CC BY
80
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
О
x
_Û
X
*
ш
LÛ >
CL <
СО S
£ о
и
Ш О
Sis
^ ш
р
о ш
со о
реформа европейского законодательства об отходах
ОЛЬГА ЛЕОНИДОВНА ДУБОВИК
Доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ИГП РАН
В статье рассматривается опыт Европейского Союза в обращении с отходами в условиях развития европейского законодательства об отходах. Автор исследует нормы, а также структуру Директивы Европейского Парламента и Совета от 19 ноября 2008 г. 2008/98/ЕС.
Ключевые слова: европейское законодательство об отходах, правовое регулирование обращения с отходами, директивы Европейского Парламента и Совета
The article reveals EU experience in processing and destruction of wastes in regard with development of EU laws in processing and destruction of wastes. The author analyzes norms and structure of the Instruction of the European Parliament and Council, November, 19th, 2008, 2008/98.
Key words: European legislation on processing and destruction of wastes, legal regulation of processing and destruction of wastes, instructions of the European Parliament and Council
Постановка проблемы. Проблема обращения с отходами на протяжении последних десятилетий привлекает внимание не только специалистов: экологов, юристов, химиков, инженеров, но и широкой общественности. Вопросы предотвращения образования отходов, их уничтожения, снижения негативных воздействий на окружающую среду, обеспечения безопасности, использования полезных ингредиентов, пресечения незаконной торговли опасными, в том числе радиоактивными, отходами и многие другие актуальны для всего мирового сообщества. Их решение возможно только
Еще в 70-х гг. ХХ в. во многих странах были приняты различного рода документы и решения1. И международные акты, и акты национальные содержат значительное число требований, направленных на упорядочение обращения с различными видами отходов и предотвращение их негативного воздействия на окружающую среду и здоровье людей. Но тем не менее, по оценкам специалистов, действующие нормы все же не обеспечивают потребностей общества, экономики, экологии и здравоохранения в рациональном и безопасном использовании и удалении отходов.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ОТНОСИТСЯ К ЧИСЛУ ДОСТАТОЧНО РАЗВИТЫХ РАЗДЕЛОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
путем совместных усилий, поиска новых технологических средств и, безусловно, с помощью надлежащих правовых инструментов и механизмов.
Следует отметить, что правовое регулирование обращения с отходами относится к числу достаточно развитых разделов экологического законодательства.
Поэтому законодатели разных стран предпринимают шаги по улучшению правового регулирования в данной сфере. Это выражается в кодификации законодательства об отходах там, где пока отсутствуют акты высшей юридической силы, в детализации правовых предписаний, обновлении действующих правил,
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
учете изменяющейся ситуации. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживает в связи с этим опыт Европейского Союза, в первую очередь новые подходы к проблеме отходов, отраженные в Директиве Европейского Парламента и Совета от 19 ноября 2008 г. 2008/98/ЕС.
Задачи совершенствования европейского законодательства об отходах. Еще в 2004 г. по решениям Европейского Парламента и Совета Европейская комиссия приступила к работе над такими вопросами, как четкое разграничение между использованием и обезвреживанием отходов и между понятиями «отходы» и «вещества и предметы, не являющиеся отходами». Результаты этой работы нашли воплощение в Директиве ЕС 2006 г.2, внесшей существенные изменения в Рамочную директиву об отходах от 24 сентября 1996 г. и другие акты Евросоюза. Тем не менее не прошло и двух лет, а европейский законодатель вновь обратился к этой проблеме и пришел к выводу о необходимости определения ключевых понятий, в том числе таких как отходы, побочные продукты, использование, переработка, обезвреживание. Это должно служить достижению главных целей политики в области обращения с отходами - уменьшению объемов их образования, снижению их негативного воздействия на окружающую среду и здоровье людей, практическому применению средств и способов в общей иерархии обращения с отходами, повышению энергоэффективности, приоритетному использованию полезных свойств, вторичному использованию и предотвращению их образования и др.
Указанные цели достигаются путем регулирования не только конечной фазы (появления, сбора, удаления отходов), но всего жизненного цикла продуктов и ма-териалов3, а также при помощи уменьшения воздействия на окружающую среду, которое оказывают образование отходов и управление ими (это помимо прочего должно повысить экономическую ценность отходов). Кроме того, подчеркивается необходимость стимулировать деятельность по переработке отходов и повторному использованию получаемых материалов в целях охраны природных ресурсов. Именно поэтому Директива 2006 г. и была заменена новым актом -Директивой 2008/98/ЕС4. Ее правовой
базой являются положения ст. 175 Договора об образовании Европейского Союза.
Структура Директивы. Это весьма объемный документ, включающий преамбулу, собственно статьи и пять приложений.
Преамбула состоит из 49 пунктов, в которых разъясняются цели экологической политики ЕС в области обращения с отходами, причины замены ранее действовавших актов, основные задачи совершенствования правового регулирования, подходы к классификации отходов, определению их понятий, обозначаются системы сбора отходов, формулируются принципы обращения с отходами, а также цели создания «общества рециклин-га», стремящегося к элиминированию образования отходов и использованию их как средства (ресурса). Кроме того, в п. 45 подчеркивается, что государства-члены ЕС должны обеспечить эффективные, пропорциональные и устрашающие санкции, которые в случае нарушений предписаний данной Директивы подлежат применению в отношении физических и юридических лиц, ответственных за управление отходами, в том числе их производителей, владельцев, брокеров, дилеров, субъектов, осуществляющих перевозку отходов, а также их сбор, предприятия и организации, производящие переработку отходов и участвующие в реализации планов хозяйствования.
Директива состоит из семи разделов и 43 статей.
В разд. I «Предмет, сфера и определения» содержится семь статей. Первая из них посвящена предмету и сфере действия. В ней сказано: «Настоящая Директива устанавливает средства, служащие охране окружающей среды и здоровья человека путем предотвращения и снижения негативного воздействия, оказываемого вследствие образования отходов и управления ими, а также путем уменьшения общих средств использования ресурсов и улучшения эффективности такого использования». В ст. 2 перечислены исключения из сферы применения Директивы. В их числе выбросы газов в атмосферу, радиоактивные отходы, удаленные из оборота взрывчатые материалы, стоки, побочные продукты животного происхождения, отходы, воз-
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
никшие в результате разведки, разработки, переработки и складирования минеральных ресурсов, и др.
Статья 3 посвящена дефинициям. В ней даны определения 20 терминов: от понятия «отходы» до термина «наилучшие существующие технологии». Подавляющее большинство определений сформулировано полностью, но в некоторых случаях используется ссылка на приложения к Директиве или на директивы, регулирующие специальные вопросы обращения с отдельными видами отходов.
В ст. 4 отражены новые подходы к иерархии обращения с отходами в соответствии с приоритетами. Так, на первом месте в иерархии стоит предотвращение, на втором - подготовка к повторному использованию, на третьем - рециклинг, на четвертом - иные методы переработки, в том числе получение энергии, на пятом -обезвреживание.
Статья 5 «Побочные продукты» регулирует условия признания веществ или материалов, возникающих в производственных процессах, основной целью которых не является их получение, побочными продуктами, а не отходами. В ст. 6 регламентированы условия утраты статуса отходов, в ст. 7 - их перечень.
Раздел II «Общие требования» также состоит из семи статей. Часть 1 ст. 8 «Расширенная ответственность производителя» устанавливает: «В целях укрепления деятельности в области повторного использования отходов и предупреждения их образования, рециклинга и иных форм использования государства-участники могут предпринимать меры, направленные или не направленные на обеспечение того, чтобы любое физическое или юридическое лицо, которое профессионально производит, обрабатывает, перерабатывает, продает или ввозит продукты (производитель продукта), несет расширенную ответственность производителя.
Такие меры могут охватывать прием возвращаемых продуктов и отходов, возникающих после их использования, а также последующее управление этими отходами и финансовую ответственность за данную деятельность. Такие меры могут охватывать обязанность подавать для общественного сведения информацию о степени, в которой можно вновь
использовать и перерабатывать данный продукт».
Статья 9 посвящена регулированию предотвращения образования отходов и содержит обязательства Европейской комиссии и заинтересованных сторон представить до конца 2011 г. отчеты, включающие данные о циклах существования отходов и мерах по предупреждению их образования, в том числе касающиеся разработанной политики экопроекта продукта, относящейся как к образованию отходов, так и к наличию в них опасных веществ, технологий, позволяющих получить постоянные, пригодные для повторного использования и рециклинга продукты. В эти же сроки следует разработать план действий, который предусматривает дальнейшие средства предупреждения образования отходов на европейском уровне, в частности имеющие целью изменить принятый стиль потребления. Наконец, в этой статье установлено требование до конца 2014 г. определить цели на период до 2020 г., достижение которых должно способствовать предупреждению образования отходов и их сегрегации (разделению) с учетом наилучших доступных образцов и др.
Статья 10 имеет чрезвычайно важное значение, поскольку регулирует использование отходов. В силу ч. 1 государства-участники обязаны применять необходимые средства, чтобы обеспечить возможность использования отходов согласно ст. 4 и 13.
Статья 11 «Вторичное использование и рециклинг» развивает подход, заложенный в предыдущей статье. В ч. 2 особо оговаривается, что к 2020 г. государства-участники должны быть готовы к осуществлению вторичного использования и рециклинга материалов, представляющих собой отходы, по крайней мере таких как бумага, металл, пластик и стекло из домашних хозяйств, и (по мере возможности) отходов иного происхождения при условии, что они схожи с отходами домашних хозяйств. Это требование обозначено количественно: как минимум 50 % отходов должны подлежать вторичному использованию и ре-циклингу.
Статья 12 «Обезвреживание» содержит отсылочную норму к ст. 10 и 13 Директивы.
< О.
н
о
x
_0
X
*
ш
ш
>
о. <
СО ^
£ о
и
ш о
^ ш
р
о ш
со о
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Статья 13 «Охрана здоровья человека и окружающей среды» провозглашает: «Государства-участники применяют необходимые средства в целях обеспечения того, чтобы управление отходами осуществлялось без создания угрозы здоровью людей и без причинения вреда окружающей среде, в частности:
а) без создания угрозы для вод, воздуха, недр, растений или животных;
б) без создания отягощений от шума и запахов;
в) без неблагоприятных последствий для сельской местности либо территорий особого значения».
В заключительной статье этого раздела, ст. 14, речь идет о затратах. Согласно принципу «загрязнитель платит» затраты по управлению отходами в силу ч. 1 должен нести первоначальный производитель отходов либо настоящий или предыдущий владелец отходов. В ч. 2 указывается, что государства-участники могут постановить, что затраты по управлению отходами полностью или частично будет нести производитель продукта, от которого возникают отходы, и что дистрибьюторы таких продуктов могут частично нести такие затраты.
Третий раздел Директивы посвящен управлению отходами. Он включает восемь статей. В ст. 15 регулируется ответственность за управление отходами. Статья 16 закрепляет принцип самодостаточности и близости: в ч. 2 указывается, что сеть предприятий по управлению отходами должна быть запроектирована так, чтобы Сообщество как целое было самодостаточным в связи с проблемой обезвреживания отходов, а государства-участники могли постепенно достигать такой цели в индивидуальном порядке с учетом географических условий или потребностей в специфическом оборудовании для некоторых видов отходов. В ч. 3 подчеркивается, что такая сеть должна сделать возможным обезвреживание или использование отходов вблизи от места их образования. Такие требования к сети обусловлены целями обеспечения высокого уровня охраны окружающей среды и общественного здоровья. При этом принцип близости и самодостаточности не означает, что каждое государство-участник должно иметь на своей территории полный набор объектов для окончательного использования.
Статья 17 устанавливает общие требования к контролю опасных отходов, а ст. 18 - запрет их смешивания. Регулирование обращения с опасными отходами продолжено и в последующих статьях этого раздела. Так, в ст. 19 дается обозначение опасных отходов, в ст. 20 речь идет об опасных отходах, образуемых в домашних хозяйствах, в ст. 21 - об отработанных маслах. Завершает раздел ст. 22 «Биоотходы». В ней государства-участники обязываются предпринимать меры, которые стимулируют в соответствующих случаях: а) раздельный сбор биоотходов в целях их компостирования и получения из них ферментированной биомассы; б) переработку биоотходов таким способом, который обеспечивает высокий уровень охраны окружающей среды; в) применение безопасных для окружающей среды материалов, произведенных из биоотходов.
Раздел IV «Разрешение и регистрация» состоит из пяти статей, в них определяются содержание выдаваемых разрешений (с указанием вида и количества отходов, которые должны быть переработаны, технических и иных требований для каждого объекта переработки отходов, мер безопасности, необходимых действий по мониторингу и контролю и др.), основания и условия освобождения от требования получить разрешение, порядок регистрации субъектов обращения с отходами, минимальные стандарты.
Раздел V регулирует планы и программы. Он состоит из шести статей. В них устанавливаются требования к планам хозяйствования отходами (ст. 28) и программам предупреждения образования отходов (ст. 29). Кроме того, ст. 30 регулирует оценку и пересмотр планов и программ. В ст. 31 оговариваются гарантии участия общественности в планировании, а в ст. 32 - формы сотрудничества государств-участников.
Завершающая раздел ст. 33 «Информация, которая должна быть направлена Комиссии» обязывает государства-участники информировать Еврокомиссию о планах и программах, принимаемых в них изменениях.
Раздел VI посвящен установлению статусов инспекций и ведению документации. Он включает три статьи, в которых регулируются обязанности по контролю, осуществляемому периодически
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
соответствующими органами, ведению отчетности в тех предприятиях, которые задействованы в процессах обращения с отходами, а также санкциям, применяемым в случае нарушения требований об обращении с отходами, например при размещении отходов в несоответствующих местах и др.
Раздел VII содержит заключительные положения.
Приложения к Директиве - неотъемлемая ее часть. В первом из них речь идет о процессах обезвреживания, во втором о процессах использования, в третьем о свойствах отходов, которые приводят к признанию их опасными, в четвертом приводятся примеры средств, служащих предупреждению образования отходов, о которых говорится в ст. 29. Наконец, пятое приложение «Таблица согласований» имеет техническое значение, в нем дан перечень статей Директивы 2006/12/ЕС и рассматриваемой Директивы.
Значение новелизации законодательства ЕС об отходах для России.
Не секрет, что ситуация (фактическая и правовая) в области обращения с отходами в нашей стране достаточно сложна. Здесь играют негативную роль и недостаточное финансирование, и отсутствие культуры, и значительное число образуемых отходов, и устаревшее правовое регулирование. Федеральный закон 1997 г., ознаменовавший собой важный этап развития российского экологического законодательства об отходах, в настоящее время расценивается многими специалистами как устаревший, декларативный, пробельный и явно не соответствующий современным тенденциям правового регулирования в данной сфере. Многие страны и их объединения, в первую
очередь Европейский Союз, принимают неординарные меры по улучшению ситуации в данной области. Достаточно сказать, что требования рассмотренной Директивы должны быть перенесены в национальное законодательство стран-участниц ЕС к концу 2010 г. Это означает, что европейское законодательство об отходах выходит на новый, значительно более высокий уровень. Учитывая, что Российская Федерация является партнером как Европейского Союза в целом, так и отдельных входящих в него государств, и осуществляет с ними многочисленные экспортно-импортные операции, в том числе связанные с поставками сырья, энергоресурсов, продукции, а также отходов, на наш взгляд, необходимо предпринять шаги по гармонизации российского законодательства об отходах с европейским. Это поможет избежать в ближайшем будущем конфликтов (вплоть до судебных), финансовых потерь и иных негативных последствий. Конечно, совершенствование отечественных предписаний об отходах - это самое главное - будет способствовать охране окружающей среды, здоровья людей в Российской Федерации.
1 Подробнее см. работы М. М. Бринчу-ка, Ф. Э. Гирусова, Н. А. Енисейской, О. И. Крассова, В. С. Степаненко и др.
2 OJ. 2006. L 114/9.
3 См. об этом: Дубовик О. Л., Калиничен-ко В. Т., Редникова Т. В., Рерихт А. А. Экологическая политика Европейского Союза в сфере правового регулирования оборота продуктов и продукции // Экологическое право. 2008. № 2. С. 33-36.
4 OJ. 2008. L 312/10.
< О.
н
о
x
_0
X
*
ш
ш
>
о. <
СО ^
£ о
и
ш о
^ ш
р
о ш
со О
