluates its activities, points atthe imperfection of the body. To improve the efficiency of the Security Council of the UN,the implementation of the reform is suggested; the reform projects, drawn up by member countries of the UN, get analyzed in advance. The whole analysis identifies the General direction of the reforming.
Ключевые слова: Реформа, Совета Безопасности ООН, резолюция, Генеральная Ассамблея, коллективная безопасность.
Keywords: Reform of UN Security Council resolution, the General Assembly, collective security.
Прошло более семидесяти лет с момента образования Организации Объединенных Наций, основной задачей которой является недопущение новой глобальной войны, схожей по своим масштабам с Первой мировой войной и Второй мировой войной. Для этого был создан один из шести главных органов ООН - Совет Безопасности ООН, функционирующий на постоянной основе. Согласно Уставу Организации Объединенных Наций, на Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание мира и безопасности.
Если ООН в целом, и Совет Безопасности ООН в частности, пока что успешно справляются с тем, чтобы не допустить новую масштабную мировую войну, то вот с локальными конфликтами они справляются намного хуже. Так, Роберт Дж. Джексон в своем заключительном отчете для НАТО от 30 июня 1997 г. указывает, что с 1945 г. на планете было только 26 абсолютно мирных дней [1]. Это обусловлено тем, что за весь период своей деятельности Совет Безопасности неоднократно оказывался парализованным и не мог существенно повли-
ять на мировую обстановку. Беспомощность Совета Безопасности была вызвана «холодной войной» и конфронтацией между СССР и США, идеалогизированностью международных отношений [2, с. 74].
После прекращения «холодной войны» и уменьшения конфронтации - устранение указанных проблем не произошло. По-прежнему продолжаются односторонние действия ряда государств по вмешательству во внутренние дела суверенных государств, серьезно дестабилизирующие международную обстановку и ставящие под угрозу международный мир и безопасность.
Нынешняя неспособность государств-членов Совета Безопасности формировать единые подходы к вопросам мира и безопасности особенно ярка видна на фоне увеличения локальных конфликтов во всем мире. Причиной бессилия Совета Безопасности ООН, являются весьма авторитарные подходы, которые лежат в основе Совета Безопасности ООН. Несмотря на существование иных международных организаций, таких как ОБСЕ, занимающихся вопросами безопасности, Совет Безопасности ООН, все же,
является более могущественным органом.
Совет Безопасности по своей сути является уникальным органом, который имеет право на легальное введение санкций, проведение военных операций и операций по поддержанию мира, а его резолюции имеют обязательную юридическую силу в отношении всех государств-членов ООН. Тем не менее, Совет Безопасности ООН не всегда применяет весь арсенал методов (превентивная дипломатия, мирное разрешение споров, поддержание мира, миростроительство) воздействия на представителей угрозы миру и безопасности. Более того, возросла практика односторонних действий государств или групп государств по ряду вопросов, отнесенных уставом ООН к исключительной компетенции Совета Безопасности ООН.
Если Совет Безопасности и дальше не сможет справляться с локальными конфликтами, то они рано или поздно перерастут в глобальное противостояние. Во избежание глобального конфликта, нынешний Совет Безопасности ООН необходимо реформировать. Вопрос о необходимости реформы Совета Безопасности можно назвать одним из самых злободневных и обсуждаемых в международном праве.
На данный момент Совет Безопасности ООН состоит из 15 членов ООН. Пять из них являются постоянными членами - Китай, Франция, Великобритания, США и Россия (с 1991 г. как правопреемница СССР), которые обладают абсолютным правом вето. Генеральная Ассамблея ООН избирает 10 непостоянных членов Совета Безопасности. Непостоянные члены избираются на срок равный двум годам. Причем так, что каждый год происходит переизбрание 5 непостоянных членов Совета Безопасности ООН. При избрании должное внимание уделяется степени участия кандидатов в поддержании международного мира и безопасности, и в достижении других целей организации, а также справедливому географическому распределению.
При распределении мест непостоянных членов совета безопасности все государства распределены на условные группы[3].: страны Азиатской и Африканской группы имеют 5 мест; страны Восточной Европы имеют 1 место; страны Латинской Америки имеют 2 места; Западной Европы и других государств имеют 2 места.
При голосовании, каждое государство-член Совета Безопасности ООН имеет один голос. Для решения вопросов по существу, необходимо большинство в девять голосов, при этом, из этих девять голосов, пять обязательно должны принадлежать постоянным членам Совета Безопасности[4].
Смысл подобного подхода к голосованию заключается в обеспечении единогласия пяти великих держав - основателей ООН. Таким образом, на постоянных членов Совета Безопасности ООН возложена большая ответственность за успешное и эффективное функционирование всей системы безопасности Организации Объединенных Наций.
Согласно Уставу ООН, Совет Безопасности наделен правом на применение временных и принудительных мер. Временные меры направлены на то, чтобы предотвратить ухудшение ситуации и не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон. Временные меры могут включать в себя требование к сторонам прекратить вооруженные действия, отвести войска на определенные рубежи, а также прибегнуть к той или иной процедуре мирного урегулирования, включая вступление в непосредственные переговоры, обращение к арбитражу, использование региональных организаций и органов. Временные меры не являются обязательными для сторон, но в свою очередь, согласно ст. 40 Устава ООН, Совет Безопасности принимает во внимание невыполнение данных меры.
Принудительные меры, в свою очередь делятся на две группы: первые, не связанные с применением вооруженных сил, вторые, связанные с применением вооруженных сил. Вопрос применения данных принудительных мер находится в исключительном ведении Совета Безопасности, и является одним из главных его полномочий.
Меры, не связанные с использованием вооруженных сил, могут подразумевать под собой полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений, а также иные меры подобного характера[5].
Если Совет Безопасности ООН посчитает, что меры, не связанные с использованием вооруженных сил, окажутся или оказались недостаточными, то могут быть применены вооруженные силы ООН, действия которых будут направленные на поддержание или на восстановление международного мира и безопасности. Среди принудительных мер стоит выделить такую, особую принудительную меру, как приостановление осуществления прав и привилегий любого государства - члена ООН, в отношении которого Совет Безопасности решил применить меры принудительного характера. Такой мерой также может являться исключение члена ООН из Организации за нарушение Устава ООН.
Не смотря на наличие столь широкого инструментария у Совета Безопасности для урегулирования конфликтов и обеспечения мира, справляется с этой задачей он крайне неэффективно. Более того, даже ряд государств -членов ООН считают Совет Безопасности одним из наиболее неэффективных институтов организации, изжившим себя, не способным в соответствии с Уставом обеспечить коллективную безопасность перед лицом растущих угроз. Именно так мотивировала в 2013 г. свой отказ от места непостоянного члена Совета Безопасности на период 2014-2015 гг. Саудовская Аравия - одно из государств, стоявших у истоков основания ООН[6].
Критики в большинстве своём указывают на то, что очагов конфликтов в мире открывается всё больше, а постоянные члены Совета Безопасности ООН формируют общую позицию по ним всё реже, а также редко применяют весь арсенал методов воздействия органа [7, с. 9]. Кроме того, многие указывают на несправедливое представительство стран в Совете Безопасности ООН.
При создании Организации Объединенных Наций в основу принятия решений Советом Безопасности ООН был положен принцип согласия пяти великих держав. Такими державами, постоянными членами Совета Безопасности ООН, обладающими правом абсолютного вето, в 1945 г. стали Китай, СССР (ныне Россия), США, Великобритания и Франция. На момент создания организации указанные страны являлись союзниками по антигитлеровской коа-
лиции. Позднее, США, Франция и Великобритания стали членами военно-политического блока НАТО. СССР и Китай, в свою очередь, являлись близкими друг другу странами со схожими идеологическими режимами. После распада СССР и правопреемства Российской Федерации статистика не изменилась. Блок стран НАТО, существующий до сих пор, а также некоторые страны, порой действуют в обход Совета Безопасности ООН, при этом осуществляя его полномочия. Все это непременно ведет к снижению эффективности Совета Безопасности ООН.
Неоднократно случалось, что постоянные члены Совета Безопасности ООН, преследуя собственные геополитические интересы, пренебрегали своей главной обязанностью - сохранения мира и безопасности. США неоднократно ветировали резолюции Совета по разрешению вопроса на Ближнем Востоке, направленные на устранения террора и насилия на оккупированной Израилем территории Палестины.
Подобное положение вещей является неприемлемым. В вооруженных конфликтах абсолютное большинство жертв - некомбатанты, то есть мирные граждане. Таким образом, реформирование Совета Безопасности с целью повышения его эффективности в урегулировании конфликтов неразрывно связано со спасением человеческих жизней.
Сама идея реформирования Совета Безопасности ООН не является новой. Корни современных проектов реформы берут начало в 1979 г., когда впервые проблема справедливого представительства в Совете Безопасности и расширении его членского состава была включена в повестку дня ООН в 1979 г. в ходе 34 сессии Генеральной Ассамблеи.
Пик интереса к проблеме реформирования Совета Безопасности ООН пришёлся на 2005 год, когда она обсуждалась в рамках Всемирного Саммита. Государства-члены ООН рассматривали различные проекты реформ в рамках официальных и неофициальных заседаний Генеральной Ассамблеи, деятельности рабочих групп и форума межгосударственных переговоров. Проекты реформ содержали предложения по категориям членства в обновлённом Совете Безопасности ООН, статусу права абсолютного вето, проблеме региональ-
ного представительства, размеру увеличенного Совета Безопасности, его рабочим методам и отношениям между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей.
Основными и самыми обсуждаемыми проектами реформы Совета Безопасности являются проекты следующих групп: «Большая четверка» ^4); Африканская группа, включающая в себя все страны Африки; Коалиция «Объединившихся ради консенсуса»; Группа «Ответственность, Последовательность и Прозрачность»; Карибская группа и коалиция.
Данные проекты предлагали увеличение состава Совета Безопасности ООН, но вопрос о точном количестве мест до сих пор остаётся дискуссионным. Основным аргументом в пользу увеличения количества членов Совета Безопасности ООН служат: наличие опыта изменения количественного состава Совета Безопасности ООН и увеличение численности государств -членов ООН. Так в 1963 г. согласно Резолюции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН произошло увеличение членов Совета Безопасности ООН с 11 до 15[8]. Реформа подразумевала под собой увеличение непостоянных членов Совета Безопасности с 6 до 10, численный и поименный состав постоянных членов Совета Безопасности ООН остался неизменным. Проведение данной реформы было обусловлено: во-первых, ростом числа стран-членов ООН с 50 стран-основателей в 1945 г., до 113 стран-членов в 1963 г., а во-вторых, необходимостью обеспечить развивающимся странам возможность участия в работе Совета Безопасности ООН. В 2016 г. в организацию входят 193 государства^]. Такое изменение количественного состава, то есть увеличение его на 80 государств никак не нашло своего отражения в Совете Безопасности ООН. Еще одним немаловажным аргументом в пользу реформы является право преимущественного участия постоянных членов Совета Безопасности ООН в работе других органов ООН при назначении на высокие руководящие должности в системе Организации в ущерб остальным государствам-членам ООН[Ю].
Проекты реформ сильно разнятся в вопросе распределения мест в обновленном Совете Безопасности ООН. Новые места, при условии их введения, должны будут распреде-
ляться внутри определенной группы стран. Проблемным аспектом является количественное соотношение мест между группами регионов - государствами Африки, государствами Азии, государствами Восточной Европы, государствами Латинской Америки, группой государств Западной Европы и других государств. Количество новых мест для каждого конкретного региона стало признаком, отличающим проекты друг от друга и позволяющим привлекать сторонников для поддержания конкретного проекта реформы.
Проанализировав предложенные проекты реформы Совета Безопасности ООН можно обнаружить общую тенденцию. Чаще всего встречается предложение увеличить число членов Совета Безопасности ООН на десять, что в конечном итоге составит 25 членов.
Невозможно не акцентировать внимание на том, что некоторые проекты реформы содержат предложение по избранию представителей в Совет Безопасности ООН внутри региональных групп, отходя от процедуры избрания представителей посредством Генеральной Ассамблеи ООН.
Что же касается постоянных членов Совета Безопасности ООН, то несмотря на сопротивление некоторых групп расширению состава постоянных членов, большинство государств поддерживают такую инициативу. Новые постоянные члены не наделяются всеми полномочиями сразу: так, вопрос права вето предлагается решить по итогам хода реформы через 1015 лет, но маловероятно его распространение на новых членов.
В ходе анализа предлагаемых концепций реформирования Совета Безопасности ООН можно выделить общие тенденции к распределению мест постоянных членов в Совете Безопасности ООН. Данные тенденции предполагают разграничение мест по следующей схеме: два от государств Африки; два от государств Азии; одно от государств Латинской Америки и Карибского бассейна; одно от государств Западной Европы и других государств. В свою очередь места непостоянных членов распределяются следующим образом: одно место от государств Африки; одно место от государств Азии; одно место от государств Латинской Америки и Карибского бассейна; одно место от го-
сударств Восточной Европы.
В качестве очевидных кандидатур на места постоянных членов Совета Безопасности можно рассматривать Индию, Бразилию, Германию, Японию и Нигерию. Включение в качестве постоянных членов Совета Безопасности Германии и Японии, как вносящих наибольший вклад в деятельность ООН, с одной стороны, продемонстрирует преодоление ООН стереотипов времен Второй мировой войны, с другой может вызвать недовольство. Индия - экономически развивающееся густонаселенное государство своего региона. Предоставление Бразилии места постоянного члена Совета Безопасности ООН обеспечит представительство Латинской Америки в данном органе. Включение Нигерии, как самого населенного и финансово стабильного государства Африки, в свою очередь, обеспечит представительство Африканского региона в Совете Безопасности ООН.
Предложения, касающиеся права абсолютного вето постоянных членов Совета Безопасности ООН кардинально отличаются. Например, некоторые государства настаивают на отмене права вето, другие желают расширения его на новых постоянных членов Совета Безопасности ООН, при условии введения такой категории членов. Третьи - настаивают на ограничении абсолютного вето. Например, на наделении постоянного члена Совета Безопасности правом вето, которое сработает только при одновременном ветировании проекта резолюции двумя и более постоянными членами. Четвертые - предлагают заменить абсолютное вето относительным, которое бы могло преодолеваться квалифицированным большинством голосов членов Совета Безопасности ООН. Позиция постоянных членов Совета Безопасности по этому вопросу, как правило, сводится к сохранению права абсолютного вето только за постоянными членами Совета Безопасности ООН. Но некоторые постоянные члены придерживаются позиции, что от применения абсолютного права вето в определенных ситуациях необходимо воздерживаться. Так в сентябре 2015 г. Франция призвала пять постоянных членов Совета Безопасности ООН прийти к «джентельменскому соглашению» и воздерживаться от права вето в случае необходимости
пресечения массовых преступлений [11, с. 5].
Постоянные члены Совета Безопасности ООН (Китай, Россия, США, Великобритания и Франция), или, так называемая, «постоянная пятерка» является мощным игроком в процессе обсуждения реформы. Франция и Великобритания, в отличии от остальных членов, неоднократно демонстрировали свою гибкую позицию по вопросам реформирования права вето. Несмотря на имеющееся расхождение в вопросе реформирования права вето, все представители «постоянной пятерки» акцентируют свое внимание на возможность достижение серьёзного компромисса среди всех государств-членов, при котором Совет Безопасности ООН должен оставаться компактным для обеспечения эффективности его функционирования. Все постоянные члены Совета Безопасности настаивают на том, чтобы методы работы Совета обсуждались только в этом органе и никаком другом [12].
А то, что касается права абсолютного вето, а именно его изменения или отмены воспринимается крайне остро и болезненно. Большинство членов «постоянной пятерки» считает, что такие изменения не могут быть ратифицированы путем принятия поправок к Уставу Организации Объединенных Наций. В подобном мнении можно усмотреть попытку постоянных членов Совета Безопасности ООН сохранить свое геополитическое влияние. На данный момент постоянных членов полностью устраивает обладание правом абсолютного вето, поэтому есть основания полагать, что данная группа или отдельные ее представители будут пытаться заморозить проведение реформы Совета Безопасности ООН [13, с. 250].
В условиях, когда какой-либо постоянный член Совета Безопасности ООН, обладающий абсолютным вето, будет руководствоваться собственными конъюнктурными интересами говорить о поддержании международного мира и безопасности сложно. Поэтому наиболее рациональным шагом будет изменить статус абсолютный статус у права вето.
Весьма проблемным аспектом проведения реформы является то, что для реформирования Совета Безопасности ООН, необходимо будет внести Изменения в ст. 23 и 27 Устава ООН. В свою очередь, любое изменение Устава
ООН, требует принятия поправок двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи ООН, включая голоса всех постоянных членов Совета Безопасности ООН, и ратификации таких поправок этим же количественным составом [14]. Следовательно, чтобы проект реформы был принят он должен набрать минимум 129 сторонников, включая Китай, Соединённые Штаты Америки, Соединённое Королевство, Российскую Федерацию и Францию. Таким образом, государствам-противникам реформы необходимо убедить хотя бы одного постоянного
Библиография:
члена Совета Безопасности ООН в нецелесообразности внесения изменений в Устав ООН и поправки не будут приняты.
На данный момент, несмотря на предпринимаемые попытки реформирования Совета Безопасности ООН, достичь приемлемого для большинства государств-членов, включая «постоянную пятерку», решения в ближайшее время вряд ли удастся. Тем не менее, необходимо достичь согласия и провести реформу. Иначе ООН может ждать судьба Лиги Наций, а нас всех новая Мировая война.
1. NATO AND PEACEKEEPING by Robert J. Jackson Visiting Fellow Centre for International Studies and Clare Hall, University of Cambridge Final Report for NATO Fellowship, Due 30 June 1997 // Официальный сайт НАТО: http://www.nato.int/acad/fellow/95-97/jackson.pdf.
2. Зарецкая М.Г. Социальное государство в конституциях зарубежных государств // Сборник статей Международной научно-практической конференции «Глобализация науки: проблемы и перспективы». Уфа, 2014. С. 74-76.
3. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН Вопрос о справедливом представительстве в Совете Безопасности и в Экономическом и Социальном Совете 1991 (XXIII) от 17 декабря 1963 г. // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/RES/1991(XVIII)
4. Статья 27 Устава Организации Объединенных Наций: принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945 г. // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/ru/sections/un-charter/chapter-v/index.html
5. Статья 41 Устава Организации Объединенных Наций: принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945 г. // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/ru/sections/un-charter/chapter-v/index.html
6. Приложение к письму Постоянного представителя Саудовской Аравии при Организации Объединенных Наций от 12 ноября 2013 г. на имя Генерального Секретаря: заявление министерства иностранных дел Саудовской Аравии с извинениями за отказ стать членом Совета Безопасности A/68/599 от 14 ноября 2013. // Официальный сайт ООН: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/566/31/PDF/N1356631.pdf.
7. Щербак И.Н. О деятельности Совета Безопасности ООН на современном этапе // Вестник МГИМО Университета. 2013. № 6. С. 9.
8. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН Вопрос о справедливом представительстве в Совете Безопасности и в Экономическом и Социальном Совете 1991 (XXIII) от 17 декабря 1963 г. // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/RES/1991(XVIII).
9. Члены Организации Объединенных Наций // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/ru/member-states/.
10. Генеральная Ассамблея ООН Приложение к вербальной ноте Постоянного представительства Коста-Рики при Организации Объединенных Наций от 24 июня 2005 г. на имя Генерального секретаря: Расширение членского состава Совета Безопасности и каскадный эффект: расширение категории постоянных членов и его последствия для системы Организации Объединенных Наций A/59/856 от 27 июня 2005 г. // Официальный сайт ООН: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/400/52/PDF/N0540052.pdf?OpenElement.
11. Право вето не может быть привилегией, которая используется безоговорочно // Коммерсантъ. 2015. № 176. С. 5.
12. Генеральная Ассамблея ООН Доклад Рабочей группы открытого состава по вопросу о справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава и другим вопросам, связанным с Советом Безопасности A/61/47 от 9 октября 2008 г. // Официальный сайт ООН: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/509/23/PDF/N0750923.pdf?OpenElemen.
13. Эртель А.Г. Ядро капиталов пространственной системы // Бизнес в законе. 2008. № 3. С. 249-251.
14. Статья 108 Устава Организации Объединенных Наций: принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г. // [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН: http://www.un.org/ru/sections/un-charter/chapter-v/index.html.
