CC BY
219Г.А. ДРОБОТ доктор политических наук, профессор, профессор факультета глобальных процессов МГУ имени М.В. Ломоносова*
Р.Ю. ПАЛАМАРЕНКО аспирант факультета глобальных процессов МГУ имени М.В. Ломоносова
Проблемы всеобъемлющей реформы Совета Безопасности ООН
Организация Объединенных Наций (ООН) является глобальной международной организацией межправительственного типа с универсальными компетенциями и уникальной легитимностью. Три буквы аббревиатуры ООН знают практически все, но не все понимают роль и возможности этой организации, ее деятельность и возникающие проблемы. ООН призвана решать международные проблемы, но сама сталкивается с проблемами, присущими ее специфической природе и даже ставящими под сомнение ее существование в будущем. Это закономерно, так как любая организация на пути своего развития переживает кризисы, а это, в свою очередь, требует определенного реагирования, определенных изменений.
ООН как масштабной по своему охвату межправительственной организации (т.е. созданной правительствами государств), обладающей и мерой ответственности за планету в целом, присуща уникальная легитимность. Уникальная легитимность - это наличие всех суверенных государств планеты в членском составе Организации. И чтобы сберечь этот феномен в международных отношениях и повысить авторитет ООН, необходимо осуществить назревшие изменения исключительно легитимным путем, и специфика этих изменений должна быть уникальной.
* Дробот Галина Анатольевна, e-mail: gdrobot@mail.ru; Паламаренко Роман Юрьевич, e-mail: ro1155@yandex.ru
Что изменилось в мире, в международных отношениях, из-за чего возник вопрос о реформировании ООН? Мир изменился существенно. Мы живем в XXI веке. ООН создавалась в XX веке. Прошло больше 70 лет с момента ее создания. Международные отношения после Второй мировой войны претерпели разноплановые трансформации. С позиций системного подхода в международных отношениях среда международной системы после войны была одна, сейчас среда другая. Крушение биполярной организации мира, окончание холодной войны, распад СССР и другие события второй половины прошлого столетия трансформировали международную систему до неузнаваемости.
С точки зрения исследовательского интереса закономерным будет поставить несколько важных вопросов: как должна измениться (трансформироваться) сама ООН, чтобы соответствовать современному состоянию международных реалий? Какие пути или варианты таких изменений можно предложить? И насколько реалистичны такие идеи? Поисками ответов на эти вопросы занимаются многие ученые и политические деятели. Но до сих пор дискуссия продолжается, обсуждения проходят как в академических кругах, так и на разных уровнях политики, однако к однозначным исчерпывающим ответам пока не пришли. Поэтому представляется актуальным продолжать поиски ответов на эти вопросы, учитывая, что ключевых реформ ООН еще не претерпела.
Примечательно, что о реформировании ООН заговорили сразу после ее создания. Но это произошло по политическим мотивам и было инициировано Кубой на первой сессии Генеральной Ассамблеи в 1946 г. На основании ст. 109 Устава ООН в повестку сессии был включен вопрос о созыве Генеральной конференции с целью «изменения п. 3 ст. 27 Устава с тем, чтобы исключить положение, известное как право ве-то»1. Это была первая инициатива в истории Организации, которая подняла вопрос о ее реформировании2. Однако она всего лишь выразила недовольство тех стран, которые не были включены в Совет Безопасности. А привилегией чле-
1 Заявления Кубы на первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. -URL: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/PV.41.
2 См.: Решение Генеральной Ассамблеи относительно статьи 27 Устава - URL: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/40(I).
нов Совета по Уставу является право вето. С тех пор дискуссии о реформировании ООН не прекращаются.
3 апреля 2000 г. Генеральный секретарь ООН К. Аннан выступил с докладом «Мы, народы: роль Организации Объединенных наций в XXI веке». Этот доклад анонсировал план действий ООН на предстоящие сто лет1. Также он предварял повестку дня Саммита тысячелетия, который прошел в Нью-Йорке с 6 по 8 сентября 2000 г. В разделе VI доклада «Обновление ООН» отмечается: «Нужно адаптировать и саму Организацию Объединенных Наций, особенно путем реформы Совета Безопасности, с тем чтобы он мог эффективно работать и пользоваться неоспоримым авторитетом». К. Аннан привел примеры проблем, с которыми международное сообщество справилось не в полной мере. Это медлительное и нерешительное реагирование на ситуацию в Югославии, также в Восточном Тиморе предпринятые действия были запоздалыми, что не сохранило сотни жизней и тысячи жилищ, не оказывается достаточной помощи Африке, допускается ситуация, когда 3 млрд. человек имеют доход 2 долл. в день и менее. В этот перечень международных проблем, с которыми ООН не справляется должным образом, мы можем добавить ввод войск США в Ирак, Афганистан, Ливию, операции Израиля в Ливане и Газе, современный украинский кризис, исламистский терроризм, сирийские события. Поэтому вопрос о реформе Совета Безопасности ООН очень актуален, к тому же К. Аннан подчеркнул, что нужно реформировать всю ООН, «перестроить Организацию Объединенных Наций так, чтобы она могла внести реальные и ощутимые изменения в
2
жизнь людей в новом столетии» .
Учредительным документом ООН является Устав. Это не единственный международно-правовой документ об основах международной безопасности, но главный, как бы к нему на практике ни относились некоторые международные акторы. И по большому счету все те, кто игнорирует его значение, ставят под сомнение легитимность своих дейст-
1 Резюме Доклада Генерального секретаря ООН Кофи Аннана «Мы, народы: роль Организации Объединенных Наций в XXI веке». - URL: http://un.by/ru/dpi/pressabout/2000/pub00tx1.html.
2 Там же.
вий на международной арене . В Уставе ООН зафиксирован качественно новый этап юридического оформления всего международного права. Международное сообщество обязано признавать, что международная структура по вопросам «безопасности для всех» уже имеется в виде ООН и не нужно создавать что-то новое.
8 сентября 2000 г. резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи ООН была принята Декларация тысячелетия ООН. В ней в разделе 8 «Укрепление Организации Объединенных Наций» в п. 30 провозглашена решимость провести всеобъемлющую реформу Совета Безопасности ООН2. В сентябре 2003 г. Генеральный секретарь ООН К. Аннан в своем выступлении на Генеральной Ассамблее сообщил, что Организация находится на грани ослабления из-за углубления противоречий между государствами, особенно из-за принятия ими односторонних мер. Поэтому он выступает с идеей создания Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам для выработки идей реформирования Организации в XXI в. Эти рекомендации К. Аннан называет «элементами коллективных мер реагирования»3. Группа была учреждена в ноябре 2003 г. Отметим, что от анонсирования реформы ООН до создания группы по выработке рекомендаций прошло практически три года4. Группа высокого уровня подготовила доклад, в котором изложила новый взгляд на систему коллективной безопасности в XXI в. Со стороны Российской Федерации в эту Группу вошел видный государственный деятель, бывший премьер-министр РФ Е.М. Примаков5. В докладе сформулирована 101 рекомендация, в рамках которых предлагаются «новые далеко идущие ключевые правила».
1 См.: Устав ООН. - URL: http://www.un.org/ru/charter-united-nations/in-dex.html
2 См.: Декларация тысячелетия ООН. - URL: http://www.un.org/ru/do-cuments/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml
3 Письмо К. Аннана Генеральной Ассамблее. - URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N03/632/69/PDF/N0363269.pdf?OpenElement
4 Это говорит об очень медлительном и забюрократизированном процессе реализации решений, принятых Организацией. Также это может свидетельствовать об определенных интересах государств, задействованных в их реализации
5 См.: Членский состав Группы высокого уровня. - URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N03/632/69/PDF/N0363269.pdf?OpenElement
В этом докладе называется самая важная причина, по которой нужно реформировать Совет Безопасности: мир сталкивается с новыми угрозами и формирующимися, которые даже невозможно было предвидеть в 1945 г. Это: гражданские войны, нищета, болезни, падение государств и ядерный терроризм. Также в докладе отмечается, что в современном мире угроза кому-то одному является угрозой всем. Глобализация - это когда крупный террористический акт, совершенный в какой-либо промышленно развитой стране, имеет ужасающие последствия для стран развивающегося мира. Ослабление потенциала одного государства снижает уровень безопасности любого другого от транснациональных угроз. Каждое государство нуждается в международном сотрудничестве для обеспечения своей безопасности.
Итак, очевидно, что причины кризиса ООН заключаются не в устаревшей сущности Организации, как считают некоторые, не в определении ее стратегических целей, а в неспособности своевременно реагировать на новые и формирующиеся угрозы.
Какие идеи реформирования Организации предлагаются? Насколько они радикальны? Какие интересы государств стоят за той или иной моделью реформы? Рассмотрим предложения по реформированию главного органа ООН -Совета Безопасности.
Совет Безопасности ООН - это структура, отвечающая за международную безопасность, за «безопасность для всех», т.е. имеется в виду планетарный охват, в отличие от региональных структур безопасности. Поэтому некоторые ученые говорят еще о глобальной роли Совета в вопросах безопасности. Согласно Уставу Совет Безопасности «несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Совет Безопасности состоит из пятнадцати членов Организации. Каждый член Совета Безопасности имеет один голос. Члены Организации соглашаются, в соответствии с настоящим Уставом, подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их. Совет Безопасности играет ведущую роль в определении наличия угрозы миру или акта агрессии. Он призывает стороны в споре урегулировать его мирным путем и рекомендует методы урегулирования или условия урегулирования. В некоторых случаях Совет Безопасности может прибегать к санкциям или даже санк-
ционировать применение силы в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности»1.
В ходе десятилетий дискуссий о реформировании ООН определилось два направления реформы: главное и второстепенное. Главное направление состоит из двух аспектов: отмена права вето или его корректировка и расширение состава Совета Безопасности - включение в него новых постоянных членов2. Подчеркнем, что речь идет именно о постоянных членах, которых сейчас пять: Российская Федерация, США, Китай, Соединенное Королевство и Франция. Второстепенное направление реформы включает все остальные аспекты деятельности ООН. Замысел реформы в том, чтобы эта деятельность была сбалансированной, реалистичной, усовершенствованной новыми правилами, но произойти это должно без потери тех принципов, которые заложены в Уставе.
Исследуя документацию ООН, в общем русле двух направлений реформы можно выявить несколько моделей, которые предлагаются группами государств. Эти модели описаны в докладе Группы высокого уровня под названием «Более безопасный мир: наша общая ответственность» от 2 декабря 2004 г.3. Генеральный секретарь ООН надеялся, что государства придут к единому решению по реформе к 2005 г., чего не случилось.
Рассмотрим специфику группирования стран в зависимости от их интересов, что позволило им сформулировать и занять единую позицию.
«Группа четырех». В 2004 г. Германия и Япония объединились с Индией и Бразилией в «группу четырех». Цель этих стран достаточно амбициозная - стать постоянными членами Совета Безопасности. Что касается Германии и Японии, то после Второй мировой войны о вхождении этих государств в Совет Безопасности не могло быть и речи, но так как прошло время и они восстановились и усилились, особенно в экономическом плане, то у них
1 Сервер Совета Безопасности ООН. - URL: http://www.un.org/ru/sc/.
2 См.: ГоишаеваЛ.Е. Системный кризис ООН //Дипломатическая служба, 2015, №2. - URL: http://diplomat.panor.ru/Nst/2015/diplomat_4/Pifra-me=true&width=100%&height=100%#38
3 См.: Доклад Группы высокого уровня «Более безопасный мир: наша общая ответственность». - URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UN-D0C/GEN/N04/602/33/PDF/N0460233.pdf?0penElement
появилось достаточно аргументов претендовать на такой статус. Японии разрешили вступить в ООН в 1956 г., а Германии - в 1973 г. Федеративная Республика Германии и Германская Демократическая Республика были приняты в состав ООН 18 сентября 1973 г. 3 октября 1990 г. оба германских государства объединились, образовав одно суверенное государство. Перечисления в бюджет ООН этих стран превосходят перечисления даже некоторых постоянных членов1. А точнее, их перечисления не превышают только перечисления США. Япония перечисляет в два раза больше финансовых средств в бюджет ООН, чем Соединенное Королевство, Франция и Китай, которые имеют долю в бюджете около 5% (каждая страна), а Япония - 10% (второй донор после США). Германия перечисляет в полтора раза больше - 7,5% (третий донор ООН).
Эти четыре государства предлагают расширить состав Совета Безопасности до 25 членов (на данный момент их 15: 5 - постоянных и 10 - меняющихся каждые два года). Предлагается число постоянных членов увеличить до 11, а непостоянных соответственно до 14. Итого, 11+14=25. Появляется шесть новых постоянных мест, как их поделить? Естественно, с учетом бронирования четырех постоянных мест для «группы четырех». Они используют квотно-кон-тинентальный принцип: два места - Африке, два - Азии (их получают Япония и Индия соответственно), одно - Европе (его получает Германия), одно - Латинской Америке (его получает Бразилия).
Какой общий интерес просматривается у «группы четырех»? Он заключается в том, чтобы ослабить позиции нынешних постоянных членов: России, США, Китая, Великобритании и Франции и занять свою влиятельную позицию в Совете Безопасности.
Оценим, насколько реальны шансы прохождения такой модели реформы при голосовании на Генеральной Ассамблее. Данный вариант сталкивается с практически непреодолимым барьером: чтобы изменить число постоянных членов Совета Безопасности и их статус в Совете, нужно менять сам Устав. В Уставе в ст. 108 записано: «Поправки к настоящему Уставу вступают в силу для всех Членов
1 См.:Финансовые взносы стран-членов ООН. Официальная страница ООН. - URL: http://www.un.org/ru/aboutun/finance/contrib.shtml
Организации после того как они приняты двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы, в соответствии с их конституционной процедурой, двумя третями Членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности»1.
Итак, чтобы такая версия реформы была принята, нужно сначала набрать две трети голосов в Генеральной Ассамблее, что в какой-то мере реалистично, но если учитывать, что в обязательном порядке нужны голоса в том числе и постоянных членов, то это практически нереализуемо, так как если хотя бы один постоянный член против ( логичным будет предположить, что расширение состава Совета одновременно с увеличением числа постоянных членов противоречит интересам нынешних постоянных членов), то такой вариант реформы не представляется осуществимым. К тому же эти поправки еще нужно ратифицировать всеми согласившимися участниками согласно их национальным конституциям, а это уже из области фантастики.
В этом варианте реформы предусматривается интересная особенность: в случае успешного голосования воспользоваться привилегиями права вето новые постоянные члены Совета смогут только через 15 лет. На сессии Генеральной Ассамблеи в честь 70-летия Организации 24 октября 2015 г. канцлер Германии А. Меркель выступила с этой идеей реформы ООН, по модели «группы четырех», тем самым заявив о стремлении своей страны войти в состав Совета Безопасности2. А представители Индии, Бразилии и Японии в своих выступлениях также призвали «создать более представительную и эффективную структуру, которая позволила бы адекватнее реагировать на глобальные конфликты и кризисы»3.
Наш вывод: в рассмотренной модели реформы нужно находить рациональные предпосылки объединения с другими вариантами. Реалистичность такой модели ставится под сомнение еще и потому, что против нее выступает другая группа государств со своим проектом реформы.
1 Глава XVIII Устава ООН. - URL: http://www.un.org/ru/sections/un-charter/chapter-xviii/index. htm l
2 См.: «Четверка» просится в Совбез // Российская газета, 28.09.2015 г., № 217. - URL: https://rg.ru/2015/09/28/reformirovanie.html
3 Там же.
«Объединившиеся ради консенсуса». Следующей моделью реформы ООН, которая предлагается, является модель от группы «Объединившиеся ради консенсуса». Какие государства входят в эту группу и что объединило их в общую позицию? Сюда входят: Мексика, Колумбия, Аргентина, Сан-Марино, Мальта, Турция, Пакистан, Республика Корея и Канада. Это «кофейный клуб». Что они предлагают? По примеру «группы четырех» «кофейный клуб» также предлагает расширить состав Совета Безопасности до 25 членов, но только за счет непостоянных членов, а количество постоянных членов не менять. Нынешняя ротация непостоянных членов происходит с учетом мнений постоянных членов Совета. В варианте, который предлагает «кофейный клуб», читаем: «Раз уж мы не трогаем постоянных членов - не трогайте вы нас»: группа «клуба кофе» сама устанавливает порядок ротации своих непостоянных членов. Причем обсуждается возможность продления срока полномочий непостоянных членов до трех лет. К этой «кофейной группе» присоединились две европейские страны - Италия и Испания. Их интерес заключается в том, чтобы стать противовесом возможного вхождения Германии в число постоянных членов Совета согласно модели реформы «группы четырех». А каковы аргументы, которые объединили эти две европейские страны с «кофейным клубом»? Они считают, что вариант реформы, который инициируется ими, будет более справедливым, так как обеспечит сбалансированное региональное и географическое представительство стран, входящих в ООН. Но эти две европейские страны лоббируют вхождение Европейского Союза как коллективного актора международной политики в состав Совета Безопасности в качестве постоянного члена, таким образом в какой-то степени удовлетворяя амбиции Германии по поводу своих претензий на постоянное членство. Но было бы неверно думать, что этот вариант реформы никак не предусматривает желание ослабить влияние государств, которые сейчас являются постоянными членами Совета. Каким образом? За счет ограничений на использование права вето. Или полной его ликвидации. Надо отметить, что термин «право вето» отсутствует в Уставе ООН и в других документах. Под этим правом понимается процедура голосования в Совете, в основу которой заложен принцип
единогласия великих держав и, соответственно, единогласного принятия решений или их непринятия в случае хотя бы одного голоса против. А формулировка «право вето» используется для упрощения понимания.
Таким образом, если взвесить все «за» и «против» этого варианта реформы, то та ее часть, которая не затрагивает интересы нынешних постоянных членов, представляется более реалистичной, чем в версии «группы четырех», а что касается корректировки использования права вето, то это практически нереализуемо, так как сбрасывание с себя весомой доли влияния в Организации с согласия одновременно всех нынешних постоянных членов представляется неосуществимым. Непонятно, как собирается эта группа убеждать своих оппонентов.
«За подотчетность, согласованность и транспарентность». Далее можно назвать группу стран, которые предложили изменить в Организации исключительно процедурные, рабочие моменты в Совете Безопасности. В эту группу входят: Швейцария, Сингапур, Коста-Рика, Лихтенштейн и Иордания. Их называют «швейцарской пятеркой». Их вариант реформы не столь масштабный и радикальный, а соответственно более реалистичный. Фактически он сводится к просьбе к Совету Безопасности поменять методы своей работы, которые достаточно закрыты и недоступны другим членам Организации. Проект резолюции «швейцарской пятерки» был поставлен на голосование в Генеральной Ассамблее, но отозван из-за осознания его непроходимости при голосовании. В итоге эта группа видоизменила свои предложения другими формулировками: «за подотчетность, согласованность и транспарентность». Под этим лозунгом они создали новую группу с возможностью ее расширения, чтобы увеличить количество своих сторонников. Им удалось это осуществить и сейчас в эту группу входит 21 государство. Но в этот вариант реформы добавили требование ограничить использование права вето или его полную отмену. Эта группа стран могла бы объединить свои позиции с «кофейным клубом» по вопросу права вето, что вполне реалистично, но в конечном итоге не представляется возможным из-за непоколебимых позиций и статуса нынешних постоянных членов Совета Безопасности.
Во всех версиях реформы Совета Безопасности можно разглядеть существенный момент, который объединяет позиции практически всех стран-участниц ООН: всех их раздражает безмерное влияние, которым обладают постоянные члены Совета по действующему Уставу. Гипотетически представляется возможным, что при определенных условиях в какой-то момент исторического времени в будущем это раздражение вырастет настолько, что нынешний состав Совета Безопасности консенсусно пойдет на уступки и ограничит свои полномочия, особенно в части применения права вето. Вот только тогда, когда такое произойдет по всем правилам процедуры изменения Устава, прописанным в самом Уставе, будут возможны дальнейшие структурные и другие изменения в Совете Безопасности и в ООН в целом.
Дробот Г.А., Паламаренко Р.Ю. Проблемы всеобъемлющей реформы Совета Безопасности оОн. В статье представлены модели всеобъемлющей реформы Совета Безопасности ООН на основе официальных документов Организации. Дается анализ проблем их воплощения в жизнь и интересов государств, стоящих за этими вариантами реформы.
Ключевые слова: ООН, Совет Безопасности ООН, всеобъемлющая реформа, постоянные члены, непостоянные члены, право вето.
Drobot G.A., Palamarenko R.Y. Problems of the comprehensive reform of the UN Security Council. The article presents models of a comprehensive reform of the UN Security Council on the basis of official documents. Authors analyze problems of their implementation and the interests of the states behind these reform versions.
Key words: UN, Security Council, the comprehensive reform, permanent members, non-permanent members, veto power.
