CC BY
159
М.П. Пронина
Пронина Мария Петровна — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Нижегородской академии МВД России
Референдум по проекту нормативного правового акта как фактор демократизации российского правотворчества
За последние годы во многих государствах и международных организациях повысился интерес к институту референдума. В значительной степени это обусловлено тем, что население большинства стран мира осознало свое право участвовать в решении существенных проблем общественной жизни.
Несомненно, в современном мире основным способом воздействия общества на политику государства остается участие населения в выборах членов представительных органов или отдельных должностных лиц, например депутатов парламентов или глав государств. Вместе с тем, такой способ воздействия на государственную власть, по мнению значительной части населения, не лишен серьезных изъянов. Избиратели, голосуя на выборах за тех или иных кандидатов на выборные должности, принимают участие только в процессе формирования этих органов, но непосредственно в принятии данными органами решений никак не задействованы. Это, несомненно, не означает, что граждане абсолютно лишены возможности влияния на проводимую избранными ими представительными и иными органами политику. Однако, влияние это все же косвенное.
В отличие от выборов в ходе референдума все граждане, обладающие правом голоса, лично участвуют в принятии или отклонении вынесенных на всенародное голосование решений, имеющих значение для них и для государства в целом, а также его частей (субъектов федерации, административнотерриториальных единиц). Признание права и возможности каждого гражданина непосредственно участвовать в решении вопросов общественного значения способствует росту политической активности граждан, их стремлению влиять на решение важных для общества проблем.
Следует отметить, что вопросы участия народа в осуществлении власти были предметом изучения многих выдающихся российских ученых: А.С. Алексеева1, В.М. Гессена2, А.Д. Градовского3,
В.В. Ивановского4, Б.А. Кистяковского5, М.М. Ковалевского6, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, П.И. Новгородцева, Б.Н. Чичерина.
Безусловным сторонником введения в России демократических институтов был М.М. Ковалевский. П.И. Новгородцев, оценивая институт референдума как наиболее полное воплощение народного суверенитета, выражение общей воли, народного суверенитета, тем не менее высказывал сомнение в отношении необходимости его введения в России в тот период. Институту референдума П.И. Новгородцев отводил ведущую роль в будущем7.
В советской науке и практике вопросы народовластия рассматривались только сквозь призму государственной власти. Это приводило к преувеличению роли, возможностей и пределов государственно-правового вмешательства в общественную жизнь, недооценивались самоуправленческие начала в управлении экономическими и социальными процессами.
На сегодняшний день для российской науки и практики назрела объективная необходимость сбалансированного сочетания и разделения полномочий между государственно-властным руководством и народным самоуправлением. По нашему мнению, именно в этом направлении должна развиваться российская правовая система.
1 См.: Алексеев А.С. Русское государственное право: конспект лекций. 4-е изд. М., 1895; Русское государственное право: пособие к лекциям. М., 1905.
2 См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917; Основы конституционного права. 2-е изд. Пг., 1918.
3 См.: ГрадовскийА.Д. Курс общего государственного права: лекции. СПб., 1879—1880; Начала русского государственного права. Т. 1—3. СПб., 1883—1889; Градовский А.Д. Общее государственное право. СПб., 1885.
4 См.: Ивановский В.В. Русское государственное право: в 2 ч. Казань: 1895—1896, 1898; Учебник государственного права. 3-е изд. Казань, 1910.
5 См.: Г осударственное право (общее и русское). М., 1909.
6 См.: Ковалевский М.М. Общее конституционное право. СПб., 1908; Ковалевский М.М. Происхождение современной демократии: в 4 т. М., 1895. Т. 1, 2; М., 1897. Т. 3, 4; От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Рост государства и его отражение в истории политических учений: в 2 т. М., 1906; Демократия и ее политическая доктрина. СПб., 1913.
7 См.: Новгородцев П.И. Лекции по истории философии права. М., 1914. С. 71.
В юридических словарях под референдумом (от лат. referendum — то, что должно быть сообщено) понимается «важнейший институт непосредственной демократии, который представляет собой голосование избирателей по какому-либо вопросу государственной или общественной жизни»1.
Л. Дюги останавливается на том, что референдум — прямое народное правление, когда законы обсуждаются и вотируются парламентом, при этом законы вступают в силу только после их одобрения непосредственным голосованием граждан2.
Ж. Робер высказывал следующее мнение: «референдум проводят, чтобы выяснить волю народа по какому-либо вопросу или закону»3.
К.М. Тахтарев считал референдум, инициативу и избрание властей народом4.
Референдум, как отмечает, в «Большой энциклопедии» С.Н. Южаков, «призван утвердить акт, одобренный представительными органами»5.
Заключая, можно сделать вывод, что под термином «референдум» теория понимает введение ряда институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении в целом представительной системы.
К сожалению, в настоящее время роль референдума в правовой и политической системах Российской Федерации продолжает оставаться неопределенной.
Конституционный уровень регулирования российского референдума включает целый ряд базисных норм. Во-первых, референдум определяется в качестве основы конституционного строя, высшего непосредственного выражения власти народа, определяющего принцип народовластия (ст. 3 Конституции). Во-вторых, установлено конституционное (основное) политическое право граждан на участие в референдуме (ст. 32). В третьих, референдум выступает в качестве способа принятия новой Конституции (ст. 135). В четвертых, конституционное полномочие назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, предоставлено только Президенту России, а исполняющий обязанности Президента данным правом не наделен (ст. 84 и 92). Наконец, референдум рассматривается как форма осуществления местного самоуправления (ст. 130).
Однако после принятия Конституции 1993 года общегосударственный референдум не проводился ни разу, несмотря на инициативы его проведения.
Особого внимания заслуживают две наиболее массовые инициативы, на которых стоит остановиться подробнее. Первая — акция по инициированию всероссийского референдума, которую организовал избирательный блок «Союз Правых сил», относилась к вопросам ограничения права Президента распускать Правительство, увеличения гарантий защиты частной собственности, службы в горячих точках исключительно по контракту и отмене неприкосновенности парламентариев в случае совершения ими уголовных преступлений.
Вторая массовая акция по инициированию всероссийского референдума проводилась несколькими природоохранными организациями, в том числе российским отделением Гринписа и Фонда дикой природы и касалась вопросов государственного управления в области охраны окружающей среды и лесного хозяйства.
Некоторые инициативы, пройдя первый этап — регистрацию инициативной группы — по тем или иным основаниям не довели начатое до логического завершения. Примером выступают, инициаторы общероссийского референдума по введению смертной казни за незаконное производство и распространение наркотиков, которые не смогли собрать необходимого количества голосов, а инициаторы общероссийского референдума по образованию единого государства между Россией и Беларусью прекратили сбор подписей в связи с подготовкой к подписанию Союзного договора.
В отличие от общероссийского референдума, в субъектах Российской Федерации ряд референдумов был проведен.
Проведено три референдума по укрупнению субъектов Российской Федерации. 17 апреля 2005 года произошло объединение Красноярского края и Таймырского и Эвенкийского автономных округов. Жители данных регионов высказались за объединение. В Красноярском крае на участки пришло 62,69% избирателей, объединение одобрили 92,34% голосовавших, против — 6,83%. На Таймыре за объединение — 69,95% избирателей, против — 29,10%6; в Эвенкии 79,87% — «за», 19,19% — «против»7. Были проведены референдумы по объединению и иных субъектов Российской Федерации. Так,
1 Энциклопедический юридический словарь / под общ. ред. В.Е. Крутских. 2-е изд. М., 1998. С. 278.
2 См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 397.
3 Филиппова И.А. Конституционно-правовое регулирование референдума в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. С. 50, 51.
4 Тахтарев К.М. От представительства к народовластию. СПб., 1907. С.189, 224.
5 Большая энциклопедия / под ред. С.Н. Южакова. СПб., 1904. Т. 16. С. 287.
6 NEWSru.com. 2005. 22 апреля.
7 ИД «Время». 2005. № 67.
появился Камчатский край с 1 июля 2007 года1, с 1 января 2008 года произошло объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа2.
В декабре 1995 года был проведен референдум о продлении срока полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Мордовия.
О количестве депутатов Московской областной Думы, работающих на постоянной основе, в декабре 1997 года был проведен областной референдум.
Был проведен референдум о введении моратория на свободную куплю-продажу земель основных сельскохозяйственных угодий и недр на территории Республики Бурятия на срок 10 лет (июль 1998 г.)3. Он признан несостоявшимся из-за низкой явки: в нем приняло участие только 40,46% от числа его потенциальных участников, вместо 50%, требуемых по закону.
Местные референдумы в России получили более широкое распространение.
При помощи местного референдума изменялись и дополнялись уставы муниципальных образований. В Красноярском крае проводился референдум в Ермаковском районе о внесении изменений и дополнений в Устав, в Мурманской области — местный референдум города Мончегорска о внесении изменений и дополнений в Устав города.
Предпринимались неудачные попытки внести изменения в Устав г. Ярославля. Решением муниципалитета г. Ярославля от 18 мая 2006 года вопрос, предложенный для вынесения на местный референдум: Следует ли внести в Устав г. Ярославля поправку, закрепляющую положение, при котором гражданин Российской Федерации имеет право не более одного раза занимать (замещать) должность главы местного самоуправления4.
Путем проведения референдумов муниципальных образований решаются вопросы о порядке формирования должности глав муниципальных образований и их статусе. В соответствии с Законом Саратовской области «О референдумах в Саратовской области» 27 марта 2005 года был проведен референдум города Саратова по вопросу: «Считаете ли Вы, что Мэр города Саратова должен избираться всенародно на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права?»5.
Решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 января 2008 года № 40/3-398 «О назначении местного референдума»6 16 марта 2008 года был назначен референдум по вопросу: «Глава муниципального образования «Холмский городской округ» избирается населением на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию?».
Таким образом, практика использования института референдума в субъектах Российской Федерации и на местном уровне широка и разнообразна.
Тем не менее, нужно признать, что Федеральный конституционный закон (ФКЗ) от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации»7, принятый взамен одноименного ФКЗ от 10 октября 1995 года, значительно ограничил возможность инициирования и проведения референдума, что было справедливо оценено в научной литературе как сужение реальной демократии8. Новеллы ФКЗ от 24 апреля 2008 года «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”»9 также не предполагают либерализации условий использования института референдума.
При этом фактором, препятствующим развитию института референдума, является не Конституция, а именно законодательство.
По Конституции прямая демократия занимает первое место среди форм народовластия. В части 3 статьи 3 Конституции РФ эта мысль выражена следующим образом: «Высшим непосредственным вы-
1 Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ (одобрен СФ ФС РФ 07.07.2006) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 29, ст. 3119.
2 Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ (в ред. от 02.06.2007) (одобрен СФ ФС РФ 22.12.2006) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1, ч. 1, ст. 1.
3 О референдуме по введению моратория на свободную куплю-продажу земель основных сельскохозяйственных угодий и недр: указ Президента Республики Бурятия от 27 апреля 1998 года № 95 (в ред. от 05.05.1998) // Бурятия. 1998. № 81.
4 О вопросах, предлагаемых для вынесения на местный референдум: решение муниципалитета г. Ярославля от 18 мая 2006 года № 255 // Г ородские новости. 2006. № 29.
5 О назначении референдума города Саратова: решение Саратовской городской Думы от 28 января 2005 года № 54-525 // Саратов — столица Поволжья. 2005. № 20 (1243).
6 О назначении местного референдума: решение Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 25 января 2008 года № 40/3-398 // СПС «Гарант» (дата обращения: 09.09.2013).
7 Собрание законодательства РФ. 2004. № 27, ст. 2710.
8Лучин В.О., Мазуров А.В. Новый Закон о референдуме // Право и политика. 2004. № 8; Андреева Г.Н. Бюджетнофинансовые вопросы как предмет референдума (заметки на полях решения Конституционного Суда РФ) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 20; и др.
9 Собрание законодательства РФ. 2008. № 17, ст. 1754.
ражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Из этих положений вытекает равноправие двух форм демократии — прямой и представительной.
Каждая из этих форм может применяться для решения одних и тех же вопросов. Доводом в пользу такой трактовки конституционных положений является и тот факт, что сама Конституция России была одобрена народом путем референдума. Но если Основной Закон страны может быть одобрен на референдуме, то это значит, что и любой другой, менее значимый закон, тоже может быть одобрен либо отвергнут на референдуме.
Конституция не устанавливает ограничений и в отношении предмета референдума. Единственное ограничение носит субъектный характер и состоит в недопустимости назначения референдума исполняющим обязанности Президента Российской Федерации. Отсутствие предметного ограничения референдума в Конституции говорит о том, что конституционный законодатель стремился к максимально демократичному и широкому регулированию института референдума1.
Однако действующий Закон о референдуме содержит целый перечень вопросов, которые не разрешается выносить на общероссийский референдум. Причем очевидна тенденция к расширению их круга: если в Законе 1995 года было 6 групп таких вопросов, то в действующем Законе — уже 9. При этом законодательное регулирование трудно назвать системным и глубоко продуманным: неясно, в чем принципиальное различие между вопросами, которые можно выносить на референдум, и теми, которые выносить нельзя; сами группы вопросов разнопорядковые и неоднородные по своему характеру.
По мнению некоторых ученых, цель установленных в Законе ограничений состоит в том, чтобы исключить «возможность участия граждан в решении таких вопросов, по которым могут быть приняты некомпетентные и преимущественно эмоциональные решения»2. Убедительность этого довода (не говоря уже о его конституционной обоснованности) не очень велика, поскольку он предполагает, что отечественные законодатели компетентны во всех вопросах, по которым принимают решения, и никогда не поддаются эмоциям. В противном случае, следуя указанной логике, и депутатов нужно было бы ограничить в решении тех вопросов, которые запрещены к вынесению на референдум.
Если обратиться к опыту зарубежных стран, то в некоторых из них предметные ограничения предусмотрены непосредственно конституцией. Так, в статье 75 Конституции Италии 1947 года содержится положение о том, что «референдум не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров». Аналогичные положения содержатся в Конституциях Дании, Португалии и некоторых других стран. Тем самым исключается возможность введения законом иных ограничений в отношении предмета референдума.
Российская конституционная модель референдума носит смешанный характер: она допускает использование референдума как по инициативе населения, так и по инициативе органов государства. Что же касается воплощения конституционной модели на уровне текущего законодательства, то в Законе о референдуме основное внимание уделено регулированию права граждан на референдум, а упоминания об инициативе государственных органов единичны.
Из конституционных положений следует, что в Российской Федерации допустимы любые формы и разновидности референдума, а также его сочетания с представительной формой демократии.
Не исключает Конституция и пограничных с референдумом консультативных форм. Так, хотя всенародные обсуждения как правовой институт на конституционном уровне прямо не предусмотрены, системный анализ общих конституционных положений (ст. 1, 3, 4, 7, 14, 32—33) приводит к выводу о допущении такой возможности.
Принципиальная позиция Конституционного Суда, высказанная в Постановлении от 21 марта 2007 года № 3-П3, состоит в том, что референдум не должен использоваться для умаления роли представительных учреждений.
Всемерно подчеркивая подобные угрозы представительным институтам со стороны института референдума, желая всячески оградить и гарантировать компетенцию и права Федерального Собрания, вытекающие из Конституции или даже из самой природы представительных учреждений, Конституционный Суд в то же время пренебрег созданием аналогичных гарантий для участников референдума. Однако, как уже говорилось, по Конституции референдум является способом принятия реше-
1 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 4. С. 39—47.
2 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
С. 188.
3 По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа: постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 года № 3-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 3.
ний, равнозначным представительной демократии. Поэтому если гарантируются прерогативы законодательного органа, то одновременно должны быть всемерно обеспечены и возможности для проведения референдумов.
Разумеется, использовать референдум в ущерб представительным органам не следует. Но для осуществления прямого волеизъявления населения, реализации его права на участие в принятии политических решений референдум является важнейшим и необходимым инструментом. Поэтому, как представляется, в будущем гарантии для Федерального Собрания, получившие столь значительную поддержку в правовых позициях Конституционного Суда, должны быть уравновешены не менее весомыми гарантиями и для института референдума, с тем чтобы он мог использоваться так же эффективно, как и полномочия законодательного органа.
Если исключать возможность принятия решений путем референдума, ссылаясь на компетенцию государственных органов, то можно с легкостью свести на нет практическое значение референдумов, поскольку с помощью законодательного органа можно решить едва ли не все политически важные вопросы.
Как представляется, Конституционному Суду еще предстоит сформулировать свою правовую позицию таким образом, чтобы она допускала возможность принятия путем референдума законов и правовых актов, принятие которых в принципе находится в ведении парламента. В пользу этого говорит и предусмотренное Законом о референдуме требование о том, чтобы вопрос, выносимый на референдум, был юридически ясным. Ведь это требование подразумевает, что с помощью референдума предполагается принимать именно юридические решения, некие нормативные или правоприменительные акты, а не просто одобрять общие направления политики или расплывчатые соображения о том, как в дальнейшем нам всем следовало бы жить. И если законодатель, предъявляя подобное требование к вопросам референдума, указывает на то, что через них принимается юридически значимое решение, то и Конституционный Суд должен формулировать свою позицию таким образом, чтобы не только не исключать, а, наоборот, предполагать, что с помощью референдума можно будет, например, отменить тот или иной закон либо внести в него определенные изменения.
С нашей точки зрения, необходимо исходить из потенциала референдума, заложенного на уровне Основного Закона России. Речь идет в первую очередь о том, что референдум, будучи одним из основных институтов народовластия, может применяться для обеспечения свободного волеизъявления граждан по неограниченному кругу вопросов.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что несмотря на сложности проведения референдумов, ни одно демократическое государство, включая и Россию, не должно отказываться от этого института, поскольку он наряду с выборами является одной из общепризнанных форм выражения власти народа.
