CC BY
131
РЕФОРМА СЕНАТА КАНАДЫ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Тимашова Т.Н.
1.3. РЕФОРМА СЕНАТА КАНАДЫ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Тимашова Татьяна Николаевна, канд. юрид. наук, соискатель. Должность: старший научный сотрудник. Место работы: Российская Академия Наук. E-mail: tntimashova@mail. ru
Аннотация: В статье анализируются опыт и перспективы реформы Сената Канады в рамках проводимой политики модернизации канадской государственности. Автор исследует основные подходы ведущих политических сил к реформированию верхней палаты федерального парламента в контексте конституционного развития и институционального строительства политико-правовой системы современной канадской федерации.
Ключевые слова: Канада, федеральный парламент, реформа Сената, институциональное строительство, Консервативная партия.
CANADIAN SENATE REFORM: EXPERIENCE AND PERSPECTIVES
Timashova Tatiana Nikolaevna, PhD in Law, competitor. Position: senior scientific researcher. Place of employment: Russian Academy of Sciences. E-mail: tntimashova@mail.ru
Annotation: The article analyses the experience and prospects of Canadian Senate reform in line with the ongoing policy to modernize the Canadian State. The author studies the approaches of leading political forces to the Upper House reform within the context of constitutional development and institutional building of the political and legal system of the modern Canadian federation. Keywords: Canada, federal parliament, Senate reform, institutional building, Conservative party.
Верхняя палата парламента Канады - Сенат, созданный на основании Акта о Британской Северной Америке 1867г., был задуман как самостоятельный законодательный орган, состоящий из лиц, которые могут свободно выражать свои мнения и принимать решения, поскольку не зависят ни от избирательного корпуса, ни от партийного соперничества.1 Сенат был изначально создан как выразитель и защитник интересов субъектов канадской федерации - провинций.2 Однако, конституционный или законодательный механизм, позволяющий ему осуществлять эту функцию, так и не был закреплен. В Сенате оглашается правительственная программа - так называемая «тронная речь» генерал-губернатора, при этом он не может выступать с законодательной инициативой по финансовым вопросам, осуществлять контроль над деятельностью исполнительной власти и выражать вотум недоверия правительству. Таким образом, его роль, прежде всего в силу назначаемого, а не выборного характера, является второстепенной по отношению к Палате общин.
Тема реформирования Сената на протяжении ряда лет заинтересованно обсуждается не только в сугубо академическом сообществе, но и в самых широких общественно-политических кругах страны, сохраняя свою научную актуальность и конституционноправовую значимость в ходе продолжающейся модер-
1 Парламент Канады. Обеспечение парламентской деятельности: актуальные вопросы теории и практики. - Изд. Совета Федерации, 2009. с.7.
2 Senate Reform. In: Shaping Canada's Future Together. Proposals. Minister of Supply and Services Canada,1991.Ottawa. p.1621.
низации канадского государственного механизма3. Можно без преувеличения сказать, что она входит в число узловых конституционных проблем, стоящих перед канадской федерацией после исторической пат-риации основного конституционного закона, положившей начало самостоятельному политическому развитию Канады.
Многочисленные предложения по совершенствованию работы верхней палаты федерального парламента формулировались и выдвигались еще в конце прошлого века, но так и не получили своего реального воплощения в жизнь по причине возникавших трудностей на пути достижения консенсуса относительно внесения соответствующих поправок в действующую конституцию4.
Канадская политическая система на современном этапе сформировалась после патриации Конституции в 1982 г. и более не зависит от британского парламента, развивается самостоятельно, на собственной законодательной основе, в рамках ассиметричного федеративного государственного устройства с учетом существенного влияния на федеральный центр квебекского фактора5. Заметное ослабление полномочий Сената произошло с принятием Закона о Конституции, который установил, что конституционные поправки могут приниматься Палатой общин в обход Сената, если последний в течение 180 дней не одобрит предложенный проект поправки. Слабость верхней палаты парламента определяется тем, что она лишена мандата избирательного корпуса и не может с полным основанием претендовать на роль общенационального законодательного органа.
Канаду отличает довольно развитая демократическая система государственного устройства, которая вместе с тем требует дальнейшего совершенствования с учетом наличия архаичных политических институтов, доставшихся в наследство от британской монархии. В их числе - вызывающая нарекания непрозрачная схема назначения сенаторов, которая является камнем преткновения и предметом ожесточенных политических дебатов. Участившиеся в последнее время резонансные коррупционные скандалы вокруг сенаторов стали наглядным тому подтверждением. Все политические партии выражают недовольство сложившейся ситуацией вокруг Сената и требуют проведения необходимых реформ. Лидер либералов Дж.Трюдо неоднократно заявлял, что в случае прихода к власти предпримет усилия по реформированию процедуры назначения членов верхней палаты федерального парламента. Новые демократы высказываются за упразднение Сената как политического инсти-
3 Constitutional Origins, Structure, and Change in Federal Countries. A Global Dialogue on Federalism.Vol.I. Ed. by Kincaid J., Tarr A. McGill-Queen's University Press 2005. P. 121. Dialogues on Constitutional Origins, Structure, and Change in Federal Countries. A Global Dialogue on Federalism. Booklet Series Vol.1. Ed. by R.Blindenbacher, A. Ostein. McGill-Queen's University Press, 2005. P.16. Legislative, executive, and judicial governance in Federal countries. A Global Dialogue on Federalism.Vol. III. Ed. by Le Roy K., Saunders Ch. McGill-Queen's University Press, 2006. P.108. The Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives. A Global Dialogue on Federalism.Vol. IV. Ed. by A.Shah, J.Kincaid. McGill-Queen's University Press, 2007. P.101.
4 Forsey E.A. How Canadians Govern Themselves. Minister of Supply and Services Canada, 1988. P.46.
Forsey E.A. The Canadian political system. External Affairs Canada, Government of Canada, 1984. P.23.
5 См.: Т.Н.Тимашова, Канадский опыт конституционного развития. «Проблемы в российском законодательстве». Международный юридический журнал. №4, 2013г. C.10-19.
19
5'2014
Пробелы в российском законодательстве
тута, который больше не представляет интересы провинций, а воспринимается в обществе как государственная структура для трудоустройства бывших политиков первого эшелона. На деле, назначение в Сенат рассматривается как форма поощрения того или иного политического деятеля за его прошлые заслуги. При этом в адрес консерваторов раздаются обвинения в попытках неоправданно чрезмерной концентрации власти за счет создания полностью им подконтрольного Сената. В таких условиях трудно достичь не только федерально-провинциального консенсуса, но и межпартийного компромисса, столь необходимого для проведения крупных государственных преобразований институционального характера.
В основе своей недемократичный характер формирования Сената, малая эффективность его работы стимулировали появление многочисленных проектов реформы верхней палаты парламента Канады, в том числе регламента ее деятельности и полномочий.6
Современный этап конституционно-правовой реформы Сената связан с усилиями консерваторов, которые, таким образом, пытаются заявить о себе, как о ведущей политической силе, способной предложить обществу адекватные ответы на вызовы нового времени. На этом пути, однако, прогрессивные консерваторы сталкиваются с непреодолимыми трудностями и несут серьезные политические риски. Находившаяся в оппозиции к правящим либералам Консервативная партия Канады в своем программном документе, принятом в марте 2005 г. до прихода к власти, в числе политических приоритетов обозначила реформу верхней палаты федерального парламента. В частности, в разделе ее политической программы о демократических институциональных преобразованиях отдельный пункт был целиком посвящен реформе Сената. В нем заявлялось, что «консервативное правительство будет поддерживать избрание сенаторов»7. При этом отмечалось, что «Консервативная партия считает, что Сенат, представляющий все неравномерно распределенное на территории страны население Канады, обеспечивает сохранение баланса региональных интересов»8. Предполагалось, что «там, где население провинции или территории путем демократических выборов изберет граждан, которые могут быть назначены сенаторами, консервативное правительство заполнит образующуюся в Сенате вакансию для этой провинции или территории из числа избранных граждан»9. Таким образом, строго говоря, речь шла о квалификационном избрании кандидатов в сенаторы и последующем назначением из числа получивших поддержку избирателей.
Вопрос приобрел новое политическое звучание после прихода к власти Консервативной партии Канады. Сформировавший в 2006 г. правящий кабинет министров лидер консерваторов С.Харпер неизменно подчеркивает важность проведения реформы Сената.10 *
В канадской повестке дня на протяжении ряда лет стоит вопрос о реформе Сената, в том числе на путях его преобразования в избираемую, более эффектив-
6 The Democratic Dilemma. Reforming the Canadian Senate. Ed. by Smith J. Queen's Policy Studies Series, 2008.
7 Conservative Party of Canada. Policy Declaration. March 19, 2005. P.5.
8 Ibid.
9 Ibid.
10 Harper government asks Supreme Court to rule on Senate re-
form. Postmedia News. February 1, 2013.
http://news.nationalpost.com/2013/02/01/harper-government-asks-supreme-court-to-rule-on-legality-of-senate-reform/
ную палату с равным представительством провинций. Сложившиеся положение дел указывает на то, что Сенат в его нынешнем виде не стал присущим для государств с федеративным устройством органом реального представительства и гармонизации интересов субъектов федерации. Эта проблема долгое время находится в фокусе внимания исследователей и является предметом оживленных политических дискуссий в канадском обществе11.
Многие предложения по реформе верхней палаты парламента исходят из того, что Сенату, в силу особенностей его положения в конституционно-правовом механизме, должны быть присущи три группы функций. Во-первых, проверка вносимых в Палату общин законопроектов с точки зрения их целесообразности и соответствия действующему законодательству. Во-вторых, рассмотрение частных законопроектов с их формальным одобрением в Палате общин. В-третьих, проверка и, в случае необходимости, расследование деятельности правительственных ведомств.
Должное осуществление указанных функций предполагает превращение Сената в орган, минимально зависящий от межпартийной борьбы и амбиций партийного руководства.12 До настоящего времени Сенат рассматривался как орган, в состав которого назначение новых членов позволяло премьер-министру дополнительно укрепить положение своей партии без использования механизма выборов. Как показывает практика, большинство назначений на открывшиеся вакансии в Сенате производится руководством правящей партии непосредственно перед выборами в Палату общин, что объясняется опасением партийных лидеров потерпеть поражение и утратить большинство в нижней палате парламента.
Несмотря на выдвижение многочисленных предложений по реформе Сената, единственное существенное изменение его полномочий произошло в 1982 г., когда Закон о Конституции ограничил компетенцию верхней палаты в вопросе принятия конституционных поправок.
После прихода к власти, консерваторы неоднократно пытались осуществить реформу верхней палаты парламента. 30 мая 2006 г. в Сенат был внесен законо-прект S-4, направленный на ограничение сроков пребывания сенаторов на посту до 8 лет, а 13 декабря 2006 г. за ним последовал внесенный в Палату общин законопроект С-43 «О консультациях при назначении в Сенат», в котором предлагалось проведение на провинциальном уровне выборов возможных кандидатов на свободные места в Сенате, список которых на добровольной основе учитывался бы премьер-
11 Carty K. Electoral Reform should begin with the Senate. / Policy Options, November 1997; Pardy B. Representation by Territory: A Proposal for Senate Reform. / Forum Constitutionnel. Fall 1997; Baugh D. A two-way Senate for Canada. / Policy Options. April 1996; Stilborn J. Senate Reform Proposals in Comparative Perspective. Parliamentory Research Branch. November 1992; Urquart I. On Senate Reform. / Forum Constitutionnel. Winter 1992; Lusztig M. Federalism and Institutional Design: The Perils and Politics of a Triple-E Senate in Canada. / The Journal of Federalism. Winter 1995; Chodos H., Chodos R. Replacing the Senate with a House of Identities. A Proposal for Constitutional Change from Left Field./Constitution Identi-ties.1997; Gibbins R. Senate Reform: Moving toward the slippery slope. Ontario, 1983;Roberts G. The Renewal of Federalism. /Policy Options, Vol.3, No. 6; National Institutions and the Representation of regional Interests. In: Report of the Royal Commission on the Economic Union and Development Prospects for Canada. Vol. III. Minister of Supply and Services Canada., 1995. p.389.
12 Joyal S. Reflections on the Path to Senate Reform. Canadian Parliamentary Review, vol. 22, №3, autumn 1999.
20
РЕФОРМА СЕНАТА КАНАДЫ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Тимашова Т.Н.
министром при выработке окончательной рекомендации генерал-губернатору Канады. Основной смысл предлагаемых премьер-министром инициатив заключался в том, чтобы внести ряд точечных изменений в законодательство о Сенате без необходимости прибегать к сложной процедуре федерально-
провинциальных согласований, связанных с изменением положений Конституции страны.
Эти инициативы встретили сопротивление со стороны контролируемой Либеральной партией верхней палаты, которую С.Харпер обвинил в блокировании инициативы правительства по ограничению сроков пребывания сенаторов на посту до 8 лет и в попытке «бросить вызов депутатам Палаты общин, канадскому обществу и здравому смыслу». Очередной виток этого противостояния заставил канадские политические круги вновь поставить вопрос о будущем реформы Сената в Канаде.
Основная юридическая новелла законопроекта S-4 заключалась в том, что, хотя он и вносит поправки в Конституцию Канады, но делает это в отношении тех положений Основного закона, которые требуют лишь парламентского одобрения. Согласно Конституционному акту 1982 года, конституционные изменения, касающиеся правительства Канады, Палаты общин и Сената, являются исключительно прерогативой федерального законодательного органа. Существуют четыре исключения в отношении Сената: 1) при изменении порядка назначения сенаторов; 2) при изменении полномочий Сената; 3) при изменении распределения мест в Сенате; 4) при изменении требований к условиям проживания сенаторов в провинции.
Для указанных исключений существуют особые требования их одобрения на провинциальном уровне, известные как формула 7/50, требующая одобрения поправок семью провинциями, представляющими не менее 50% населения Канады. Однако, как следует из буквы закона, сокращение срока пребывания сенаторов на посту не требует использования этой процедуры, что существенно повышает шансы на окончательное принятие этого положения. Законопроект С-4313, по мнению большинства правоведов, представляет собой откровенную попытку использования лазеек в канадском конституционном праве.
Как видно из вышеперечисленных исключений, изменение порядка назначения сенаторов однозначно относится Конституционным актом к поправкам, для которых обязательно применение формулы 7/50. Для того, чтобы обойти необходимость одобрения этого закона на провинциальном уровне, консерваторы объявили о консультативном характере выборов кандидатов на места в Сенате, предполагающих, что их итоги не будут юридически обязывать премьер-министра рекомендовать генерал-губернатору тех или иных лиц для назначения в Сенат.
Таким образом, по их задумке, предложенный законопроект не будет вносить изменения в процесс назначения сенаторов и, соответственно, Конституцию, а лишь добавит процедуру «народного одобрения» кандидатов в число будущих членов верхней палаты.
Сторонники предложенных инициатив рассматривают их в качестве важных первых шагов на пути к реализации так называемого подхода «Triple-E», заключающегося в создании выборного (elected), равного в представлении провинций (equal) и эффективного (effective) Сената. С этой точки зрения, современное
13 Bill C-43.
канадское законодательство, фактически позволяющее назначенным сенаторам занимать свою должность в течение 45 лет (с 30 до 75 лет), рассматривается в качестве анахронизма, который освобождает их от необходимости отчитываться и нести ответственность за свою деятельность и тем самым подрывает авторитет верхней палаты как законодательного органа.
Некоторые аспекты сенатской реформы были включены в более широкие федерально-провинциальные соглашения по конституционным вопросам: Мич-Лэйк и Шарлоттаун, в рамках которых, однако, так и не было достигнуто консенсуса. Таким образом, с учетом прошлого опыта подобных попыток, основным преимуществом предложенных С.Харпером изменений в законодательство о Сенате является возможность их практической реализации в рамках существующих политических и юридических реалий, не связанных и не зависящих от решения по другим вопросам конституционного строительства, ставшим камнем преткновения в федерально-провинциальном диалоге.
Тем не менее, во время оценки законопроекта S-4 сенатским Комитетом по конституционным делам было рассмотрено немало политических, юридических и даже идеологических его аспектов, ставших предметом ожесточенных споров политиков и специалистов по конституционному праву.
Серьезные дискуссии вызвал, в частности, обозначенный в законопроекте восьмилетний срок пребывания сенаторов на посту. Во-первых, правительство не смогло объяснить преимущества именно такого срока, что позволило его критикам, в основном от Либеральной партии, поставить под сомнение обоснованность такого предложения. По их мнению, с политической точки зрения, столь непродолжительный срок крайне опасен, так как теоретически позволит любому правительству, находящемуся у власти более двух сроков полностью поставить Сенат под свой контроль. Во-вторых, в законопроекте ничего не говорится о праве сенаторов на переназначение после окончания 8летнего периода. В устных свидетельствах перед Комитетом представители правительства положительно ответили на этот вопрос. Это также вызвало возражения, смысл которых сводится к тому, что подобная норма расширяет влияние премьер-министра на сенаторов и ставит под сомнение их будущую независимость. В-третьих, либеральное большинство в Сенате поставило под сомнение конституционность принятия подобных поправок без одобрения провинциальных властей, несмотря на то, что Конституционный акт этого напрямую не требует. В своих аргументах противники ссылались на разъяснения Верховного Суда Канады от 1980 года, в которых указывалось, что смысл положений Конституции говорит в пользу необходимости федерально-провинциального консенсуса относительно вопросов, касающихся изменения «фундаментальных аспектов деятельности Сената как органа, представляющего провинции». С этой точки зрения конкретный срок, ограничивающий пребывание сенаторов на посту, имеет принципиальное значение, так как в случае, например, принятия радикального решения установить срок полномочий в 1 год, одобрение исключительно парламентом будет недостаточно и неконституционно.
Между консерваторами и либералами отмечаются разногласия относительно сущности намеченных реформ. Хотя Либеральная партия и признает необходимость сокращения сроков замещения сенаторами
21
5'2014
Пробелы в российском законодательстве
своих должностей и готова согласиться на привнесение элементов избирательности в процесс их назначения, она, тем не менее, в целом не разделяет подхода «Triple-E». Основную опасность его имплементации либералы видят в перспективе создания более динамичного органа, со стабилизирующей ролью в политической жизни страны, но при этом конкурирующего в политическом плане с нижней палатой парламента, с недемократическим представительством провинций на федеральном уровне. В отличие от Палаты общин, депутаты которой зачастую строят свою деятельность в условиях быстро меняющейся конъюнктуры, сенаторы в той или иной мере имеют возможность абстрагироваться от межпартийной борьбы и проводить более взвешенную, стратегически ориентированную политику. Это придает особый характер работе федерального парламента, предопределяющий его способность отражать как немедленные, так и долгосрочные интересы канадского избирателя.
Руководствуясь вышеперечисленными соображениями, после рассмотрения закона в июне 2007 г. сенатский Комитет по конституционным делам внес в него поправки, определяющие срок пребывания сенаторов на посту до 15 лет (равный трем парламентским срокам) и исключающие возможность их переизбрания. Кроме того, в своем докладе, он вынес рекомендацию о направлении законопроекта на рассмотрение Верховного Суда Канады с точки зрения его конституционности, которая была поддержана Сенатом. Это означает, что даже в случае положительного результата, дальнейшее его рассмотрение задерживается на неопределенный срок.
Представители Консервативной партии во главе с премьер-министром поспешили обвинить либеральный Сенат в том, что тот фактически блокировал законопроект. Однако, по мнению некоторых экспертов, на практике это лишь означает, что Либеральная партия заняла выжидательную позицию, наблюдая за судьбой законопроекта С-43, призванного сгладить негативные эффекты сокращения срока пребывания сенаторов на посту. Составлявшие большинство в Сенате либералы считали приемлемым рассмотрение и принятие решения по этим двум предложениям только с учетом их взаимосвязи.
На протяжении ряда лет консерваторы продолжают поднимать вопрос о необходимости принятия мер по реформированию верхней палаты федерального парламента. В июле 2011г. премьер-министр Канады С.Харпер, обеспечив возглавляемой им Консервативной партии большинство на парламентских выборах, внес на рассмотрение парламента законопроект по реформированию Сената, назвав процедуру назначения сенаторов «неприемлемой в современной демократии». Предлагаемая реформа сводится к сочетанию двух мер: ограничению срока пребывания членов верхней палаты на своем посту 9 годами и избранию их на уровне провинций. Законопроект вызвал заметный общественный резонанс, не ограничившись лишь дебатами в парламенте страны.
Правящий кабинет принял также решение инициировать рассмотрение этого вопроса в рамках Верховного суда Канады, к которому поступило впервые за 30 лет официальное обращение от правительства, по сути дела впервые меняющее положения конституции 1982 г., касающиеся условий реформирования Сената.
Конкретно было поставлено шесть вопросов: конституционность ограничения срока сенаторов до восьми, девяти или десяти лет; участие провинций в реформе
Сената и избранных премьер-министром сенаторов; может ли федеральное правительство отменять минимальный имущественный уровень для сенаторов; что будет с государством с отменой верхней палаты парламента - Сената.
Правительство выработало предложение, суть которого сводится к тому, чтобы в рамках реформы Сената не вносить изменения в действующую Конституцию страны. Между тем провинция Квебек, которую поддерживают и другие субъекты федерации, настойчиво требует внесения именно конституционных изменений в действующую Конституцию при реформировании Сената. Существенное участие в этом процессе должно отводиться провинциям, требующим фундаментальных изменений и внесения дополнений в Конституцию. Правительство. В свою очередь, активно задействует механизм Верховного Суда как независимой судебной ветви власти.
Канадские исследователи уделяют этой теме особое внимание, она неизменно находится в центре научных дискуссий, ей посвящены многочисленные публикации. Правоведы предлагают различные варианты механизма реформирования Сената, постоянно ставят вопрос о совершенствовании Вестминстерской модели системы парламентского ответственного правления. Так, например, профессор политологии университета Британской Колумбии К.Шарман и ряд других ученых исследуют политическую легитимность назначаемого Сената14. Они справедливо отмечают, что при формировании Сената необходимо учитывать законные политические интересы провинций, обеспечить их полноценное представительство в федеральном парламенте.
В отличие от американского Сената, который является одним из ключевых элементов политической системы США, канадский Сенат во многом унаследовал привилегии верхней палаты британского парламента, который, тем не менее, играет важную роль в политической жизни Великобритании. Реформирование назначаемого Сената канадской федерации является попыткой модернизировать верхнюю палату по американскому образцу на основе принципа выборности.
Архаичный характер Сената унаследовал рудиментарные черты Палаты лордов, практически не принимающий участия в политической жизни страны. Задача реформирования Сената состоит в том, чтобы сделать его эффективным институтом сбалансированного представительства региональных интересов субъектов федерации, а также, придать ему характер блокирующего органа в законотворческом процессе, выражающем интересы всего канадского общества. В этом состоит политико-правовая формула реформирования Сената.
Особый интерес представляют взгляды профессора канадского Университета Конкордия Б.Хикса и профессора политологии Университета Монреаля А.Блаиса относительно перспектив реформирования Сената, много лет отстаивающих тезис о том, что, в конечном счете, он должен стать избираемой верхней
14 Sharman C. «Political Legitimacy for an Appointed Senate». IRPP Choices 14 (11), 2008. // www.irpp.org Hicks M. Bruce. Blais A. «Restructururing the Canadian Senate through Elections». IRPP Choices 14(15), 2008. //www.irpp.org Wilkinson A. «Constitutional Constraints: A Case Against Senate Reform in Canada». Options Politiques. November 2011. pp.80-83.
Savoie D. J. «Fix, don't axe, the Senate». Policy Options. Septem-ber-October 2013. pp.7-9.
Kent T. «An Elected Senate: Key to Redressing the Democratic Deficit, Revitalizing Federalism». Policy Options. April 2004. pp.49-53.
22
РЕФОРМА СЕНАТА КАНАДЫ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Тимашова Т.Н.
палатой.15 Они выступают за реструктурирование канадского Сената на выборной основе. В их стройную парадигму сенатской реформы включен главный основополагающий элемент выборности этого представительного органа, что должно укрепить его не только представительские функции, но и политическую значимость в законотворческом процессе. Концепция бикамерализма реализована в Канаде не в полной мере, поскольку верхняя палата все еще остается назначаемой, а не избираемой. Они выступают активными сторонниками реформирования Сената, что, по их мнению, только укрепит канадскую демократию, заметно усилит представительство субъектов федерации в парламенте16.
Оценивая итоги многолетних усилий консерваторов по реформированию Сената, эксперты приходят к выводу, что серьезные реформы, и тем более, упразднение верхней палаты Парламента едва ли возможно в обозримой перспективе. Результаты проводимых опросов общественного мнения в отношении эффективности деятельности Сената Канады стабильно показывают неудовлетворенность общественности работой верхней палаты.
Известный канадский исследователь, президент Фонда Западной Канады Р.Гиббинс по этому поводу отмечал, что «в сухом остатке от всех сенатских диспутов остается то, что на сегодняшний день ни маломальские изменения, ни реформа, ни отмена этого института невозможны». Это вывод Р. Гиббинс делает, исходя из убеждения, что конституционные препятствия для серьезной реформы верхней палаты слишком высоки.
Премьер-министр С.Харпер полагал, что ему удалось найти способ обойти эти препятствия. Его предложения ограничения срока полномочий сенаторов и создания процедуры так называемых «консультативных выборов» для претендентов на кресла в «красной палате» столкнулись со значительным противодействием оппозиции. Формально для таких изменений необходимо введение соответствующей конституционной поправки, требующей одобрения семи провинций, в которых проживает 50% населения Канады. Сейчас же провинциальная оппозиция настолько неумолима, что Квебек даже довел дело до рассмотрения в суде и выиграл его. Премьер-министр был вынужден в конечном итоге обратиться в Верховный суд, постановление которого по данному вопросу было вынесено весной 2014 г. Как вариант выхода из этой непростой ситуации некоторые политики выдвинули идею проведения национального референдума по упразднению Сената. Однако пока, несмотря на очевидный рост недоверия общества к верхней палате, результаты опросов общественного мнения не позволяют надеяться на однозначную поддержку референдума.
Решение Верховного суда Канады негативно отразилось на имидже премьер-министра С.Харпера, отвергнув правительственный вариант реформирования Сената. Верховный суд Канады вынес решение, согласно которому проведение реформы верхней палаты канадского парламента, введение избирательной системы сенаторов и временное ограничение их полномочий невозможно без внесения изменений в основной закон государства, как это задумывали консерваторы. По мнению судей, «отцы - основатели конфедерации
15 Hicks B., Blais A. «Restructuring the Canadian Senate through Elections». IRPP Choices 14(15), 2008. //www.irpp.org 16Hicks B., Blais A. «Restructuring the Canadian Senate through Elections». IRPP Choices 14(15), 2008. P.14.
специально сделали палату назначаемой для их большей свободы и независимости в принятии решений».
В своем решении судьи отметили, что «сенат является одним из основополагающих политических институтов Канады». 17Было подчеркнуто, что, несмотря на непрекращающуюся критику и неудавшиеся попытки реформирования, Сенат остается неизменным с самого начала своего создания. Конституционный Акт 1867 г. является составной частью канадской конституции, который учредил Сенат, и всякие изменения могут быть внесены в рамках конституционных процедур, предусматривающих внесение поправок.
Реформа Сената предполагает внесение изменений в архитектуру конституции, которые повлекут изменения самой конституционной структуры. Согласно политическому консенсусу провинциям принадлежит право внесения конституционных изменений, которые непосредственно затрагивают их интересы как субъектов федерации. В своей основе эта процедура предполагает наличие консенсуса между федеральным парламентом и провинциальными легислатурами. При этом степень консенсуса может варьироваться от субстантивного до единодушного, когда законодатели федерального и провинциального уровней едины в своем понимании конституционных изменений и готовы их единогласно санкционировать.
По мнению Верховного суда, для одобрения предложенных изменений в рамках реформирования Сената потребуется достижение согласия не менее семи провинций, представляющих не менее половины населения всех канадских провинций. В случае упразднения верхней палаты федерального парламента потребуется согласие всех провинций, поскольку это привело бы к фундаментальным изменениям канадской конституционной структуры и может быть реализовано в рамках абсолютного федерально-
провинциального консенсуса. При этом судьи особо отметили, что предлагаемые изменения не являются прерогативой суда, а являются «вопросом всех канадцев и их законодателей».
Лидер консерваторов С.Харпер выразил разочарование решением Верховного суда, однако вынужден был заявить, что подчинится его решению. Он отметил, что суть вердикта верховной судебной инстанции состоит в том, что решение о реформировании Сената, равно как и об его упразднении, может быть принята исключительно провинциями.18 По существу, канадская высшая судебная инстанция подтвердила конфедеративный характер государственного устройства и примат субъектов федерации в вопросах государственного устройства.
Реформа Сената, безусловно, является важным этапом конституционного развития Канады, самоиндифи-кации канадской нации, поскольку назначаемый Сенат является относительно молодым институтом, связанным с Великобританией. Реформирование Сената на современном этапе активно продвигают консерваторы, заявляя о себе как о ведущей силе. С этой политической повесткой, судя по всему, они собираются идти на очередные выборы в 2015 г., рассчитывая на поддержку электората и получение политического манда-
17 Supreme Court of Canada. Reference re Senate Reform, 2014 SCC 32. Date:25/04/2014. Docket:35203. Canada Supreme Court Reports.
18 http://news.nationalpost.com/2014/04/25/harper-not-allowed-to-reform-or-abolish-senate-without-approval-from-provinces-supreme-court-rules/
23
5'2014
Пробелы в российском законодательстве
та на реформирование этого государственного института, играющего важную роль в федеральнопровинциальных отношениях.
Курс на реформирование Сената отражает общую установку канадской правящей элиты на дальнейшую глубокую демократизацию политической жизни страны, конституционных устоев, направленных на реализацию принципа выборности, который является одним из фундаментальных основ канадской политической системы. Проведение реформы на основе выборности, патриации Конституции, обновления политической жизни страны, преодоления реликтов Британской монархии, в частности верхней палаты - Палаты лордов, назначаемых короной пожизненно. Канадский опыт проведения демократических реформ в отношении Сената свидетельствует о стремлении правящих кругов минимизировать влияние британских традиций и англосаксонского права на политическую жизнь канадского общества.
Как отмечает один из ведущих канадских правоведов - исследователей С.Брукс, правительство консерваторов во главе с С.Харпером еще в 2006 г. выражало намерение внести законопроект в федеральный парламент по вопросу реформирования Сената. В частности, предлагалось, чтобы сенаторы занимали свою должность не более восьми лет, и чтобы они избирались, а не назначались. С Брукс констатирует, что вплоть до настоящего времени эти предложения так и не обрели форму закона19' Показательно, что в декабре 2008 г. премьер-министр С.Харпер вынужден был согласиться с назначением восемнадцати новых сенаторов, так и не сумев провести в жизнь, предложенную Консервативной партией реформу верхней палаты парламента. Некоторые конституционалисты высказывали мнение о том, что такая реформа вообще невозможна без изменения Конституции. В частности, такой точки зрения придерживается вышеупомянутый автор классического научного труда «Канадская демократия», профессор права С.Брукс, который обращает внимание на трудности достижения консенсуса в обществе по этому вопросу, в том числе в Палате общин.20 Показательно и мнение исследователя Р.Гиббинса, который считает, что в случае прихода к власти правительства либералов или коалиционного правительства, либералов и новых демократов, это бы отбросило перспективы реформы Сената, по меньшей мере, на целое поколение.21
Канадский опыт реформирования Сената подтверждает, что без достижения общественного консенсуса и участия всех политических институтов и могущественных региональных игроков невозможно проведение крупных институциональных преобразований по совершенствованию государственного механизма всей федерации с учетом постоянно меняющегося баланса центробежных и центростремительных сил перед лицом сложных вызовов нового глобального и взаимозависимого постиндустриального мироустройства.
Канадский опыт конституционного развития свидетельствует о том, что в современных странах с развитой демократией могут проводиться крупные государственные преобразования, в том числе институционального характера, только на основе общественного
19 Brooks S. Canadian Democracy. - 7th ed., Oxford University Press Canada, 2012. P. 255.
20 Brooks S. Canadian Democracy. - 7th ed., Oxford University Press Canada, 2012. P. 256.
21 Curry B. Harper vows to name 18 new senators.// The Globe and Mail, Friday, December 12, 2008. A5.
согласия, выражающегося в достижении взаимоприемлемого компромисса, как между ведущими политическими силами, так и различными ветвями власти.
Список литературы
1. Парламент Канады. Обеспечение парламентской деятельности: актуальные вопросы теории и практики. - Изд. Совета Федерации, 2009
2. Т.Н.Тимашова, Канадский опыт конституционного развития. // «Пробелы в российском законодательстве». Международный юридический журнал. - №4, 2013г.
3. Новикова А.Е. Зарубежный опыт конституционноправового закрепления положений, направленных на минимизацию правозащитных рисков // «Пробелы в российском законодательстве». Международный юридический журнал. - №5, 2013г.
Literature list
1. Senate Reform. In: Shaping Canada's Future Together. Proposals. Minister of Supply and Services Cana-da,1991.Ottawa.
2. Constitutional Origins, Structure, and Change in Federal Countries. A Global Dialogue on Federalism.Vol.I. Ed. by Kincaid J., Tarr A. McGill-Queen's University Press 2005.
3. Dialogues on Constitutional Origins, Structure, and Change in Federal Countries. A Global Dialogue on Federalism. Booklet Series Vol.1. Ed. by R.Blindenbacher, A. Ostein. McGill-Queen's University Press, 2005.
4. Legislative, executive, and judicial governance in Federal countries. A Global Dialogue on Federalism.Vol. III. Ed. by Le Roy K., Saunders Ch. McGill-Queen's University Press, 2006.
5. The Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives. A Global Dialogue on Federalism.Vol. IV. Ed. by A.Shah, J.Kincaid. McGill-Queen's University Press, 2007.
6. Forsey E.A. How Canadians Govern Themselves. Minister of Supply and Services Canada, 1988.
7. Forsey E.A. The Canadian political system. External Affairs Canada, Government of Canada, 1984.
8. The Democratic Dilemma. Reforming the Canadian Senate. Ed. by Smith J. Queen's Policy Studies Series, 2008.
9. Conservative Party of Canada. Policy Declaration. March 19, 2005.
10. Harper government asks Supreme Court to rule on Senate reform. Postmedia News. February 1, 2013. http://news.nationalpost.com/2013/02/01/harper-govern-ment-asks-supreme-court-to-rule-on-legality-of-senate-
11. Carty K. Electoral Reform should begin with the Senate. / Policy Options, November 1997.
12. Pardy B. Representation by Territory: A Proposal for Senate Reform. / Forum Constitutionnel. Fall 1997.
13. Baugh D. A two-way Senate for Canada. / Policy Options. April 1996; Stilborn J. Senate Reform Proposals in Comparative Perspective. Parliamentory Research Branch. November 1992.
14. Urquart I. On Senate Reform. / Forum Constitutionnel. Winter 1992.
15. Lusztig M. Federalism and Institutional Design: The Perils and Politics of a Triple-E Senate in Canada. / The Journal of Federalism. Winter 1995.
16. Chodos H., Chodos R. Replacing the Senate with a House of Identities. A Proposal for Constitutional Change from Left Field./Constitution Identities.1997.
24
РЕФОРМА СЕНАТА КАНАДЫ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Тимашова Т.Н.
17. Gibbins R. Senate Reform: Moving toward the slippery slope. Ontario, 1983.
18. Roberts G. The Renewal of Federalism. /Policy Options, Vol.3, No. 6; National Institutions and the Representation of regional Interests. In: Report of the Royal Commission on the Economic Union and Development Prospects for Canada. Vol. III. Minister of Supply and Services Canada., 1995.
19. Joyal S. Reflections on the Path to Senate Reform. Canadian Parliamentary Review, vol. 22, №3, autumn 1999.
20. Sharman C. «Political Legitimacy for an Appointed Senate». IRPP Choices 14 (11), 2008.
21. Hicks M. Bruce. Blais A. «Restructuring the Canadian Senate through Elections». IRPP Choices 14(15), 2008.
22. Wilkinson A. «Constitutional Constraints: A Case Against Senate Reform in Canada». Options Politiques. November 2011.
23. Savoie D. J. «Fix, don't axe, the Senate». Policy Options. September-October 2013.
24. Kent T. «An Elected Senate: Key to Redressing the Democratic Deficit, Revitalizing Federalism». Policy Options. April 2004.
25. Supreme Court of Canada. Reference re Senate Reform, 2014 SCC 32. Date:25/04/2014. Docket:35203. Canada Supreme Court Reports.
26. http://news.nationalpost.com/2014/04/25/harper-not-allowed-to-reform-or-abolish-senate-without-approval-from-provinces-supreme-court-rules/
27. Brooks S. Canadian Democracy. - 7th ed., Oxford University Press Canada, 2012.
28. Curry B. Harper vows to name 18 new senators.// The Globe and Mail, Friday, December 12, 2008.
25
