CC BY
543
РЕФОРМА ООН - ВЫХОД ИЗ КРИЗИСА Л.Е. ГРИШАЕВА
Исторический факультет Московский государственный университет им. М,В, Ломоносова Воробьевы горы, 119992 Москва, Россия
В статье анализируются причины кризиса ООН, позиция России по реформированию Совета Безопасности, проблема возможного расширения состава Совбеза и право вето.
В современных условиях острота и значимость многообразных
лгЛ*|Т** ттт тт-г пл/ч ттттт г ттги г /»жггттлл»пг»лт'г»т/\ г»лг»1лллтт»»
iv.iv/ivi, ^паридпохл ириилчлч! Vу тлэрислп. 1 пл ви^милчли лпшг>
на многосторонней основе. Этой цели и служит ООН - механизм международного сотрудничества, потребность в эффективном функционировании которого в настоящее время заметно увеличилась. Необходимость реформы ООН очевидна [1. М, 2000; 15.06.2006; 14.06 2006; №7-8]. В этом состоит выход из системного кризиса Организации.
Цель исследования состоит в следующем: выявить необходимость и значимость реформы ООН, определить сущность кризиса и меры выхода из него Организации, показать позицию России в процессе реформирования центрального органа Организации - Совета Безопасности.
Причины кризиса системы ООН заключаются не в устаревшей сути или неверном определении ее стратегических целей и задач, а в отставании ее реагирования на новые вызовы человечества; изменение международной ситуации и обострение многих мировых проблем приобрело новое звучание на современном этапе развития, но, в то же время, имеет незавершенный характер; разнородность состава и изменение социально-политического и социально-экономического статуса многих государств не нашло еще адекватной оценки международной Организацией; бюрократизация и дублирование многих функций структурных подразделений ООН усложняют функционирование Организации, это надо устранить. Но есть полезный опыт учреждений системы ООН, который нельзя игнорировать и следует сохранить; позицию России можно охарактеризовать как умеренноконсервативную: не ломая основ Организации, она может существенно влиять на позитивное мировое развитие; эффективность ООН достигается только на основе консенсуса великих держав при неукоснительном соблюдении норм Устава ООН; ООН - универсальная организация по своей компетенции, членскому составу и легитимности. Альтернативы ООН нет. Другие организации могут лишь дополнять ООН, но не смогут ее заменить; ООН нуждается в осторожном деликатном реформировании неразрушающего характера.
При всей свой универсальности, широте компетенции, совершенно очевидно, что ООН испытывает глубокий кризис. Причины его, на наш взгляд, состоят в следующем. Во-первых, разнородность интересов
государств, входящих в ООН на равных, но не стремящихся сгладить противоречия между «большими» и «малыми» государствами. Нежелание «малых» государств подчиняться диктату великих держав. Одновременно слабый учет развитыми «привилегированными» государствами специфики очень разных, «невключенных в круг избранных», государств, отстаивающих свои собственные интересы. Это особенно проявляется в отношении к Совету Безопасности ООН и, в частности, его составу и структуре. Во-вторых, размытость и неопределенность критериев понятия «великие державы» в современных условиях. Неясно, следует ли к ним относить ядерный статус, развитость в экономическом и научно-техническом отношении, международный авторитет, выгодное стратегическое положение, размер территории и количество населения, уровень жизни и т.д. Это, в первую очередь, относится к Германии и Японии, претендующих на постоянное членство в Совете Безопасности. В-третьих, ослабление России после распада СССР и исчезновения биполярной системы. В-четвертых, усложнение сути международных проблем и вступление в силу новых факторов международной безопасности. Так, новую остроту приобрела проблема нераспространения ядерного оружия, ядерной безопасности, причем не только чисто в военном плане, но и в связи с ростом ее противоречивости из-за стремления стран развивать ядерную энергетику, и из-за создания технологий двойного назначения. В-пятых, усилилось проявление новых черт и усложнилась природа региональных конфликтов, из-за чего их решение затруднено. В-шестых, возросла организационно-структурная беспомощность ООН. Появилось чрезмерное количество различных программ, подразделений, часто дублирующих друг друга из-за неясной компетенции, нечетких целей и функций. Слишком увеличился бюрократический аппарат ООН. Бюджет ООН распылен, он формируется и расходуется нерационально. В-седьмых, изначальная неразвитость военных структур ООН, вследствие чего очень трудно проходит утверждение мандатов миротворческих операций. Противоречие целей миротворческих операций с проблемой вмешательства во внутренние дела стран, где возникли кризисные ситуации. Невнятно сформулировано понятие санкций ООН, в частности экономических. Не просчитаны их возможные последствия. В-восьмых, диаметрально противоположные взгляды государств на цели и задачи реформы ООН, пути и средства ее проведения. Это лишь некоторые из основных проблем, стоящих перед мировым сообществом. Одни - проявились объективно, но многие из них ООН породила сама. Парализованная кризисом, ООН ясно их не сформулировала и эффективно реагировать на них пока не может, хотя пытается найти выход.
Основным вопросом является реформа главного органа ООН - Совета Безопасности. От ее решения зависит весь дальнейший ход реформы и ее результативность в целом. Остро стоит проблема ревизии Устава ООН. Устав - не только правовая основа Организации. Это международный договор особого рода - sui generis. Все положения в опыте ООН - результат неуклонного следования Уставу. Его игнорирование, нарушение основных
принципов, определяющих компетенцию главных органов и порядок ее деятельности, неизменно приводили к плачевным результатам. Существует опасность того, что в процессе реформирования ООН будут затронуты основополагающие принципы, зафиксированные в Уставе, а именно принцип единогласия постоянных членов Совбеза, т.е. право вето. Этого нельзя допустить. Устав был создан более шестидесяти лет назад, но его принципы с точки зрения предотвращения новой войны в ядерную эпоху не потеряли значимость до сих пор. Однако есть противоречия между реалиями послевоенной ситуации и новыми международными условиями XXI века. Одно из наследий Второй мировой войны - это ялтинская система мироустройства, поделившая Германию, Европу и весь мир. Система ООН в этом смысле была создана по ялтинским лекалам. Совбез, где страны имеют право вето, - это все победители во Второй мировой войне, плюс Китай как великая нация, великая страна. Однако эти же страны являются ядерными державами. То есть устарела система, представляющая договор некоторых крупных участников на мировой арене о том, как разграничить мир на зоны. Конечно, это анахронизм, не отвечающий новым международным тенденциям. Нельзя считать ялтинский мир справедливым во веки веков. Он не годится на будущее уже в том смысле, что подразумевает наличие победителей и побежденных и возможность «урезать» побежденных по усмотрению победителей. Это зафиксировано на сегодняшний день. Ясно, что такая система несовершенна. ООН была создана «на обломках фашистской империи». Но сейчас агрессивно-тоталитарного государства в лице Германии уже не существует. Есть демократическая миролюбивая Германия, страна, которая иногда в числе первых поднимает вопросы сохранения мира. На первый план выступают новые угрозы, новые риски: терроризм, экстремизм, религиозный фундаментализм и т.д. В новой международной конфигурации ООН демонстрирует плохую управляемость новыми сложнейшими процессами, которые сейчас происходят в мире. После войны было понятно, что две противоположные системы были более или менее сбалансированы, уравновешены в Совбезе и друг друга как бы блокировали. Сейчас все изменилось, сложившийся мир надо воспринимать адекватно. Старыми методами новые проблемы решать невозможно. Нельзя дать ООН превратиться в огромную мощную бюрократическую организацию, неспособную справляться с тем грузом проблем, которые заново образовались. Однако дальнейший путь преобразований в данный момент неясен. Хотя очевидно, что пока существует ядерное оружие - нужна будет регулирующая организация «сдерживания» для предотвращения глобального конфликта. Безусловно, изменения в международных отношениях требуют адаптации принципов Устава ООН новым реалиям. База должна оставаться неизменной, иначе можно получить другую организацию, и неизвестно, сможет ли она также достойно сохранять международный мир и безопасность, как ООН. Именно поэтому реформа требует особого тщательного «неразрушающего» подхода, и здесь многое будет зависеть от пятерки постоянных членов СБ, чье мнение будет решающим. Россия
исходит из того, что любая реформа не должна затрагивать основ Организации. Если будет произведена ревизия Устава, то Организация просто развалится и исчезнет. Россия - против таких мер. Особенно это касается основополагающего органа ООН - Совета Безопасности. Вопрос о будущем СБ - наиболее спорный и вызывающий разногласия. Расширение Совбеза отнюдь не будет безболезненным. Нельзя безответственно механически увеличивать количество его членов. Это приведет к ослаблению роли Совбеза. Если предоставить «право вето» выборочно, только по определенным избранным вопросам, то это потребует пересмотра ряда положений Устава ООН (например, гл. У, п. 2, ст. 24), что резко ограничит компетенцию Совбеза и будет также неприемлемо. Это тем более важно, что в соответствии с Уставом он несет главную ответственность за поддержание мира и безопасности. Совет Безопасности должен оставаться достаточно компактным и оперативно работающим органом. Нельзя менять акценты в распределении функций между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей в пользу последней. Нельзя произвольно расширять права Генассамблеи. В ней проводятся полезные дискуссии, происходит обмен мнениями по самым актуальным международным вопросам. Другое дело -сокращение числа мероприятий, вопросов в повестке дня. К тому же, Генассамблея собирается на свои сессии только один раз в год, примерно на три месяца, а в Совете Безопасности - оперативно.
Главный приоритет реформы ООН - реформирование Совета Безопасности. Суть вопроса. Ключевым вопросом будет реформирование Совета Безопасности, так как от его решения зависит весь ход реформы. Можно выделить две основные проблемы, связанные с Советом: во-первых, вопрос о расширении Совета в категории как постоянных, так и непостоянных членов, а, во-вторых, вопрос о сохранении права вето как основной привилегии постоянных членов. С этими вопросами тесно связана проблема ревизии Устава Организации Объединенных Наций. Если будет произведена ревизия Устава, - Организация просто развалится и исчезнет. Россия - против таких мер. Существует опасность того, что в процессе реформирования ООН будут затронуты основополагающие принципы, зафиксированные в Уставе, а именно принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности, то есть право вето. Этого нельзя допустить. Устав был создан более полувека тому назад, но его принципы не потеряли свою значимость до сих пор. Безусловно, изменения в международных отношениях требуют адаптации этих принципов к новым реалиям. Но база для этого должна остаться неизменной, иначе мы получим другую организацию, и неизвестно, сможет ли она также достойно сохранять международный мир и безопасность, как Организация Объединенных Наций. Именно поэтому реформа требует особого подхода, и здесь многое будет зависеть от «пятерки» постоянных членов, чье мнение будет решающим. Расширение категории постоянных и непостоянных членов. Россия занимает неоднозначную позицию по вопросу реформирования Совета Безопасности. В целом, соглашаясь на реформу Совбеза, наша страна настаивает на
минимальном изменении этого органа, для нее принципиально важно сохранение работоспособности Совета. Для России неприемлемы изменения, которые не будут соответствовать интересам постоянных членов Совета Безопасности.
Право вето.
В ходе реформы решается проблема распространения права вето на новых постоянных членов Совета. Мнения стран-членов по этому вопросу разделились. Россия неоднократно подчеркивала, что для нее неприемлема реформа, хоть в чем-то ущемляющая прерогативы и полномочия «пятерки». Эту принципиальную позицию России разделяют все постоянные члены Совета Безопасности: они считают правило единогласия важным и необходимым компонентом механизма согласования и принятия решений в Совете.
Российские подходы. По вопросу реформирования Совета Безопасности Россия занимает весьма умеренную, даже консервативную позицию: минимальные изменения, не затрагивающие привилегий
постоянных членов. В главном это совпадает с подходами других постоянных членов Совбеза. Но, в то же время, СБ ООН в усложнившихся международных условиях не должен превратиться в анахронизм и мыслить категориями послевоенных реалий шестидесятилетней давности. В этом состоит особая сложность решения проблемы. Взвешенный и солидный подход составляет основу участия России в деятельности ООН. Реформа СБ, главного органа ООН по поддержанию международного мира и безопасности, должна быть направлена на укрепление его потенциала в интересах эффективного выполнения им своих полномочий, закрепленных в Уставе ООН. Россию не устраивает существующий уже более десяти лет тупик в связи с медленными темпами продвижения реформы СБ, которая придала бы составу этого органа характер, в большей степени отражающий современные международные отношения. В то же время Россия полагает, что в условиях глубинных расхождений по этому вопросу среди государств, работу необходимо вести поэтапно и весьма осмотрительно. Россия готова продолжать кропотливую работу по сближению подходов, в первую очередь по ключевому аспекту о будущем составе СБ, один из важнейших элементов которого - будет ли расширение затрагивать обе категории постоянных и непостоянных членов Совета. Россия убеждена в контрпродуктивности идей, ведущих к ущемлению прерогатив и полномочий нынешних постоянных членов Совета Безопасности, включая право вето. Важно сохранить компактный состав СБ, поскольку его чрезмерное расширение может негативно сказаться на работоспособности и эффективности этого органа. Россия считает необходимым сохранить максимально компактный и работоспособный состав Совбеза. Повышать представительность Совбеза надо очень аккуратно и осмотрительно. Очень осторожно надо относиться и к решению вопроса о выработке новых принципов голосования в Совбезе. Неправильно предоставлять его произвольно и выборочно. Нельзя допустить нанесение ущерба нынешнему статусу России как постоянного члена
Совбеза. Необдуманное расширение состава Совбеза и пересмотр права вето вызовет разрушение всей Организации. С этим солидарны все постоянные члены Совбеза. В то же время СБ в усложнившихся международных условиях не должен превратиться в анахронизм и мыслить категориями реалий более чем шестидесятилетней давности. В этом состоит сложность проблемы, требующей деликатного решения, на которое Россия способна существенно повлиять.
Центральным вопросом реформы ООН является проблема расширения Совета Безопасности. Без решения этой проблемы нельзя рассчитывать на эффективную реформу системы в целом. Во-первых, согласно статье 24 Устава, СБ несет на себе главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, и, следовательно, любые изменения, связанные с ним, требуют особого, осторожного подхода, они не должны снижать его работоспособности. Во-вторых, проблема расширения СБ возникла давно, и ее решение невозможно оттягивать до бесконечности. Это приводит лишь к росту недоверия к решениям Совета со стороны стран, не являющихся его членами. В-третьих, реформирование СБ - самый острый вопрос во всей программе реформ. Он активно обсуждается уже десять лет, а компромисс все еще не найден. Проблема расширения Совбеза касается абсолютно всех членов Организации Объединенных Наций. Особенно она важна для России, которая является одним из постоянных членов Совбеза и, занимая это привилегированное положение, может существенно влиять на принятие наиболее важных решений, а, следовательно, отстаивать свои национальные интересы на мировой арене. В случае адекватного реформирования Совета его авторитет повысится, а значит, усилится роль ООН в решении международных конфликтов. В этом случае и Россия сможет играть более активную роль в решении глобальных проблем. С другой стороны, если процесс проведения реформы Организации будет затягиваться, мы будем свидетелями угасания ООН, падения ее авторитета в мировой политике и игнорирования ее решений и рекомендаций со стороны мировых лидеров. При таком стечении обстоятельств пострадают как развивающиеся страны, так и наиболее развитые. Это приведет к общей дестабилизации международной обстановки. ООН остается единственной организацией, занимающейся проблемами миростроительства, решающей политические, экономические, социальные, гуманитарные и экологические вопросы на глобальном уровне. Ни одна региональная организация не сможет ее заменить, так как ни у одной из них нет такого огромного опыта урегулирования глобальных проблем и такого универсального механизма решения международных конфликтов, как у Организации Объединенных Наций. Другими словами, Организация Объединенных Наций в идеале должна быть «ориентирована на конкретные результаты, как с точки зрения кадрового состава, так и с точки зрения выделения ресурсов» [2. Сес.54. С.66], то есть она должна стать рациональной.
Россия, безусловно, заинтересована в реформе. России удалось сохранить место постоянного члена СБ. Это ключевой пост в организации,
требующий огромной ответственности, но и дающий важные привилегии. Россия продолжает играть важную роль в мировой политике. Однако, как отметил в своем выступлении перед Генеральной Ассамблеей представитель Сингапура: «Геополитическая реальность состоит в том, что несколько нынешних постоянных членов сохраняют этот статус не потому, что они являются великими державами или глобальными державами в традиционном смысле этих слов. Если идти от обратного, то можно сказать, что они имеют статус великих или глобальных держав в первую очередь потому, что они уже являются постоянными членами» [3. Сес.52. С.З]. Господин Каусикан намекал, прежде всего, на Россию, внутренние проблемы которой не позволяли ей опять стать безусловным лидером в мировой политике. Но в этом едком высказывании есть доля правды, ведь статус постоянного члена Совбеза имеет значительный вес на мировой арене, так как только постоянные члены Совбеза принимают окончательное решение по важнейшим вопросам международной безопасности, от них зависит стабильность в международных отношениях. Однако Россия является крупной ядерной державой, что, в конечном итоге, и определяет ее значимость. Именно постоянные члены, и в первую очередь Россия, заинтересованы в гибкой эффективной ООН. Нашей стране необходима сильная ООН, к мнению которой будут прислушиваться, тогда и авторитет России на мировой арене повысится.
Вопрос о будущем Совета Безопасности - наиболее спорный и вызывающий разногласия. СБ является главным органом ООН, так как на нем лежит основная ответственность за поддержание мира и безопасности. Согласно Уставу ООН, государства-члены обязаны принимать и выполнять решения СБ [4. Гл.У, ст.25]. Такие решения, в отличие от решений Генеральной Ассамблеи, являются юридически обязательными для всех государств-членов ООН. Деятельность Совбеза регулируют Устав ООН и Временные правила процедуры СБ, принятые на его первом заседании и с тех пор подвергавшиеся многочисленным изменениям [4. Гл.У, ст.21, п. 1,2]. На данный момент в Совбез входят пятнадцать государств-членов: пять постоянных и десять непостоянных, избираемых по квотам (5 - от стран Азии и Африки, 1 - от региона Восточной Европы, 2 - от государств Латинской Америки, 2 - от региона Западной Европы и других государств). В начале 1990-х гг. вопрос о необходимости изменения системы ООН вышел на первый план. Несмотря на то, что концепция реформы ООН подразумевает совершенствование системы в целом, наибольшие споры, как и прежде, вызывает проблема реформирования СБ, ядра организации. Она стала приоритетной задачей ООН, так как без ее решения нельзя рассчитывать на полноценную реформу всей системы. После распада СССР явно наметился кризис Организации. ООН оттеснялась на обочину международной жизни, падал ее авторитет. Соответственно снижалось влияние Совета Безопасности. В усилении Совбеза заинтересованы все страны, в том числе Россия. Совбез уже давно подвергается мощной критике со стороны стран, не являющимися постоянными членами. Наметился кризис в отношениях между Совбезом и
странами, не являющимися его членами. Состав постоянных членов СБ не отражает новой расстановки сил в мире и не представляет адекватно интересов всех регионов, что, естественно, вызывает недовольство основной массы государств-членов Организации Объединенных Наций.
Россия занимает неоднозначную позицию по вопросу реформирования Совета Безопасности. С одной стороны, она признает, что реформа Совета необходима и должна «происходить в рамках общей задачи адаптации ООН к политическим, экономическим и иным реалиям современного мира» [5. Сес.48, п.ЗЗ]. С другой стороны, в отличие от позиции развивающихся стран, главную причину неэффективности Совбеза Россия видит не в нем самом, а, прежде всего, в игнорировании его решений некоторыми мировыми лидерами, так как именно это ведет к ослаблению его роли в мировой политике. В целом, соглашаясь на реформу СБ, наша страна настаивает на минимальном изменении этого органа, для нее принципиально важно сохранение работоспособности Совбеза. Поэтому, по мнению России, процесс совершенствования СБ должен проходить без спешки, а «для этого необходима выработка в рамках самого Совета согласованных концептуальных основ и практических мер по сохранению и укреплению его роли как центрального органа ООН» [5. Там же]. Для России неприемлемы изменения, которые не будут соответствовать интересам постоянных членов СБ. Еще одной характерной чертой российской позиции по реформированию Совбеза, впрочем, как и позиции остальных постоянных членов, является достаточно пассивное участие в процессе выработки проекта реформы. Оно, по сути, сводится к отклонению неприемлемых для «пятерки» проектов [6. С.2].
Позиция России по вопросу о справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава базируется на том, что Совет должен быть расширен в обеих категориях (как постоянных, так и непостоянных членов), но расширение должно быть минимальным, «в пределах 20 членов, что позволило бы сохранить способность Совета оперативно и эффективно реагировать на неожиданные повороты в развитии международной обстановки» [7. Сес.49]. Признавая то, что СБ при принятии решений должен опираться на мнение всех членов ООН, Россия предпочитает идти не по пути большего увеличения Совета, а по пути налаживания более тесных связей между СБ и странами-членами ООН. Так, на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи представитель РФ Федотов подчеркнул, что «в этих целях следовало бы полнее использовать весь заложенный в Уставе ООН потенциал. Целый ряд шагов в этом направлении был проделан самим СБ: в рамках действующих процедур приняты решения, позволяющие всем членам ООН получать о его деятельности более полную и оперативную информацию и доводить свое мнение до членов Совета» [7. Там же]. Такое смещение акцентов обусловлено опасением того, что чрезмерное расширение может парализовать работу Совбеза, поэтому Россия настаивает на поиске других путей повышения эффективности работы этого органа. Характерно, что идентичную позицию по вопросу расширения занимают все
постоянные члены Совбеза, кроме Китая, позиция которого не конкретизирована, но не подразумевает усиления Японии. РФ, сохраняя неизменной свою принципиальную позицию, корректировала предложения по конкретному составу расширенного Совбеза. Первоначально поддерживались только кандидатуры Японии и Германии на места постоянных членов. Позже было принято положение о том, что расширение в обеих категориях должно охватывать как промышленно развитые, так и развивающиеся государства. Россия, по-прежнему поддерживая кандидатуры Японии и Германии, заявляет о том, что она считает «Индию сильным и достойным кандидатом на место постоянного члена Совета» [8. Сес.56] и готова рассматривать кандидатуры от других регионов. К этой формуле склоняется большинство постоянных членов Совбеза, с их стороны это
ЛЛУГУТЛТЯ пячтштеятотгшмгя г.тпяиям гчлгтяпттатгаттмл* ЙАт.пгадатпп и
^ V * ^ »»» V КЧ/» л. хлху/ » I Щ^ХХ-ЧХ V 1.V •*-»
Генассамблее, которые не пойдут на одностороннюю реформу. За кандидатуры Германии и Японии высказывается большинство государств-членов ООН, так как очевидно, что статус Организации повысится за счет этих двух стран. И в случае расширения Совбеза эти страны, безусловно, займут места постоянных членов. С проблемой расширения СБ связан вопрос о возможной ротации членов на постоянных местах. Россия в принципе не возражает против идеи ротации членов на новых постоянных местах [9. Сес.52]. Некоторые страны (Италия, Индия) выступают против включения Японии и Германии в постоянные члены, так как, по их мнению, это приведет к усилению диспропорции представительства в СБ. Эта группа стран активно продвигает идею о введении категории полупостоянных членов, то есть новых постоянных членов, не наделенных правом вето. Идея о полупостоянных членах вызвана уверенностью в архаичности категории постоянных членов, а, следовательно, стремлением не допустить появление новых «вечных членов». Россия не поддерживает эту идею, так как считает, что новые постоянные члены должны обладать теми же правами и обязанностями, что и нынешние.
Расширение Совета Безопасности отнюдь не будет безболезненным. Нельзя безответственно механически увеличивать количество его членов. Это приведет к ослаблению роли СБ. В принципе Россия не против вступления в постоянные члены Совбеза Японии и Германии, но вслед за ними надо будет, видимо, предоставить подобный статус и некоторым странам Африки, Азии, Латинской Америки (по квотам), что для России неприемлемо. Россия за реформу посредством расширения, но нигде не указывает точное число стран-кандидатов на постоянное членство в СБ, равно как и точные критерии их подбора: уровень экономического развития, ядерный статус, валютнофинансовые возможности, количество населения, выгодное стратегическое геополитическое положение, вклад в мирное политическое развитие и т.д. Такая сдержанность обусловлена нежеланием обострять ситуацию, так как многие страны (Италия, Испания) уже высказали опасение о возможном понижении собственного статуса вследствие вероятного расширения СБ только за счет Германии и Японии; а некоторые страны (Канада) не только
предложили сократить число его нынешних постоянных членов, но и заменить их места региональными организациями. Россия справедливо полагает, что Совбез должен оставаться компактным и оперативно работающим органом. Таким образом, позиции стран по вопросу справедливого представительства в Совбезе и расширению его членского состава различны. Что касается России, то так как она занимает место постоянного члена СБ, она обладает рядом привилегий, позволяющих ей занимать сдержанную и выжидательную позицию.
Право вето - это право каждого постоянного члена СБ блокировать решения Совета по непроцедурным вопросам, предусмотренные в пункте 3 статьи 27 Устава ООН. Другими словами, любой член «пятерки» может наложить вето на неугодное ему решение. Для принятия резолюции по непроцедурному вопросу необходимы голоса девяти членов СБ, включая совпадающие голоса постоянных членов (правило единогласия) [4. Ст.27, п.З]. При рассмотрении процедурного вопроса для принятия решения необходима поддержка любых девяти членов Совета [4. Ст.27, п.2], в этом случае правило единогласия не действует. Право вето и предоставление его новым постоянным членам - центральный вопрос реформы Совбеза. От его решения зависит будущее не только Совета, но и ООН в целом, так как право вето является одним из фундаментальных принципов Организации. Правило единогласия постоянных членов с самого начала создания ООН вызывало и продолжает вызывать горячие споры среди стран-участниц Организации. Подавляющее большинство государств считают право вето недемократичным анахронизмом, оставшимся ООН в наследство от «холодной войны». На Совбез сыпятся обвинения в том, что он «эффективен лишь в защите интересов постоянных членов» [10. С.30]. Вопрос о распространении права вето на новых постоянных членов Совета является принципиальным и спорным. Россия неоднократно подчеркивала, что, по ее мнению, «нет оснований менять нынешний статус постоянных членов Совбеза в органической взаимосвязи их прав и обязанностей» [11. Сес.51]. Более того, наша страна заявляет о том, что для нее неприемлема реформа, хоть в чем-то ущемляющая прерогативы и полномочия «пятерки», она считает, что «неоправданная критика института вето лишь подогревает ненужные эмоции и не способствует достижению искомого согласия по параметрам реформы» [12. Сес.56]. Эту принципиальную позицию России разделяют все постоянные члены СБ [13. Сес.56, с.17], считая право единогласия - «важный механизм согласования и принятия решений в Совбезе» [14, 22.05.1996]. Россия, также как и другие постоянные члены СБ, считает, что ограничение или отмена права вето приведет к снижению работоспособности Совета, а, следовательно, эффективности ООН в целом. Если все члены получат право вето, то теряется смысл основ деятельности Совета, а за ним последует развал не только его самого, но и всей Организации. Если предоставить право вето выборочно, только по определенным избранным вопросам, то это потребует пересмотра ряда положений Устава ООН (например, гл.У, п.2, ст.24), что резко ограничит компетенцию СБ и будет также неприемлемо. Это тем более
важно, что в соответствии с Уставом он несет главную ответственность за поддержание мира и безопасности. Совбез должен быть оперативным, гибким и эффективным органом. Нельзя менять акценты в распределении функций между Совбезом и Генассамблеей в пользу последней. Нельзя произвольно расширять права Генассамблеи. В ней проводятся полезные дискуссии, происходит обмен мнениями по самым актуальным международным вопросам, выявление позиций сторон. Другое дело -сокращение числа мероприятий, вопросов в повестке дня. К тому же, Генассамблея собирается на свои сессии только один раз в год, примерно на три месяца, а Совбез - оперативно. Для России расширение СБ -исключительно сложный вопрос, так как « среди государств-членов ООН существуют на этот счет самые разные, зачастую полярные точки зрения, нет согласия даже в рамках ряда региональных групп, члены которых по-разному видят себе будущий состав Совета» [15,14.05.2001].
Позиция России по реформе Совбеза - в целом здравоконсервативная, но достаточно гибкая, в разумных и умеренных пределах. Россия открыта к варианту расширения Совета в обеих категориях его членов - постоянной и непостоянной, но в любом случае с включением в расширенный Совет не только высокоразвитых индустриальных государств, но, вероятно, в весьма отдаленной перспективе, и влиятельных развивающихся стран. При этом Совет должен сохранить разумную компактность, не разбухая до размеров неуправляемого дискуссионного клуба. Это возможно с точки зрения эффективного выполнения этим органом его функций по Уставу ООН. РФ против ущемления в каком-либо виде статуса нынешней «пятерки» постоянных членов СБ, и рассматривает право вето в качестве важного инструмента нахождения общеприемлемых решений в рамках Совета.
Россия настаивает на том, «что окончательное решение по реформе Совета должно опираться на максимально широкое согласие государств-членов ООН, в идеале - консенсус» [15. Там же]. Таким образом, для России неприемлемы односторонние, крайние варианты. Реформа должна быть тщательно разработана и продумана, и пользоваться поддержкой всех постоянных членов СБ. «Реформа не должна проводиться ради реформы. При этом необходимо соблюдать принцип «не навреди», поэтому реформа должна быть упрощенной и последовательной» [16, 27.02. 04]. Российская позиция состоит в следующем: занимая привилегированное положение в Совбезе ООН, РФ не заинтересована в его расширении, так как это приведет к снижению ее влияния в этом органе. Но, с другой стороны, на расширении Совета настаивает большинство членов ООН, поэтому Россия выступает за решение этого вопроса на компромиссной основе. Так как согласно Уставу ООН последнее слово остается за «пятеркой», если количество членов СБ и будет увеличено, то за счет стран, кандидатуры которых устроят постоянных членов. Что касается права вето - наиболее острого вопроса реформы, то Россия, как и вся «пятерка», категорически против какого-либо его ограничения, которое также невозможно без согласия постоянных членов. Таким образом, по вопросу реформирования Совета Безопасности Россия
занимает консервативную позицию: минимальные изменения, не
затрагивающие привилегий постоянных членов. Драматические события последнего времени показали, насколько чувствительной для большинства государств-членов является проблема реформы Совбеза. Россия, руководствуясь, прежде всего интересами обеспечения эффективности СБ, считает, что возможные модификации этого ключевого органа стали результатом вызревшего общеприемлемого решения. Члены ООН проявили мудрость, договорившись продолжить переговоры и не форсировать голосование, которое грозило расколоть Организацию. ООН не идеальная структура, но лучшая в современном мире. Роль России в реформировании ООН является определяющей.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бутрос Б.Г. Непокоренная ООН. - М., 2000; Аннан К.А. Реформа ООН - в интересах всех государств. - Н-Й. 15.06.2006; Аннан К.А. Реформа ООН: момент истины для ООН. - Н-Й. 14.06.2006; Лавров С.В. Годы на Ист-Ривер.// Международная жизнь. - 2005. - № 7-8.
2. ООН. Генеральная Ассамблея. Сессия 54-я. 2000 г. Официальные Отчеты: Пункт 49-й повестки дня. Доклад Генерального секретаря ООН Кофи Аннана. А/54/2000. С.66.
3. ООН. Генеральная Ассамблея. Сессия 52-я. 1997 г. /A/52/PV.62.
4. Устав ООН.
5. ООН. Генеральная Ассамблея. Сессия 48-я, 1993 г. Официальные отчеты: 64-е пленарное заседание. Пункт 33-й повестки дня.
6. А/49/47. Доклад Рабочей группы открытого состава по вопросу о справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава и другим вопросам, связанным с Советом Безопасности.
7. ООН. Генеральная Ассамблея. Сессия 49-я 1994г. Официальные отчеты: 32-е пленарное заседание. Выступление представителя РФ г. Федотова.
8. ООН. Генеральная Ассамблея. Сессия 56-я. 2000-2001 г. Официальные отчеты: 34-е пленарное заседание. Пункт 49-й повестки дня. Выступление представителя РФ г. Орджоникидзе.
9. ООН. Генеральная Ассамблея. Сессия 52-я. 1998 г. Официальные отчеты. 64-е пленарное заседание. Пункт 59-й повестки дня. Выступление представителя РФ г. Горелика.
10. ООН. Официальные отчеты. Генеральная Ассамблея. 56-я сессия. 33 пленарное заседание. Пункт 49 повестки дня. A/56/PV.33.
11. ООН. Генеральная Ассамблея. Сессия 51-я. 1996 г. Официальные отчеты: 45-е пленарное заседание. Выступление представителя РФ г. Горелика.
12. ООН. Генеральная Ассамблея. Сессия 56-я. 2001 г. Официальные отчеты: 34-е пленарное заседание. Выступление представителя РФ г. Орджоникидзе.
13. Выступление представителя Франции г. Левита на 56-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. 34-е пленарное заседание. Пункт 49-й повестки дня. A/56/PV. 34. С. 17.
14. Выступление постоянного представителя РФ при ООН С.В.Лаврова на заседании Рабочей группы Генеральной Ассамблеи по расширению членского состава Совета Безопасности от 22 мая 1996 г. А/50/47.
15. Интервью заместителя министра иностранных дел С.С.Орджоникидзе главному редактору «Дипломатической панорамы» «Интерфакса» А.Корзуну от 14 мая 2001 г.
16. Интервью директора Департамента международных организаций МИД РФ А.Грановского. 27 февраля 2004 г.
THE UN REFORM - A WAY OUT OF CRISES
L.E. GRISHAEVA
Historical Faculty Moscow State University named after M.V. Lomonosov Vorob'ovy Gory, 119992 Moscow, Russia
The author analyses the causes of the UN crises, the position of Russia towards the Security Council reform, the right of veto and the possibility of future enlargement of the Security Council.
