Реформа местного самоуправления: опыт и проблемы Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

М. А. Арефьев, * А. Г. Давыденкова, ** Г. В. Стельмашук, *** В. Г. Баев*'*'*'*

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

ОПЫТ И ПРОБЛЕМЫ

Одно из ключевых положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации гласит, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.1 Отсюда основная цель реформы местного самоуправления — приблизить власть, и в первую очередь власть муници-

* Доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой педагогики и культуры Санкт-Петербургского государственного аграрного университета.

** Кандидат философских наук, профессор кафедры политологии и социологии Санкт-Петербургского государственного аграрного университета.

*** Доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой философии и социологии Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина.

**** Кандидат философских наук, глава администрации Кобринского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42.

М. А. Арефьев, А. Г. Давыденкова, Г. В. Стельмашук, В. Г. Баев

пальную, к населению. Другими словами, речь идет о создании условий, при которых органы местной власти станут более доступными для жителей населенных пунктов, а сами муниципальные власти будут обладать более широкими полномочиями и возможностями для решения вопросов, поднимаемых населением на местах.

Федеральный закон 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый 6 октября 2003 г., декларирует эту цель в качестве основополагающей. Полуторадесятилетний опыт формирования современного российского местного самоуправления выявил его основные недостатки. До Федерального закона 2003 г. субъекты Российской Федерации имели возможность устанавливать территории муниципальных образований практически без каких-либо ограничений. Субъекты РФ (области, национальные республики, края и т. д.) разделяли доходные источники местных бюджетов и объекты собственности между муниципальными образованиями по собственному усмотрению, отталкиваясь от нужд и потребностей самого субъекта. А это не всегда совпадало с интересами местного населения и органов местной власти.1

Современная реформа местного самоуправления призвана разрешить целую группу проблем, возникшую в ходе практики и жизнедеятельности муниципальных образований, сформировавшихся в 90-х годах прошлого столетия. К этим проблемам в первую очередь относятся:

— нечеткость в определении компетенций муниципальных образований, что значительно снижало эффективность местного самоуправления;

— неопределенность территориальной организации местного самоуправления, что снимается введением таких понятий, как сельское поселение и городское поселение;

— несоответствие структур органов местного самоуправления решаемым задачам;

— несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, возложенным на местную власть;

— пространственная удаленность органов местного самоуправления от населения территорий;

— несовершенство механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и т. д.

Согласно проводимой реформе местного самоуправления кардинально изменены принципы его территориальной организации. Сформированы муниципальные образования на двух территориальных уровнях: в поселениях и муниципальных районах. Федеральный закон 2003 г. ввел в управленческую практику такие понятия, как «сельское поселение», «городское поселение», «муниципаль-

1 См.: Реализация требования новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территориальной и организационной основ местного самоуправления / Под ред. А. Н. Широкого, С. Н. Юрковой. М., 2004. С.З.

56

ный район», «городской округ», «муниципальное образование», «межселенная территория» и др. Согласно поправкам, внесенным Государственной Думой 15 декабря 2004 г. в Федеральный закон, «сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления».1 Между муниципальными образованиями в поселениях и муниципальных районах разграничены и закреплены соответствующие полномочия в решении вопросов местного значения. Именно передача полномочий становится сегодня одной из наиболее обсуждаемых проблем, поскольку она затрагивает непосредственно интересы как самого населения, так и местных органов власти. Каждое полномочие следует, по-видимому, оценить в соответствующих эквивалентах денежных затрат и изыскать ресурсы для его осуществления. Проблемы территориальные самым непосредственным образом касаются вопросов экономических, а последние связаны с налоговой базой муниципальных образований.

В Ленинградской области сформировано 204 образования первого уровня — сельских и городских поселений. Все они вошли в состав 17 районов Ленинградской области, или образований второго уровня. В области имеется и отдельный городской округ — Сосновый Бор. Всего, таким образом, в Ленинградской области сформировано и приступило к практической деятельности 222 муниципальных образования. Можно утверждать, что уже сейчас на территории Ленинградской области сложилась единая система местного самоуправления, соответствующая Конституции РФ и требованиям Федеральных законов.

Реформа реально приблизила местную власть к населению территорий, а это значит — возник качественно новый уровень оказываемых населению услуг. Система местного самоуправления нашего региона обладает всеми возможностями эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы. А для этого ей требуются развитая инфраструктура и существенные финансовые и материальные ресурсы. С организационной точки зрения, наиболее близкими к населению стали органы местного самоуправления поселений. Это непосредственно те органы власти, что избираются жителями поселков, деревень, городов. Именно советы депутатов и администрации поселений призваны решать те вопросы, которые наиболее важны для жизнеобеспечения жителей каждого конкретного поселения. Традиционно, это — организация услуг связи, торговля, бытовое обслуживание, электро- и теплоснабжение и т. д. Вместе с тем в ведение муниципалитетов поселений переходят вопросы землепользования, предостав-

1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 30 дек.

М. А. Арефьев, А. Г. Давыденкова, Г. В. Стельмашук, В. Г. Баев

ления участков муниципальных земель в аренду, выкупа земельных участков, выдачи разрешений на строительство и ввод жилых домов и иных объектов, утверждения местных нормативов градостроительства поселений. К предметам ведения муниципальных районов отнесены вопросы межпоселенческого характера, и в первую очередь — содержание и строительство автомобильных дорог, транспортные услуги, охрана общественного порядка, обеспечение работы скорой медицинской помощи, защита окружающей среды, народное образование.

Работа по «отладке системы местного самоуправления», которая сейчас разворачивается в Ленинградской области, в первую очередь затронула проблему взаимодействия между муниципальными образованиями первого и второго уровня. В частности, это коснулось перераспределения полномочий. В решении отдельных вопросов, например, нотариальных действий, регистрационного учета граждан и др., органы первого, поселенческого, уровня оказались не приближенными, а напротив — отделенными от населения. Если раньше за оформлением соответствующих документов достаточно было обратиться в волостную администрацию, то теперь жителям сельских поселений для решения этих вопросов придется ездить в районный центр.

Нотариальные услуги в поселениях, где отсутствуют нотариусы, могли бы выполняться должностными лицами органов местного самоуправления, как это и было прежде. Однако на сегодняшний день этот вопрос оказался нерешенным на федеральном уровне, что вынуждает жителей многих поселков обращаться в нотариальные конторы, которые, как правило, находятся либо в районных центрах, либо в городах. Еще одним вопросом проблемного характера, который выявила практика реформирования МСУ, стала организация первичного воинского учета в поселениях, где отсутствуют военные комиссариаты. Причиной стала нерешенность на федеральном уровне вопросов финансового обеспечения. Также предстоит решать вопрос регистрационного учета граждан в волостях, где отсутствуют органы внутренних дел. До начала действия Федерального Закона (131-ФЭ) постоянную и временную регистрацию можно было оформлять в волостных администрациях, с января 2006 г. это производится в районных центрах, либо в поселениях, где сохраняются подразделения федеральной миграционной службы. Одним из результатов этой недоработки станет увеличение количества людей, живущих на территории региона без регистрации — со всеми вытекающими последствиями.

Опыт реформирования местного самоуправления, например, в Гатчинском районе Ленинградской области показал, что поселения первого уровня, их органы самоуправления хотели бы передать ряд своих полномочий на второй, районный уровень. К этим полномочиям в первую очередь относятся:

— формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

— организация в границах поселения электроснабжения, тепло- и газоснабжения, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

-Ф-

58

— обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

— формирование архивных фондов поселения;

— утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территорий, выдача разрешений на строительство, разрешение на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения (п. 20 в редакции ФЗ от 29.12.2004 № 191);

— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения (этот пункт был введен Федеральным законом от 29.12.2004 № 199);

— расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством (п. 29 введен Федеральным законом от 31.12.2005 № 199).

В свою очередь органы районного муниципального управления при решении вопросов местного значения поселений выступили с инициативой, распространенной на переходный период, взять на себя ряд полномочий поселений первого уровня. В соответствии с п. 4 ст. 15 ФЗ № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» это касается полномочий, передаваемых органами местного самоуправления поселений для осуществления органами местного самоуправления муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений в бюджет муниципального района:

— организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

-Ф-

М. А. Арефьев, А. Г. Давыденкова, Г. В. Стельмашук, В. Г. Баев

— создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи;

— организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

— организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

— утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешение на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

— распоряжение земельными участками, расположенными в пределах черты населенных пунктов соответствующего муниципального образования;

— администрирование и осуществление возврата земельных платежей;

— ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

— определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

— предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

— предоставление в установленном порядке гражданам по договорам коммерческого найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

— реализация жилищных федеральных целевых программ;

— реализация жилищных региональных целевых программ.

Реформа самоуправления с необходимостью потребует координации усилий районных властей и администраций поселений в подготовке высококвалифицированных кадров. Мы полагаем, что уже сейчас назрела необходимость организации работы по повышению управленческой квалификации специалистов местного самоуправления. К этой работе должны быть привлечены высшие учебные заведения области и в первую очередь Ленинградский государственный университет им. А. С. Пушкина. Мы полагаем также, что уже в ближайшее время одной из наиболее востребованных специальностей станет «Государственное муниципальное управление».

Высокая квалификация специалиста, занятого управленческой деятельностью на местном территориальном уровне, требует хорошего знания законодательства, т. е. акцентуации в учебных программах на изучении правовых дисциплин. Это общее требование ко всем управленческим специальностям вуза. Специфика подготовки специалистов для органов самоуправления и государственного управления на местах состоит в том, что требуется введение дисциплин,

-ф-

60

ориентирующих на быструю реакцию, учет изменяющейся обстановки, контроль в процессах формирования общественного мнения. Такую задачу, в частности, выполняет дисциплина «Исследование социально-экономических и политических процессов», по которой читаются лекции и ведутся практические занятия в течение учебного года.

Тематический план по данной дисциплине включает вопросы, связанные с изучением социальных и культурных изменений и социальных процессов, их видов и типов, факторов, влияющих на социально-экономические и политические процессы, их взаимосвязь. При проведении занятий по дисциплине «Исследование социально-экономических и политических процессов» особое внимание уделяется анализу управляемых и неуправляемых процессов, так как именно на местном территориальном уровне управленческая практика сталкивается с такой проблематикой каждый день. Для того, чтобы специалист государственно-муниципального управления был готов к решению таких задач, учебная практика включает системный анализ и методы исследования социально-экономических процессов, дает студентам представление о моделях и критериях анализа, фактологическом обеспечении исследований. Студенты управленческих специализаций нашего вуза получают знания о программе и организации исследований такого рода, навыки социометрического исследования, экспертных оценок, знакомятся с результатами эмпирических исследований, отчетами социологических организаций. В учебном курсе «Исследование социально-экономических и политических процессов» предусмотрено знакомство студентов с процедурами обработки эмпирических исследований и оформлением рекомендаций, что способствует формированию навыков работы с отчетами социологов, налаживанию собственных экспресс-анализов для принятия более эффективных управленческих решений. Специальный раздел учебной дисциплины посвящен наработкам, а также исследованию эффективности управленческих решений.

-ф-